^ИС: Вопросы экономики
^ДТ: 19.01.2004
^НР: 001
^ЗГ: ФОРМИРОВАНИЕ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.
^ТТ:

ФОРМИРОВАНИЕ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.

А. ГОРОДЕЦКИЙ, доктор экономических наук, профессор, зам. начальника Академии экономической безопасности МВД России по научной работе, А. МОРУКОВА, адъюнкт Академии экономической безопасности МВД России

Развитие системы государственного финансового контроля (ГФК) является одним из важных условий упорядоченного функционирования государственного аппарата, эффективного использования бюджетных средств и государственной собственности, существенного улучшения качества работы во всех областях общественной жизни. В Российской Федерации государственный финансовый контроль осуществляется системой органов государственной власти в рамках своих полномочий(1). Ведущим органом государственного финансового контроля является Счетная палата РФ(2), которая обладает организационной и функциональной независимостью.

Главное в работе Счетной палаты - выполнение контрольных функции в области управления государственными финансами и государственной собственностью. Ее основными задачами являются:

- организация и осуществление контроля за исполнением бюджета;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов;

- определение эффективности расходования бюджетных средств;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- финансовая экспертиза федеральных законов, нормативно-правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые из средств федерального бюджета.

Все органы государственной власти и местного самоуправления, Центральный банк РФ, предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию (документы, материалы). Неправомерный отказ в ее предоставлении или уклонение от него, а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации влечет за собой уголовную ответственность (ст. 287 УК РФ). Счетная палата является высшим органом государственного финансового контроля в Российской Федерации. Количество проведенных ею контрольных мероприятий и проверенных объектов непрерывно растет.

Наибольшее их число приходится па 1998 год, в котором количество проверенных объектов составило 2522, количество контрольных мероприятий - 352, в то время как в 1995 г. - 400 и 212 соответственно. В настоящее время наметилось некоторое снижение количества проверяемых объектов. Это обусловлено изменением организации контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты - се ориентацией на проведение глубоких и скрупулезных проверок на наиболее значимых объектах(3). Из года в год растет количество выявленных Счетной палатой правонарушений в бюджетной сфере государства. Так, в 2000 г. по материалам се контрольных мероприятий было возбуждено 20 уголовных дел, в 2001 г. - 49, в 2002 г. - 72. В 2001 г. выявленный ущерб государству составил 241,3 млрд. руб. - это почти столько, сколько пришлось па период с 1995 по 1999 г. В 2003 г. по материалам проверок Счетной палаты было возбуждено около 50 уголовных дел(4).

Вместе с тем по результатам проведенных проверок не всегда принимаются необходимые решения, что снижает эффективность и результативность финансового контроля. Кроме того, не отработано взаимодействие всех элементов системы государственного финансового контроля. Поэтому требуются разработка единых норм и стандартов деятельности, постановка единых целей и приоритетов. Но самое главное то, что необходимо создать взаимоувязанную законодательную базу для четкого обозначения рамок деятельности, разделения полномочий каждого звена системы ГФК.

Все сказанное свидетельствует о том, что назрела потребность в разработке Концепции государственного финансового контроля, которая должна четко обозначить институты, обеспечивающие государственный финансовый контроль, их полномочия, формы взаимодействия при его осуществлении. Концепция ГФК одновременно должна быть документом и научным, и политическим: как научный - отражать теоретические и методологические основы контроля, как политический - формулировать требования к законодательной базе, к политике в области финансового контроля. В ней следует четко прописать властные или административные структуры, осуществляющие ГФК, их функции, механизмы функционирования и взаимодействия. Очень важно прописать порядок и процедуры принятия мер по результатам контроля.

Российская система органов государственной власти в современном виде существует около 12 лет. Процесс ее формирования нельзя считать завершенным, в ходе властно-политических и административных реформ она непрерывно совершенствуется. В настоящее время накапливается опыт взаимодействия контрольных органов с институтами государственной власти. Отрабатываются контрольные механизмы, позволяющие эффективно воздействовать на процессы управления государственными финансами и государственной собственностью.

Как было отмечено, Счетная палата является независимым конституционным органом финансового контроля. В этом качестве она взаимодействует с различными ветвями власти (Президентом РФ и его администрацией; двумя палатами Федерального Собрания РФ), с различными органами исполнительной власти (Министерством финансов РФ, правоохранительными и иными органами исполнительной власти) и с органами местного самоуправления (контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных администраций).

Взаимодействие Счетной палаты РФ с Президентом РФ и его администрацией строится следующим образом. Конституцией РФ не предусмотрено участие Президента в формировании Счетной палаты. Закон ограничивает его влияние на ее работу. Согласно статье 10 закона о Счетной палате, запросы Президента подлежат рассмотрению ее Коллегией, но обязательное реагирование данного органа на эти запросы законом не предусмотрено.

В мировой практике взаимодействие президентской власти с органами внешнего контроля осуществляется в различных формах. Президенту предоставляется право участвовать в выборах или назначать нескольких аудиторов высшего контрольного органа. Применяется норма обязательного включения в планы их работы контрольных мероприятий по запросам президентской стороны. Предусматривается обязательное реагирование президентской администрации па факты нарушений, выявляемых контрольными органами, относящихся к компетенции президентской ветви власти.

Названные ограничения - специфика российского законодательства. Их правомерность можно объяснить тем, что Счетной палате гарантирована независимость от института власти, который обладает наибольшими реальными полномочиями. Упрощается выполнение ею роли реального противовеса институту исполнительной власти. Но такая практика имеет недостатки. Резко сужаются возможности Счетной палаты оперативно реализовывать свои предложения по решению национально значимых проблем финансового обеспечения бюджетной сферы, устранению выявленных нарушений и отклонений в использовании средств федерального бюджета, а также государственной собственности.

Конечно, все это не исключает позитивных изменений во взаимоотношениях Счетной палаты и Президента РФ. Они происходят и будут происходить по мере развития и совершенствования законодательства, улучшения государственного управления.

Так, в последние годы существенно расширилось их взаимодействие. Президенту регулярно направляются информационные письма по национально значимым проблемам финансового обеспечения бюджетной сферы, аналитические записки и информационные материалы Счетной палаты по вопросам развития налоговой базы, по сбору акцизов па алкогольную продукцию, о неудовлетворительном исполнении государственного заказа па продовольственное обеспечение Вооруженных сил, о проблемах военного строительства, финансовых нарушениях, допущенных при утилизации атомных подводных лодок, по проблемам налогообложения доходов военнослужащих, финансирования военных комиссариатов. По аналитическим и информационным материалам Счетной палаты Президент РФ даст соответствующие поручения правительству, Совету безопасности для принятия мер по устранению нарушений. Счетная палата представляет предложения для включения в Бюджетное послание Президента Федеральному Собранию РФ о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Совместно с администрацией Президента разрабатываются предложения по совершенствованию действующего законодательства, в том числе системы государственного финансового контроля, и проводятся уточнения полномочий Счетной палаты РФ.

Однако институт президентской власти пока еще недостаточно представлен в единой системе ГФК России, хотя Президент РФ, будучи гарантом Конституции, может надежно обеспечивать конституционные гарантии независимости Счетной палаты, ограждать ее от политических лоббистов разных "мастей", ускорять принятие соответствующих решений по результатам ее проверок. По мнению специалистов Счетной палаты, более тесное ее взаимодействие с Президентом РФ, несомненно, будет способствовать повышению эффективности контрольной деятельности всех ветвей власти. Целесообразно эти подходы отразить в законодательстве путем внесения соответствующих изменений в закон о Счетной палате.

Взаимодействие Счетной палаты с обеими палатами Федерального Собрания закреплено Конституцией РФ, которая относит формирование Счетной палаты к компетенции Федерального Собрания. Государственная дума избирает председателя Счетной палаты и 6 аудиторов, Совет Федерации - его заместителя и еще 6 аудиторов (срок их деятельности - б лет). В мировой практике, как правило, устанавливается более длительный срок полномочий высших должностных лиц органов внешнего контроля либо пожизненный срок исполнения ими своих полномочий. Связано это с тем, что для освоения специфики финансовых взаимоотношений требуется не менее 3 - 5 лет. Кроме того, более длительные сроки полномочий должностных лиц стабилизируют работу контрольных органов, снижают риски политического давления и других форм необоснованного вмешательства со стороны.

Сам по себе внешний финансовый контроль является особой формой независимого государственного контроля. Счетная палата самостоятельно формирует план своей работы, предусматривая резервы для выполнения поручений Федерального Собрания. Запросы его палат в форме постановлений и обращений от депутатов (членов), составляющих не менее 1/5 общего их числа, обязательны для включения в план ее работы.

Во внешнем контроле присутствуют элементы парламентского контроля. Когда Совет Федерации или Государственная дума обращаются к Счетной палате с вопросом о проведении тех или иных проверок, она выступает инструментом реализации парламентского контроля. Счетная палата по закону не имеет права квалифицировать выявленные нарушения и предписывать организациям и учреждениям обязательные действия по их устранению, она не обладает статусом и функциями исполнительного органа власти. Поэтому реализация решений Счетной палаты, других органов внешнего финансового контроля не может быть обеспечена непосредственно. Она направляет информацию о выявленных нарушениях в Федеральное Собрание, которое обладает полномочиями для принятия необходимых мер. В сочетании с представлениями, направляемыми руководителям проверенных объектов, это должно способствовать устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе. Однако данный механизм не конкретизирован действующим законодательством. Поэтому направление отчетов о проведенных проверках в палаты Федерального Собрания нередко носит чисто информационный характер и не приводит к соответствующим экономическим и юридическим результатам.

В последнее время в сфере взаимодействия Счетной палаты и Совета Федерации происходят позитивные изменения. Налажено регулярное представление аудиторами Счетной палаты результатов проверок в комитеты и комиссии Совета Федерации с приглашением представителей министерств и ведомств. Регулярно доводится и информация о мерах, принятых министерствами и ведомствами по выполнению предложений, содержащихся в представлениях Счетной палаты. На основе материалов проведенных контрольных мероприятий разрабатываются предложения по совершенствованию действующего законодательства. Предусмотрено формирование в Совете Федерации комиссий, обеспечивающих взаимодействие аудиторов Счетной палаты с его профильными комитетами и комиссиями.

В начале 2003 г. постановлением Совета Федерации от 29.01.2003 N 18-СФ утверждена "Программа взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации со Счетной палатой Российской Федерации по повышению эффективности государственного финансового контроля в Российской Федерации на 2003 год". В число ее стратегических целей вошли:

- повышение эффективности результатов контрольных мероприятий;

- совершенствование форм и методов парламентского контроля;

- обеспечение транспарентности и гласности контрольных мероприятий;

- улучшение взаимодействия Совета Федерации, Счетной палаты и органов финансового контроля субъектов Федерации.

Взаимодействие Счетной палаты с Государственной думой складывается достаточно сложно. По итогам проверок должных решений, как правило, не принимается, материалы используются выборочно, политически мотивированно и с акцентом на определенной политической конъюнктуре. Поэтому действительно крупные финансовые нарушения редко становятся предметом обсуждения Государственной думы.

Приведем отрывок из интервью с председателем Счетной палаты С. Степашиным, который наглядно демонстрирует характер этих отношений. "Из года в год мы пишем в своих заключениях одни и те же очевидные вещи. До последнего времени они просто игнорировались: ну, есть Счетная палата, вот и пусть сидит тихо, не мешает. Время от времени интерес к отдельным историям проявляют и депутаты: так появляются на свет скандалы, как это случилось с Байконуром. При принятии бюджета один из депутатов выхватил из нашего контекста цифру и поднял крик. В результате зарубил дотации. Сейчас, правда, мы во всем разобрались: Байконуру помогать надо. Поэтому-то мы и изменили тактику взаимодействия с Думой.У нас масса интересных материалов. До этого депутаты использовали результаты проверок по своему усмотрению: кто в прессу отдавал, кто использовал по прямому назначению. Виновных Дума своими постановлениями все равно не накажет. Она может лишь рекомендовать правительству и президенту сделать выводы относительно того или иного дела. На самом деле Счетная палата сама многое может. Если мы выявляем какие-то недостатки, то даем конкретные рекомендации, что сделать и как. Если обнаруживаем факты прямого воровства, то сразу направляем материалы в прокуратуру. Если находим нецелевое расходование бюджетных средств, ставим вопрос о немедленном возврате денег государству. Кстати, с этого года счета организаций, в которых Счетная палата выявляет финансовые нарушения, начнут автоматически блокироваться. Это сильнейший инструмент. У Думы такого нет"(5).

Для эффективного парламентского контроля за управлением государственными финансами необходимо, чтобы обе палаты Федерального Собрания по материалам проверок Счетной палаты принимали адекватные решения, давали соответствующие общественно-политические оценки действительно серьезных дел. Общество имеет право знать, насколько эффективно расходуются средства государства, кто именно нарушает финансовую дисциплину.

Особый характер взаимоотношений складывается у Счетной палаты с Минфином РФ, для контроля за которым, согласно п. 4 статьи 101 Конституции РФ, и создана Счетная палата. Обеспечивая исполнение федерального бюджета, Министерство финансов стремится контролировать деятельность главных распорядителей и получателей этих средств. Определяя бюджет, проверяя составление смет, оно осуществляет вместе с тем и контроль за законностью их действий. Действенность такого контроля может быть различной в зависимости от разделения полномочий в сфере государственного финансового контроля.

Счетной палате и Минфину России в целом удалось преодолеть разногласия, которые возникали по причине общих функций в сфере контроля за движением и использованием бюджетных средств. В настоящее время организовано эффективное их взаимодействие при подготовке заключений на проекты законов о федеральном бюджете, на отчеты об исполнении федерального бюджета, на разработку законопроектов в бюджетной сфере. Кроме того, Минфин является непосредственным исполнителем многих поручений Президента РФ и правительства, связанных с реализацией предложений Счетной палаты по устранению нарушений в использовании бюджетных средств и государственного имущества. Полностью урегулирован вопрос о порядке применения Минфином штрафных санкций к министерствам и ведомствам, в которых по результатам проверок Счетной палаты было обнаружено нецелевое использование бюджетных средств. Соответствующими нормами дополнен Бюджетный кодекс РФ и приняты в его исполнение нормативные акты Минфина и Счетной палаты.

Однако полного взаимопонимания в вопросе разграничения полномочий Счетной палаты и контрольных органов Минфина России пока не достигнуто. Ими подготовлены два варианта Концепции единого государственного финансового контроля, которые построены на принципиально различных положениях и фактически несовместимы, то есть до сих пор нет согласованного видения Концепции государственного финансового контроля. Основные разногласия сводятся к определению роли и места обоих органов в иерархии институтов государственного финансового контроля, то есть к вопросу о том, кто возглавит единую систему ГФК - Счетная палата или Минфин в лице его контрольно-ревизионного управления(6).

Исполнительная власть считает, что для налаживания действенного государственного финансового контроля в России необходимо в первую очередь принять меры по возрождению внутреннего (ведомственного) контроля под руководством Минфина России. Счетной палате отводятся лишь функции финансовой экспертизы проектов законов, предусматривающих расходы из соответствующих бюджетов, проведения анализа выявленных отклонений от установленных показателей бюджетов, осуществления контроля за исполнением доходных и расходных статей бюджетов(7). Такой подход представляется не совсем логичным, поскольку ведомственная принадлежность органов внутреннего контроля ограничивает их независимость и объективность при проведении контрольных мероприятий.

По мнению специалистов Счетной палаты и ряда исследователей, высшим органом финансового контроля должны быть Счетная палата, ее региональные отделения и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации. До тех пор пока не будет достигнуто взаимопонимание между двумя органами в решении данного вопроса, не будет и реального результата. Сегодня даже не делаются попытки создать либо согласительные комиссии, либо рабочие органы по разработке общей Концепции. Как же прийти к единому пониманию принципов Концепции, ее опорных положений?

Необходимо, на наш взгляд, разработать механизмы сближения позиций, согласования основных элементов. Для этого следует сформировать рабочую комиссию или любой другой рабочий орган с соответствующими функциями и компетенциями. Вполне приемлем и более радикальный вариант: принятие парламентского, возможно, даже президентского решения с указанием того, что должен содержать этот документ в качестве принципиальных положений, каким он должен быть на выходе, как должен реализовываться. Затем, отталкиваясь от Концепции, выстраивать законодательную базу регулирования государственного финансового контроля.

В контексте взаимодействия Счетной палаты и Минфина России есть еще одна проблема - ее сотрудничество с Комитетом РФ по финансовому мониторингу (КФМ), который создан в 2002 г. и подотчетен Минфину. Через него проходит значительный массив информации по финансовым правонарушениям и преступлениям. Согласно Положению о КФМ, он осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями, в том числе международными. КФМ сотрудничает с Центральным банком РФ в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

Однако в Положении не прописаны взаимоотношения КФМ со Счетной палатой, которые могли бы значительно расширить их работу по выявлению финансовых правонарушений и преступлений. Должен ли КФМ информировать Счетную палату о выявленных нарушениях? На наш взгляд, должен, поскольку его информация могла бы служить материалом для новых контрольных мероприятий. В свою очередь, передача Счетной палатой информации в КФМ могла бы существенно расширить систему аналитических данных по финансовой безопасности, обогатив банки данных, формируемых в Комитете. И, кстати говоря, поскольку КФМ должен информировать правоохранительные структуры о результатах своей деятельности, то для Счетной палаты такая информация могла бы стать еще одним каналом связи с правоохранительными органами.

Важен вопрос и о том, какие меры надо предпринимать по результатам финансового контроля. В случаях, когда имеют место значительные отклонения от пороговых показателей экономической безопасности, должны приниматься соответствующие экономические меры. Когда налицо преступления - необходимы правоохранительные меры. Если речь идет о серьезных нарушениях, должен быть задействован контрольный механизм обеспечения экономической безопасности. Проблемы экономической безопасности необходимо решать в совокупности на основе общеэкономических, контрольных и правоохранительных механизмов ее обеспечения. Данное положение основывается на разработанном в Академии экономической безопасности МВД России подходе, направленном на выделение: общеэкономических механизмов и мер экономической политики; контрольных механизмов и мер государственного контроля (финансового, налогового, банковского, экспортного, валютного и др.); правовых и правоохранительных механизмов и соответствующих мер прокурорского надзора, уголовно-правовых санкций; механизмов экономической дипломатии и соответствующих мер дипломатической политики.

Представляется, что поиск форм взаимодействия Счетной палаты и КФМ будет способствовать повышению финансовой дисциплины в бюджетной сфере. Формирование регулярных механизмов взаимодействия этих органов может стать важным инструментом финансового контроля, обеспечения экономической безопасности страны.

Взаимодействие Счетной палаты с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, не должно сводиться лишь к построению системы государственного финансового контроля на региональном уровне, как это практикуется сегодня. Единая система ГФК в полной мере должна учитывать и принципы бюджетного федерализма, отражать основы единства региона и федерального центра в организации финансового контроля. Таково объективное требование к системе финансового контроля в федеративном государстве. Сегодня Счетная палата РФ не располагает в полной мере собственными региональными структурами в субъектах Федерации. Как правило, исполнительная и законодательная ветви власти в регионах самостоятельно формирует контрольно-счетные палаты, которые не являются независимыми.

На региональном уровне контрольно-счетные органы созданы в 79 субъектах. Из них 46 имеют статус юридических лиц, 32 входят в состав законодательных (представительных) органов субъектов Федерации. При активном содействии Счетной палаты за последние два года сформировано 12 региональных счетных палат. В 10 субъектах Российской Федерации собственных контрольно-счетных органов пет. При этом финансовый контроль в основном не налажен в регионах, являющихся дотационными, характеризующихся сложной социально-экономической ситуацией. К ним относятся Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Хакасия, Республика Мордовия, Новгородская область и др. На муниципальном уровне финансовый контроль до последнего времени не получил должного развития и был пущен практически на самотек. Более 12 тыс. муниципальных образований имеют собственный бюджет, но только в 55 из них созданы контрольно-счетные органы(8).

Необходимость взаимодействия федеральных, территориальных и местных органов внешнего контроля обусловлена, во-первых, принципами единства бюджетной системы и, во-вторых, совместным использованием финансовых, материальных и природных ресурсов, установленным Конституцией РФ (ст. 72).

Взаимодействие Счетной палаты с субъектами Федерации, согласно статье 138 Бюджетного кодекса, основано на ее праве и обязанности проводить проверку бюджета субъекта РФ в случае, когда он получает финансовую помощь из федерального бюджета. Однако до сих пор сотрудничество с региональными органами контроля институционально не обеспечено, поэтому правовое регулирование взаимодействия федеральных, региональных и местных органов внешнего контроля носит фрагментарный и бессистемный характер.

Принципиальная позиция Счетной палаты заключаются в том, что в регионах необходимо создавать ее филиалы (структурные подразделения). В подготовленном ею проекте Единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации предлагается оптимизировать систему государственного финансового контроля, то есть уточнить правовой статус контрольных органов той или иной ветви власти и закрепить принцип бюджетного федерализма. Данный подход, по мнению С. Степашина, учитывает как принцип разделения властей, так и соблюдение вертикали бюджетного федерализма. Создание таких филиалов повысит качество финансового контроля за использованием денежных средств на местах. Этой точки зрения придерживаются многие специалисты в области финансового контроля.

Однако некоторые представители власти, а также ряд исследователей не согласны с изложенной позицией. Так, В. Бурцев считает, что система органов контроля по линии законодательной власти, в частности, счетных палат, должна быть строго децентрализована (что и наблюдается в существующей структуре): центральное звено (Счетная палата РФ) и звенья в каждой республике, крае, области, автономном округе и городах федерального значения. По его мнению, предложения организовать систему иерархического подчинения счетных палат лишены оснований, так как не согласуются с действующей Конституцией(9). На практике реализуется компромиссный вариант, предусматривающий взаимодействие Счетной палаты с контрольно-счетными органами субъектов Федерации, которое осуществляется на основании заключенных соглашений о сотрудничестве. К настоящему времени подписано свыше 40 таких соглашений.

В декабре 2000 г. Счетной палатой проведено Всероссийское совещание руководителей контрольно-счетных органов, на котором было принято решение о создании Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. В числе первых результатов работы этой Ассоциации можно назвать проведение контрольных мероприятий по национально значимым вопросам, организацию разработки единой методологии внешнего финансового контроля. Как видим, образование Ассоциации позволяет решать лишь отдельные частные проблемы взаимодействия Счетной палаты и региональных контрольно-счетных органов. Она не в состоянии охватить внешним и внутренним контролем управление всеми государственными и муниципальными финансами, материальными ресурсами.

В целом надо отметить, что сложившаяся организационная структура Счетной палаты не отвечает принципу федерализма, провозглашенному в Конституции. Организация контрольной деятельности слабо отражает происходящие перемены, хотя сейчас в значительной степени укреплена властная вертикаль, проводятся глубокие административные реформы, начата реформа местного самоуправления. Анализ ситуации, сравнение аргументов спорящих сторон приводят к выводу, что филиалы Счетной палаты могут и должны стать высшими органами финансового контроля, проводящими ее политику в регионах, обеспечивая единство этой политики.

Счетная палата - высший орган финансового контроля, поэтому, как отмечалось, главная ее функция - контрольная, затем - координационная. Если на уровне региона размываются функции контроля и дело сводится лишь к координации, то Счетная палата не сможет обеспечивать в субъектах Федерации проведение единой политики ГФК. И как следствие появляется тот самый "контрольный плюрализм", ослабляющий ответственность как субъектов, так и объектов контроля. Вот почему чрезвычайно важно, чтобы Счетная палата в первую очередь проводила свою политику в регионах через филиалы, а уже потом обеспечивала координацию и взаимодействие с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации.

Многие противники идеи создания филиалов Счетной палаты в регионах, высказанной С. Степашиным, усматривают в ней некие угрозы демократии. На самом деле в основе данной позиции лежит прежде всего объективный принцип федерализма: формирование структур федерального центра в регионе, способных проводить политику центра на субфедеральных уровнях, контролировать ее выполнение. Различия в ведомственных подходах, политических интересах и научных взглядах играют второстепенную роль.

Создание структурных подразделений Счетной палаты в регионах не случайно встречает противодействие. Формирование такой сети должно обеспечить жесткий и эффективный контроль за движением средств федерального и региональных бюджетов, что, конечно же, приведет к существенному ослаблению своего рода региональных, местнических элементов. Независимый финансовый контроль может стать серьезным противовесом финансовой коррупции, финансовому бюрократизму, финансовому криминалу "на местах".

Хотелось бы подчеркнуть, что до сих пор законодателей, видимо, устраивала сложившаяся ситуация, поскольку ни одна инициатива Счетной палаты в области ее структурного реформирования не была одобрена Государственной думой. Но рано или поздно вопрос придется решать и законодательно, и организационно.

Особого внимания заслуживает вопрос взаимодействия Счетной палаты с правоохранительными органами. В ходе контрольных проверок нередко выявляются факты, в той или иной степени содержащие признаки серьезных правонарушений. Дальнейшая работа с материалами таких проверок должна быть продолжена силами правоохранительных органов. Действенность контроля в подобных случаях можно обеспечить лишь при условии своевременной передачи дел соответствующим компетентным органам и затем (при наличии состава экономических преступлений) в суд. Но правоохранительные и контрольные органы не могут эффективно решать поставленные перед ними задачи без налаживания тесного сотрудничества с органами внешнего контроля. Взаимодействие контрольных и правоохранительных органов - залог того, что по результатам проводимых проверок будут приняты должные меры.

Выше было отмечено, что Счетная палата как орган внешнего контроля не наделена правомочиями квалифицировать нарушения и предписывать меры по их устранению Она лишь доводит информацию о правонарушениях до органа исполнительной власти, правомочного принимать такие решения, и контролирует совместно с палатами Федерального Собрания его последующие действия в отношении учреждений и должностных лиц, допустивших правонарушения.

Начиная с 1999 г. работа Счетной палаты по организации взаимодействия с органами государственной власти значительно активизировалась. Ее руководство и руководство правоохранительных органов реализовали ряд мер, чтобы придать взаимодействию постоянный и системный характер. Счетной палатой подписаны соглашения с Генеральной прокуратурой РФ, МВД, ГТК, ФСБ, которые регулируют вопросы согласования планов работы, проведения совместных контрольных мероприятий, обмена методическими материалами, информацией между этими учреждениями о действиях организаций и должностных лиц, если они приводят к правонарушениям, а их расследование относится к компетенции соответствующего органа правопорядка.

Например, в результате взаимодействия Счетной палаты и ГУБЭП ФСЭНП МВД России удалось разоблачить преступную деятельность руководителя одного из государственных учреждений - "Федерального лицензионного центра при Госстрое России", который, используя свое служебное положение, в июне - июле 2002 г. получал взятки от посредников - представителей строительных организаций за содействие в ускорении подготовки документов для получения данными организациями лицензий по видам деятельности, отнесенным к юрисдикции Госстроя России. По данному факту прокуратурой г. Москвы возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного частью 3 статьи 290 УК РФ (получение взятки). В ходе обысков по месту работы и месту жительства у чиновника найдены 42 тыс. руб. В депозитном хранилище одного из акционерных коммерческих банков изъято 13 сберкнижек Сбербанка РФ с вкладами в рублях и долларах на общую сумму 150 тыс. долл., а также договоры о срочных вкладах, свидетельствующие об открытии на его имя лицевых счетов в рублях и долларах на общую сумму 200 тыс. долл., и денежные средства в сумме 50 тыс. долл.

Общее число уголовных дел, возбужденных по результатам совместных мероприятий Счетной палаты и ГУБЭП ФСЭНП МВД России за 9 месяцев 2003 г., составило 159(10).

Для активизации работы с правоохранительными органами в 2000 г. в Счетной палате было создано Управление по взаимодействию с органами государственной власти. В дополнение к этому совместно с Генеральной прокуратурой РФ они реализовали ряд мер по выстраиванию соответствующих механизмов взаимодействия с ними. Были разработаны ведомственные нормативные акты, конкретизирующие состав передаваемых материалов, определены процедуры, сроки и порядок представления Генеральной прокуратурой РФ информации о мерах, принятых по материалам проверок Счетной палаты. Информацию от Генпрокуратуры она получает в виде письменного уведомления о принятом решении. При отказе возбуждения уголовного дела или принятия иных мер прокурорского реагирования, иных решений о приостановлении или прекращении уголовного дела органы прокуратуры обязаны предоставить Счетной палате информацию, содержащую исчерпывающее обоснование подобных действий.

При необходимости Генеральный прокурор или его заместитель вправе поручить проведение проверок центральным аппаратам МВД России, ГТК, ФСБ, прокурорам субъектов Федерации. В этих случаях принятие процессуального решения контролируется Генеральной прокуратурой.

Из всех правоохранительных органов наиболее тесное взаимодействие Счетной палатой налажено с Генеральной прокуратурой. С одной стороны, это объясняется тем, что Генпрокуратура - высший надзорный орган, с другой - нормативно-правовая база их сотрудничества выстроена наиболее полно, чего нельзя сказать о сотрудничестве с иными правоохранительными структурами. Взаимодействие контрольных и правоохранительных институтов должно выстраиваться по аналогии взаимоотношений с прокуратурой, то есть иметь соответствующее нормативно-методическое обеспечение, четко прописанные процедуры и технологии совместной работы.

Подчеркнем, что недостатки механизмов взаимодействия кроются и в самом типе нормативных документов, регламентирующих отношения Счетной палаты с различными правоохранительными органами. Договор (соглашение) - это юридический документ, имеющий обязательную силу для его участников. Но с юридической точки зрения этот документ не столь действенный, чем, например, указ президента, постановление правительства, внутриведомственный приказ. Только при наличии устойчивой нормативно-правовой базы соответствующие отношения выступают как регулируемые и обязательные. Предстоит большая работа, чтобы придать взаимодействию контрольных и правоохранительных институтов требуемый регулярный характер.

Система взаимодействия контрольных и правоохранительных органов должна выйти на новый качественный уровень. Информация о нарушениях финансовой дисциплины, обнаруженных контрольным органом, не имеющим право квалифицировать правонарушения, должна незамедлительно передаваться по отработанным каналам в правоохранительные органы, где она после оперативно-розыскных и уголовно-процессуальных действий будет расследована и соответствующим образом квалифицирована. Правоохранительные органы - это необходимое звено системы единого государственного финансового контроля в широком смысле, которое должно замкнуть эту систему связкой "контроль - правоохранительная деятельность - суд".

Анализ деятельности органов внешнего контроля свидетельствует о том, что в последние годы ими накоплен значительный опыт, который позволит уже в ближайшее время внести необходимые изменения в организацию их деятельности. Эффективность работы этих органов будет намного выше, если законодательное, материально-техническое, финансовое, нормативно-информационное обеспечение поставить на должный уровень. В рамках совершенствования законодательства необходима разработка адекватных правовых механизмов взаимодействия всех элементов системы государственного финансового контроля Российской Федерации. Все это создаст серьезный стимул к ее совершенствованию, что является и насущной потребностью государства, и важнейшим фактором укрепления экономической безопасности.

1 Согласно Указу Президента РФ "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" (в ред. от 18.07.2001 г.), в целях надлежащего контроля за формированием государственных доходов и рациональным их использованием, а также улучшения взаимодействия и координации деятельности контрольных органов государственный финансовый контроль возлагается на Счетную палату РФ, Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ, Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет, Федеральную службу России по валютному и экспортному контролю, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также на другие органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

2 Основные контрольные полномочия Счетной палаты определены Конституцией РФ, законом "О Счетной палате Российской Федерации", Бюджетным кодексом РФ, Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации".

3 http://www.ach.gov.ru.4 Столяров Н. Белые пятна финансового контроля. - Финансовый контроль, 2003, N 3 (16).

5 http://www.ach.gov.ru.

6 Пансков В. Концепция системы государственного финансового контроля. Материалы "круглого стола" Петербургского экономического форума. М.: Финансовый контроль, 2002.

7 Семиколенных С. Учет и контроль. - Финансовый контроль, 2003, N 9 (22).

8 Столяров Н. Белые пятна финансового контроля.

9 Бурцев В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Теория и практика. М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К", 2002.

10 http://www.ach.gov.ru.

Hosted by uCoz