РОЛЬ ПРУДЕНЦИАЛЬНОГО НАДЗОРА В ПРОЦЕССЕ СТРАХОВАНИЯ ДЕПОЗИТОВ.

В большинстве стран системы, обеспечивающие сохранность банковских вкладов, создавались в наиболее сложные для экономики и банковского сектора периоды. Схожесть условий, в которых возникали подобные системы, позволяет сделать вывод о неизбежности данного процесса для стран, достигших определенного уровня социально-экономического развития.

Как показывает мировой опыт, образование институтов гарантирования вкладов сопровождается созданием специализированных институтов надзора, реструктуризации банковской системы, внутреннего и внешнего аудита. Только тесная координация работы этих институтов позволяет поддерживать стабильность банковской системы, обеспечивая управление всеми стадиями развития банка: от установления жестких критериев получения банковских лицензий до осуществления пруденциального надзора, а в случае необходимости - и до проведения реструктуризации и эффективной ликвидации проблемного банка.

Однако для обеспечения защиты вкладчиков недостаточно наличия лишь системы гарантирования вкладов. Ее необходимо дополнить эффективными механизмами надзора и контроля за банками со стороны государства. Иными словами, гарантирование вкладов должно гармонично сочетаться с формированием адекватной инфраструктуры финансового рынка и других рыночных институтов и государственным регулированием деятельности банков. Только в этом случае возможно обеспечить социально и экономически оправданное поведение банков и иных кредитных организаций и проведение ими обоснованной кредитной и депозитной политики.

В современной банковской практике зарубежных стран применяются разнообразные варианты защиты банковских вкладов. На выбор конкретного варианта системы гарантирования вкладов влияют не только особенности исторического развития страны, но и специфика экономических и политических проблем, которые решаются в ней в момент создания системы. Вместе с тем внутреннее сходство систем, а именно - тот факт, что все они направлены на защиту интересов частных вкладчиков, позволяет разделить их на два вида: с явно и неявно выраженными гарантиями.

В первом случае основной чертой системы выступает наличие законодательно установленной процедуры гарантирования возврата вкладов, а также специально созданного для этого страхового фонда. Такие системы действуют, например, в США, Великобритании, Аргентине, Франции.

Во втором случае специальное законодательство или нормативные акты, регулирующие порядок, формы и размеры возмещения потерь вкладчикам банка в случае его банкротства, обычно отсутствуют. Кроме того, не учреждается фонд компенсации потерь вкладчиков, а существуют лишь абстрактные обязательства государства или иных органов по обеспечению сохранности вложенных в банк средств. Порядок компенсации потерь в каждом конкретном случае определяется государством. В таких странах задача поддержания ликвидного и стабильного состояния банковской системы возложена на центральный банк и органы, осуществляющие надзор за кредитными организациями страны, с целью предотвращения банковских кризисов еще на стадии их зарождения. При возникновении серьезных проблем с платежеспособностью банков требуется применение более жестких административных мер, направленных на ее восстановление. Поэтому подобный тип системы гарантирования вкладов обычно используется в странах, характеризующихся большой зависимостью банковской системы от органов государства и отсутствием глубоких банковских кризисов (Австралия, Чили, Парагвай).

Первые попытки создания системы защиты банковских вкладов предпринимались в США еще в 1829 г., когда было установлено государственное страхование депозитов в Нью-Йорке. В то время система не получила широкого распространения. Только принятие в 1933 г. закона о национальной системе страхования депозитов и создание Федеральной корпорации страхования депозитов позволили переломить ситуацию в банковской системе США и значительно уменьшить число банковских банкротств. Так, в 1920-е годы среднегодовое число банкротств банков в США приближалось к 600, а в годы Великой депрессии достигало 2000 и более. В 1934 - 1981 гг. число банкротств ежегодно составляло немногим более 10, а всего с 1934 по 1983 г. в стране обанкротилось 812 банков(1). В послевоенные годы вследствие утверждения в развитых странах модели социального рыночного хозяйства, а также попыток найти адекватное решение проблемы постоянно растущих рисков банковской деятельности из-за широкого внедрения информационных банковских технологий и глобализации финансовых рынков системы гарантирования вкладов стали создаваться повсеместно. В 1960 - 1970-е годы они возникли в западноевропейских странах, Канаде и Японии, а с начала 1990-х годов к этому процессу подключились восточноевропейские государства и страны Балтии. В настоящее время системы защиты вкладов действуют во всех странах ОЭСР и ряде развивающихся стран (например, Индия, Турция).

Несмотря на все многообразие форм и методов защиты банковских вкладов, применяемых в настоящее время, можно выделить некоторые общие тенденции, характерные для существующих систем их гарантирования.

Во-первых, ужесточаются требования по обязательному участию банков в системе, что связано со структурным сближением банков и других финансовых учреждений и стремлением создать единые условия конкуренции для кредитных учреждений разного типа.

Во-вторых, правила деятельности системы гарантирования вкладов все в большей степени фиксируются законодательно.

В-третьих, в большинстве стран установлена верхняя граница компенсации, выплачиваемой вкладчику; таким образом, потери по крупным вкладам покрываются лишь частично. Лимит ответственности фонда перед вкладчиком может выражаться предельной суммой подлежащего страхованию вклада (США, страны ЕС) либо процентной долей покрытия вклада страхованием (Великобритания). Предельная сумма зависит от уровня развития страны, размера страхового фонда и ряда других факторов. Например, инфляция и экономический рост приводят к повышению указанного предела. Частичная гарантия депозитов заставляет вкладчиков более осознанно подходить к выбору банка и в конечном счете компенсирует недостаточную конкуренцию и малоэффективное управление банковскими рисками.

В-четвертых, утвердился дифференцированный подход к определению ставок взносов в страховой фонд банков - участников системы. При этом они устанавливаются с таким расчетом, чтобы величина фонда поддерживалась на целевом уровне, достаточном для покрытия вероятных обязательств по выплате возмещений вкладчикам. Размер фонда обычно определяется по отношению к общей сумме страхуемых депозитов. Ставки взносов колеблются по странам в широких пределах: от 1,2% в год в Чили до 0,008% в Японии. Как правило, в развивающихся странах эта величина больше. Основные ставки могут корректироваться различными способами. Для банков с безупречной репутацией ставка чаще всего устанавливается на минимальном уровне. Однако применение к какому-либо банку повышенной ставки взносов может послужить сигналом о его неблагополучном положении и усилить отток депозитов, что приведет к обострению его проблем.

В-пятых, повышается роль государственных органов в создании и деятельности системы гарантирования вкладов. Государственное участие касается вопросов собственности, управления и финансирования такой системы.

В Японии, Италии, Канаде, Великобритании, США программы гарантирования вкладов находятся под контролем федеральных властей. Сами банки - участники системы в управлении ею практически не задействованы. В Германии, напротив, государство не имеет прямого отношения к страховым фондам, принадлежащим байкам-участникам и управляемым соответствующими отраслевыми союзами. Нечто подобное наблюдается в Австрии, Франции, Швейцарии.

Главным здесь является вопрос о размерах и условиях привлечения государственных средств для финансирования фонда защиты вкладчиков. Участие государства в нем может иметь следующие формы:

- предоставление страховому фонду всего или части капитала для запуска системы (Япония, Индия);

- регулярные взносы в фонд наряду с банками-участниками (Испания, Индия);

- формирование резервов для пополнения фонда по мере необходимости (США, Турция, Индия).

Однако заметим, что финансовое участие государства далеко не всегда формально предусмотрено соответствующим законодательством.

В-шестых, системы гарантирования вкладов, как правило, наделены широкими правами в области надзора и регулирования деятельности их участников. В большинстве стран страховые службы обладают функциями контроля и выполняют свои задачи через посредство центрального банка или других официальных органов. Иногда они совместно осуществляют подобные функции.

В-седьмых, наблюдается постепенный отход от страховых принципов в пользу принципов гарантирования. Так, на начальных этапах функционирования системы защиты вкладов в США в случае возникновения у банка проблем с платежеспособностью применялись меры, связанные с ликвидацией банка и компенсацией вкладчикам их потерь. В настоящее время системы гарантирования чаще оказывают помощь банку в сохранении его положения путем предоставления ссуды или покупки активов. И хотя это связано с затратой значительных средств, но обходится дешевле, чем выплата возмещения вкладчикам. Причем с макроэкономической точки зрения эффект от такой операции будет более весомым.

Как показывает анализ зарубежного опыта, наличие в стране системы гарантирования вкладов позволяет правительству и центральному банку вмешиваться в работу банковской системы в целях поддержания достаточного уровня ее ликвидности. Такая система способствует сохранности вкладов на основе их эффективного использования и предотвращает массовое изъятие вкладов из банков. Однако, с точки зрения многих исследователей, принятие государством (или какой-либо негосударственной организацией) юридической ответственности за сохранность средств, помещенных в банки, может рассматриваться как нарушение рыночных законов и искажение нормальных хозяйственных отношений(2). Для вкладчика проблема рационального выбора банка для помещения своих средств становится не столь актуальной, последний же получает возможность уделять меньше внимания управлению рисками активных операций и соотнесению их с характером и структурой пассивов. В результате ухудшение качества банковского менеджмента может поставить под угрозу устойчивость всей банковской системы.

Таким образом, гарантирование вкладов оказывается не благом, а злом. Пример тому - кризисные явления в американской банковской системе во второй половине 1980-х годов, когда банки, привыкшие к благополучию в течение нескольких десятилетий, стали активно заниматься сомнительными спекулятивными операциями. Естественная реакция контролирующих органов на подобную ситуацию - ужесточение требований к банкам в отношении структуры их активов, показателей ликвидности, собственного капитала и т.д.

Наличие развитой и доступной системы страхования, в том числе банковских вкладов, является важнейшим индикатором качества жизни в развитых странах. Поэтому создание механизма гарантирования вкладов граждан выступает для Азербайджана одной из первостепенных задач. В противном случае невозможно обеспечить устойчивость банковской системы, уменьшить ее подверженность резким колебаниям конъюнктуры рынка и защитить от негативных психологических ожиданий населения.

Соответствующий вопрос неоднократно поднимался в республике, однако до сих пор окончательно решить его не удалось. Но ситуация с защитой банковских вкладов достигла в Азербайджане такой остроты, что далее откладывать это недопустимо. Для успешного динамичного развития национальной банковской системы требуется общегосударственный механизм явного гарантирования вкладов, который восстановит доверие к ней со стороны граждан и создаст предпосылки для расширения ее ресурсной базы.

В настоящее время в Азербайджане принято постановление правительства "О создании Фонда гарантии вкладов физических лиц". Его учредителями, согласно указу президента Азербайджана, должны быть Национальный банк страны, Ассоциация банков Азербайджана и коммерческие байки. Средства в Фонд изначально поступают из Национального банка - 20 млрд. манат (около 4 млн. долл.) и из Министерства финансов - 3 млрд. манат (600 тыс. долл.). Банки-учредители Фонда вносят свои средства по следующей схеме: а) вступительный взнос - 0,5% собственных средств банка; б) 1,5% суммы вкладов - в виде календарных взносов; в) дополнительные взносы - при недостатке средств в Фонде; г) чрезвычайные взносы - при возврате кредитов, полученных Фондом.

Фонд создается на добровольной основе, однако он находится под сильным влиянием Национального банка. Это подтверждается и тем фактом, что трос из семи членов Совета Фонда являются представителями последнего и имеют право вето.

На наш взгляд, такая система не отвечает интересам ни коммерческих банков, ни самих вкладчиков. Согласно предлагаемой модели, из 100 млн. манатов вкладчик получит всего 35 млн. Заплатив эту сумму, Фонд может вернуть ее из коммерческого банка, лицензию у которого отозвал Национальный банк.

Мы исходим из того, что принципы построения национальной системы гарантирования вкладов должны определяться особенностями современной социально-экономической ситуации в стране и требованиями создания системы в кратчайшие сроки. Естественная задача национальной системы страхования депозитов - публичное признание государством или организацией, которой государство делегирует свои полномочия, обязательств по обеспечению сохранности денежных средств в банках, имеющих государственные лицензии на осуществление банковской деятельности.

Мы солидарны с позицией экономистов, считающих, что наиболее приемлемой является организация системы гарантирования вкладов граждан в банках на основе обязательного участия коммерческих банков, привлекающих средства населения(3). Таким образом, любой банк, обладающий лицензией Национального банка Азербайджана и привлекающий средства населения, должен стать участником системы. При этом необходимо, чтобы он соответствовал установленным требованиям по надежности, ликвидности и прибыльности.

Страхование должно распространяться исключительно на вклады частных лиц, что вытекает из основной цели создания системы в настоящее время, а именно - обеспечения социальной защиты мелких (и следовательно, наиболее уязвимых) вкладчиков. В дальнейшем, после апробации системы страхования вкладов на практике, необходимо расширить объект гарантирования и охватить им все виды вкладов как физических, так и юридических лиц.

Для защиты интересов вкладчиков и формирования резервов, направляемых на компенсации им, нужно учредить некоммерческую организацию, подобную Федеральной корпорации страхования депозитов, существующей в США. Она должна управляться самими участниками системы совместно с Национальным банком Азербайджана, что будет способствовать скорейшему созданию системы и в организационном, и в экономическом плане. Страхование вкладов - малознакомая область деятельности для азербайджанских страховых компаний, поэтому они вряд ли инициируют учреждение такой системы, не говоря уже о том, что риск банкротства финансовой организации трудно рассматривать как традиционный страховой случай.

Некоммерческая организация должна формировать свои ресурсы за счет взносов банков - участников системы и частично за счет средств Национального банка и государства. Финансовое участие последнего определяется тем, что нередко одним из факторов нестабильности банковской системы республики являются несбалансированность макроэкономической политики правительства, а также необоснованные решения местных органов власти в отношении банковского сектора. Часто именно они служат причинами потери банковских активов. Значит, государство обязано принимать непосредственное участие в возмещении последовавших из-за его действий потерь. В то же время основные ресурсы системы страхования депозитов нужно формировать за счет страховых взносов банков-членов системы. Все они должны быть уверены в том, что доходная и расходная части ее бюджета будут основываться на принципах открытости, прозрачности и понятности. Система страхования депозитов призвана обеспечить соответствующий мониторинг банков, чтобы убедить их в своей ответственности и платежеспособности. Объем ее резервов должен быть достаточным для оперативного решения вопросов выплаты вкладов в проблемных банках.

Размер взносов банков-участников следует устанавливать в процентах от величины привлеченных и застрахованных средств граждан и дифференцировать в зависимости от степени рискованности кредитной политики банка. Тем самым будет осуществляться внутреннее давление на банк, так как дифференциация требований к объему формируемого резерва заставит его снизить процентные ставки по вкладам. Однако здесь необходимо определенное регулирование, способное сдерживать нарастание кредитных рисков у банка.

Некоммерческая организация должна располагать дополнительными источниками покрытия своих обязательств, например, государственными кредитами или государственными гарантиями по кредитам. Такие источники будут задействованы при недостаточности средств организации в случае многочисленных банковских банкротств.

Страховым случаем, влекущим за собой оформление гарантии некоммерческой организации, следует считать признание банка несостоятельным. После этого вкладчик, имеющий гарантию, может получить деньги в любом банке или открыть новый вклад. Банк, принявший от гражданина гарантию и заплативший по ней, предъявляет ее некоммерческой организации (системе страхования), которая перечисляет в этот банк сумму гарантии, предоставленной вкладчику. Некоммерческая организация восстанавливает свои резервы за счет прибыли, полученной от размещения в государственных ценных бумагах денежных средств резерва и реализации требований к должнику.

Одним из самых спорных вопросов, возникающих в связи с созданием системы страхования вкладов, является определение полномочий системы в отношении банков-участников и Национального банка Азербайджана. Здесь, на наш взгляд, следует исходить из того, что без организации, осуществляющей эффективные надзор и регулирование банковской деятельности, система страхования депозитов нормально функционировать не сможет.

При вступлении банка в систему должна проводиться комплексная проверка его деятельности, включающая анализ финансового состояния, оценку системы безопасности, условий перевозки и хранения ценностей. В период членства банка в системе он должен предоставлять полную информацию о своей работе. Таким образом, страховщик (некоммерческая организация) объективно становится еще одной инстанцией, контролирующей финансовое состояние банка как при приеме его в члены системы, так и в период действия договора страхования. Снятие банка с учета в Фонде страхования приводит к отзыву у него лицензии на право привлечения денежных средств граждан.

Во многих странах страховые органы осуществляют свои контрольные функции либо через центральный банк, либо совместно с ним. Причем нередко этот вопрос решается "в рабочем порядке", а успешность функционирования системы зависит от эффективности, компетентности и степени сотрудничества представителей различных ведомств. Зарубежная практика подтверждает, что наиболее эффективно система работает при тесной кооперации с органами банковского надзора и регулирования, имеющими реальные рычаги экономического и административного воздействия на величину и структуру депозитов, покрываемых страховыми взносами. В этой связи уже на начальном этапе создания системы страхования депозитов ее руководство и Национальный банк Азербайджана должны разработать комплекс мер, направленных на недопущение проведения коммерческими банками операций с чрезмерным уровнем риска, что ставит под угрозу сохранность вкладов в них.

Меры пруденциального надзора, основанные на внешних требованиях надзорных органов и внутренних требованиях, разработанных самими банками, и ориентированные на общепринятые международные стандарты, должны служить базой принятия решений Национальным банком и системой страхования депозитов относительно судьбы каждого конкретного банка и его вкладчиков. Без эффективной системы пруденциального надзора система страхования депозитов не сможет должным образом выполнять свои задачи.

Для становления эффективной системы банковского надзора и регулирования требуются политическая воля государства и осознание им необходимости поддерживать стабильность национальной банковской системы как одно из важнейших условий экономического подъема. Такая система должна опираться на стандарты банковского надзора, разработанные Базельским комитетом, и в первую очередь учитывать требования к капиталу банков, установленные Базельским соглашением. В странах с переходной экономикой, к числу которых относится и Азербайджан, совместные усилия органов банковского надзора и системы страхования депозитов необходимо направить не столько на безусловное увеличение капитала банков, сколько на приведение в соответствие величины капитала с размером депозитов, покрываемых страховыми взносами, и совокупной величиной рисков, принимаемых на себя банком.

В связи с вопросом о взаимодействии органов банковского надзора и системы страхования депозитов нельзя оставить без внимания проблему моральной ответственности органов банковского надзора за решения, потери от которых являются потенциально защищенными. Дело в том, что, принимая решение о поддержке того или иного участника банковской системы, надзорный орган ставит остальных ее участников в неравное положение на рынке. Как показывает практика, зачастую надзорные органы пытаются спасти прежде всего крупные, национально значимые банки. В этих условиях задачей системы страхования депозитов с точки зрения моральной ответственности является защита экономических интересов тех, кто рассматривает свои отношения с банком не с позиции получения дохода от вложений в финансовые активы, что само по себе подразумевает принятие на себя определенного уровня риска, а только как инструмент сбережения.

Мировой опыт свидетельствует о том, что малейшая либерализация, допускаемая органами банковского надзора в части формирования ресурсной базы и размещения привлеченных средств, приводит к значительному росту удельного веса непокрытых страховыми взносами депозитов. В частности, в США их доля в банках-банкротах возросла с 19% в 1986 г. до 63% в 1996 г.(4)

С точки зрения этических норм органы банковского надзора должны разработать четко установленные критерии, в соответствии с которыми банковские менеджеры, допустившие в силу своего непрофессионализма действия, повлекшие существенный ущерб для вкладчиков и/или акционеров банка, не смогут в дальнейшем занимать ответственные должности в кредитных организациях. Изучение мирового опыта не позволяет дать однозначную оценку эффективности жесткой или либеральной позиции органов банковского надзора по отношению к отзыву лицензий в случае выявленния нарушений и злоупотреблений. Все исследователи с уверенностью говорят лишь о недопустимости подхода к системе страхования депозитов как к универсальному средству решения банковских проблем и панацее от всех бед банковской системы. Без эффективно функционирующей экономики, устойчивого финансового рынка и взаимного доверия всех его участников ни система страхования депозитов, ни другие элементы регулирования банковской системы не смогут обеспечить ее стабильность. Напротив, их существование только увеличит затраты, связанные с ликвидацией последствий финансового кризиса.

Нормальное функционирование системы страхования депозитов невозможно без четкой процедуры краткосрочного кредитования центральным банком коммерческих банков, направленной на поддержание необходимого уровня их ликвидности. При этом обе меры должны обеспечивать уверенность вкладчиков и клиентов банка в безусловном возврате своих средств, покрытых страховыми платежами. В противном случае неизбежно возникновение так называемой "паники вкладчиков" - их бегство из банков, в результате чего не только проблемные, но и процветающие банки могут оказаться на грани финансового кризиса. Вместе с тем следует учитывать, что кредитная поддержка банков со стороны центрального банка не достигнет своей цели, если будет оказываться банкам, находящимся в состоянии фактического банкротства. Кредитование банков-банкротов в краткосрочной перспективе может привести к стабилизации рынка, но в стратегическом плане оно будет означать перекладывание проблем одного банка на все общество через механизм инфляции.

В настоящее время ситуация в банковском секторе Азербайджана такова, что дальнейшее промедление с формированием системы гарантирования вкладов в банках может обернуться новым витком ее дестабилизации. Здесь уместно напомнить, что в США создание федеральной системы защиты сбережений частных вкладчиков от банкротств банков было одним из приоритетов финансовой программы администрации страны того времени. Восстановление доверия к национальным банкам будет способствовать усилению притока денежных ресурсов на банковские счета и обеспечит дополнительный внутренний источник развития экономики республики.

1 Поллард А., Пассейк Ж., Эллис К., Дейли Ж. Банковское право США. М.: Прогресс, Уииверс, 1992.

2 См.: Иванов В. Анализ надежности банка. М.: Русская деловая литература, 1996; Овчинников О. Депозитные вклады и рост их эффективности. - Финансовый бизнес, 1999, N 2.

3 Банковское дело. Учебник.Под ред. Г. Белоглазовой, Л. Кроливецкой. СПб., 2002.

4 Feldman R., Rodnick A. Fixing FDICIA. A Plan to Address the Too-Big-To-Fail Problem. Federal Reserve Bank of Minneapolis. The Region, 1997 Annual Report Issue.