^ИС: Вопросы экономики
^ДТ: 22.03.2004
^НР: 003
^ЗГ: ИТОГИ 2003 ГОДА И ИТОГИ ЧЕТЫРЕХЛЕТИЯ: ПОЛИТИКА ПРОТИВ ЭКОНОМИКИ.
^ТТ:

ИТОГИ 2003 ГОДА И ИТОГИ ЧЕТЫРЕХЛЕТИЯ: ПОЛИТИКА ПРОТИВ ЭКОНОМИКИ.

Анализ экономического развития России в 2003 г. интересен не только сам по себе, но и с точки зрения подведения итогов деятельности правительства, впервые в новейшей российской истории просуществовавшего практически полный электоральный цикл. Это - уникальное для нашей страны явление, несомненно свидетельствующее о завершении революционной трансформации и переходе к "нормальным" механизмам формирования и функционирования институтов власти. Другим важным обстоятельством выступает то, что в минувшем году масштабные институциональные реформы 2000-2001 гг. должны были, по-видимому, начать оказывать практическое воздействие на экономическую жизнь. В предыдущие годы экономика развивалась преимущественно под влиянием краткосрочных, конъюнктурных процессов, поскольку институциональные факторы действуют лишь с определенным лагом.

Мало кто станет оспаривать то, что экономическая ситуация в стране в 2003 г. складывалась весьма благополучно (см. табл.). Причем экономическая политика обусловливалась тремя основными факторами: продолжением экономического роста, сопровождавшимся резким повышением темпов прироста объема инвестиций; благоприятной экономической конъюнктурой; обострением политической борьбы на фоне благоприятной экономической ситуации. Наконец, так и не произошло и никаких катастроф техногенного или монетарного характера, которые на протяжении всего предшествующего десятилетия предрекались на 2003 г. (1) Проблемы технологического старения решались эволюционным путем, что нашло отражение в высокой инвестиционной активности. А проблема пика долговых выплат была снята правительством благодаря продуманной политике управления долгом в предшествующие три года.

Социально-политические проблемы и их влияние на экономическое развитие России

Приближение парламентских и президентских выборов стало важным фоновым фактором экономической политики России. Однако влияние выборов оказалось существенно иным, нежели можно было ожидать, опираясь на традиционные представления о политико-деловом цикле (2). Не наблюдалось ни явных признаков бюджетного популизма, ни тем более ослабления денежной политики. Популизм, если и имел место, носил политический, а не фискальный характер.

Предвыборный характер прошедшего года проявился прежде всего в замедлении темпов экономических реформ, а также в ожесточении политической борьбы вокруг итогов прошедшего десятилетия, острой дискуссии относительно социальной справедливости сформировавшейся в России системы собственности и власти. Строго говоря, все эти темы связаны с выборами лишь отчасти - в том смысле, что предвыборная борьба стимулирует постановку одних проблем и тормозит решение других. (Хотя сами эти проблемы отнюдь не порождены выборами в отличие от стандартных колебаний денежно-бюджетной политики, "привязанных" к электоральному циклу.)

Правительство смогло существенно продвинуться по ряду важных направлений повышения эффективности российской экономики, среди которых переход к практической реализации реформы электроэнергетики и железнодорожного транспорта, начало пенсионной реформы, реформы местного самоуправления, принятие либерального валютного законодательства. По другим вопросам начался процесс интенсивного обсуждения и поиска возможных вариантов решения - административная реформа, реформа отраслей бюджетной сферы (прежде всего образования и здравоохранения), развитие системы ипотечного кредитования, формирование современного миграционного законодательства и др.

Основные проблемы здесь были связаны не столько с самим фактом приближения выборов, сколько с внутренними проблемами правительства: накопившаяся усталость, груз обязательств и компромиссов, накопленный за минувшие четыре года, дефицит практических разработок. С формированием в Государственной думе еще в 2002 г. правительственного большинства ускорилось прохождение законопроектов, и "узким местом" оставался экспертно-аналитический ресурс исполнительной власти для разработки соответствующих документов - законов и подзаконных актов.

Лишь в отдельных случаях торможение с принятием назревших мер было обусловлено предвыборной ситуацией. К таким примерам относится реформа ОАО "Газпром" - последней крупной естественной монополии, существующей практически в том же виде, в каком она была создана незадолго до краха СССР. Концепция реформирования "Газпрома" была проработана в правительстве и дважды выносилась на заседание кабинета министров. Но оба раза она была снята с обсуждения.

Формирование миграционного законодательства - также следствие обострения предвыборной обстановки. Поначалу был принят популистский и неэффективный вариант регулирования миграционных потоков, существенно затрудняющий приток граждан СНГ в Россию и совершенно не соответствующий административным возможностям государства по борьбе с нелегальной иммиграцией. Впрочем, уже вскоре после принятия этого закона Президент РФ предложил внести в него перечень поправок, одобрение которых практически гарантировано, но отложено на послевыборный период.

Словом, отнюдь не в политике правительства проявилось в наибольшей мере влияние приближающихся выборов. Главное - усиление популизма в риторике и в действиях властей в политической сфере. Подобные действия будут оказывать непосредственное и, скорее всего, долгосрочное влияние на поведение экономических агентов и, следовательно, на перспективы экономического развития страны. Здесь надо выделить несколько новых и важных феноменов.

Взаимоотношения власти и бизнеса. Наиболее ярким событием предвыборного периода стала ситуация вокруг нефтяной компании ЮКОС. Проблема была связана не только с политической активностью М. Ходорковского, практически открыто декларировавшего свои амбиции по отношению к Думе и к исполнительной власти. Это стало только поводом для активизации курса на силовое разделение бизнеса и политики, указывающего бизнесу его место - вне политики и под контролем власти. Влияние этих событий на экономические процессы будет долгосрочным и неоднозначным.

Непосредственным результатом стало увеличение оттока капитала из России в III квартале 2003 г. (8,6 млрд. долл. против 3,6 млрд. долл. притока во II квартале), однако уже в IV квартале отток капитала сменился чистым притоком в размере 2,5 млрд. долл. Впрочем, отток портфельного капитала в нынешних макроэкономических условиях стал благоприятным фактором, сдерживающим укрепление рубля.

Другое дело - реакция бизнеса, за которым стоят прямые инвестиции. Здесь пока трудно делать однозначные выводы. С одной стороны, иностранные инвесторы, вкладывающие капитал в новые рынки, привыкли работать с жесткими (авторитарными) режимами и нередко предпочитают их слабым демократиям. С другой стороны, российская ситуация остается неопределенной. И именно эта неопределенность является наиболее неприятным фактором для стратегических инвесторов. Отказ "ExxonMobil" от покупки ЮКОСа пока не показателен - такой шаг был вполне естественным в сложившейся ситуации.

Тем не менее ряд характеристик ситуации с иностранными инвестициями достаточно тревожен. Во-первых, при том что отток капитала существенно сократился (с 8,1 млрд. долл. в 2002 г. до 2,9 млрд. долл. в 2003 г.), произошло это в основном за счет притока кредитов в банковский сектор, что вполне естественно при данной конъюнктуре цен на энергоносители и ослаблении доллара. В корпоративном же секторе отток капитала увеличился соответственно с 10,8 млрд. до 12,3 млрд. долл., причем только в IV квартале этот показатель превысил 5 млрд. долл. Во-вторых, впервые с 1994 г. уменьшились прямые иностранные инвестиции - по оценке Центробанка, в IV квартале их падение превысило 2 млрд. долл.

Нервничает и российский бизнес. Главная проблема для него - потеря ясных ориентиров относительно "правил игры", по которым будут развиваться отношения власти и бизнеса. Сложность состоит здесь в том, что любые заверения со стороны власти в лучшем случае не будут услышаны, а в худшем - вызовут настороженность. Для бизнеса важны практические действия, он должен их понять и привыкнуть к ним. Именно за практическими действиями власти бизнес будет теперь наблюдать особенно пристально, наблюдать и выжидать.

Важна и собственно процессуальная сторона дела, включая возможность оказаться под арестом на время следствия. Проблема физической безопасности личности вообще является одной из ключевых, о чем свидетельствует опыт ранних стадий экономического роста (3).

Реакция отечественного бизнеса критична для дальнейшего развития экономики еще и потому, что иностранный капитал приходит только на фоне широкой инвестиционной активности отечественного бизнеса. Тем более это актуально в России, из которой значительные капиталы вывезены за рубеж и в настоящее время возвращаются, как правило, в форме капитала иностранного.

Еще одной проблемой становится перспективная структура делового сообщества. Начатая политическая кампания может иметь последствия двоякого рода. С одной стороны, усилившаяся антиолигархическая риторика и конкретные действия правоохранительных органов могут способствовать ослаблению (в том числе политическому) крупнейших корпораций и укреплению за их счет экономических и политических позиций малого и среднего бизнеса. С другой - данная кампания может быть воспринята на местах как сигнал к борьбе с местным (региональным) бизнесом, что повлечет за собой тяжкие последствия для предпринимательской активности на всех уровнях. В конце 2003 г. проявлялись обе тенденции, и пока нельзя точно сказать, какая из них возобладает.

Наконец, развитие событий вокруг ЮКОСа по-новому высвечивает и одну интересную теоретическую дискуссию о проблемах институционального развития российской экономики, которая вот уже на протяжении нескольких лет идет в западной экономической литературе. Мы имеем в виду знаменитый тезис о state capture - захвате бизнесом контроля за решениями государственной власти и использовании такого контроля в узкоэгоистических интересах (4). Становится ясно, что значение этой проблемы было сильно преувеличено и теперь по крайней мере не менее важной оказывается проблема business capture (5).

Усиление популизма. Произошло резкое усиление популистской риторики и популистских партий. Это отражается и в той полемике, которая ведется в обществе относительно итогов и перспектив экономической политики, и в перечне партий, которые прошли в Государственную думу по итогам парламентских выборов. Откровенно популистскими являются КПРФ, блок "Родина" и ЛДПР - организации, или вообще не имеющие экономической программы, или чья программа носит выраженный перераспределительый характер.

Можно говорить об усилении как экономического, так и политического популизма. Это проявлялось в националистической риторике, в воспевании бедности, в призывах посадить в тюрьму отдельных политиков и предпринимателей, в требованиях пересмотра итогов приватизации, повышения налогов и увеличения бюджетных расходов. Даже сделав поправку на накал предвыборных страстей, нельзя не увидеть поворота электоральных предпочтений в направлении левой и реставраторской идеологии. Реставраторской, поскольку больших успехов добились силы, апеллирующие к опыту и достижениям СССР как сверхдержавы, способной вести войну со всем миром. Активное использование такого рода ностальгических настроений было характерно для всех партий, прошедших в Думу.

О начале ренессанса левой экономической идеологии можно говорить в связи с двумя важными проблемами предвыборной полемики. С одной стороны, был остро поставлен вопрос о пересмотре итогов приватизации. И хотя передел собственности в значительных масштабах представляется маловероятным, интерес избирателей к этой теме был продемонстрирован в полной мере, в том числе и в Москве. Действительно, вопрос об итогах приватизации в неменьшей степени, чем олигархов хозяйственных, касается и олигархов хозяйственно-политических, наиболее ярким представителем которых является Ю. Лужков. Не говоря уже о том, что даже начало пересмотра итогов приватизации в Москве было бы чревато тяжелейшими потрясениями.

С другой стороны, впервые активно заявили о себе силы, выступающие за повышение налогового бремени. Если КПРФ и выступала за рост бюджетных расходов, то делала это преимущественно на уровне лозунгов, без указания конкретных механизмов решения данной задачи. Блок "Родина" открыто провозгласил лозунг пересмотра налоговой системы в сторону фактического повышения налогов, включая отказ от важнейшего достижения первого президентства В. Путина - плоской школы подоходного налога.

Успех популистской риторики стал своеобразной реакцией на преодоление кризиса и тягот прошедшего десятилетия. В прошлом, когда угроза экономической катастрофы была очень велика, избиратели в значительной своей массе поддерживали ответственные политические силы, которые не скрывали своей антипопулистской позиции. Теперь же на волне продолжающегося пять лет экономического роста создается иллюзия, что можно расслабиться и "поиграть" в популизм, поддержать тех, кто обещает всего "много и быстро". Такая реакция хорошо известна из опыта стран Латинской Америки, когда политические силы, осуществившие экономическую стабилизацию и добившиеся роста, в результате получают "усталость" избирателей, которые предпочитают им левых популистов. Последние доводят страну до экономического кризиса, и новые потрясения вновь заставляют призвать правых либералов.

Впрочем, применительно к России пока еще рано говорить о таком сценарии развития событий. Несмотря на заметный успех популистских партий, большинство голосов в Думе получила "Единая Россия", которая претендует на занятие правоцентристской ниши в отечественном политическом спектре. Еще нет достаточных оснований для вывода о том, займет ли она это место, однако само намерение ориентироваться на правые ценности дает некоторый шанс избежать колебаний латиноамериканского типа.

Новая политическая система. Впервые в российской истории после выборов в парламенте оказалась партия, обладающая большинством голосов и не являющаяся единственной. Как бы ни относиться к этой партии и причинам ее электорального успеха, нельзя не признать возникновения принципиально новой ситуации, дотоле неизвестной отечественной политической практике - ни в недавнем, ни в далеком прошлом. Данный факт требует серьезного осмысления и, несомненно, окажет неоднозначное влияние на дальнейшее экономическое и политическое развитие страны. Обратим внимание на несколько обстоятельств, представляющихся нам в этой связи особенно важными.

Прежде всего налицо поворот в конституционной истории новейшей России. Теперь центр тяжести в принятии решений и в разработке законопроектов перемещается в исполнительные структуры власти - к президенту и в сформированное им правительство. Дело не только в том, что "Единая Россия" абсолютно лояльна В. Путину. Гораздо важнее, что думское большинство будет автоматически поддерживать вносимые в парламент законопроекты, не обеспечивая ту глубокую экспертизу, которая возможна лишь в ходе политической борьбы и в связи с необходимостью формирования коалиционного большинства по каждому принимаемому законопроекту. Опыт принятия бюджета на 2004 г. четко продемонстрировал новую механику прохождения законопроектов: еще до внесения проекта бюджета в Думу было устроено "нулевое чтение" - обсуждение проекта с фракциями, образующими большинство, после чего бюджет прошел практически без изменений.

Есть несколько альтернативных вариантов развития складывающейся конституционной ситуации с учетом исторического опыта парламентаризма.

Так, вполне вероятно утверждение модели полуторапартийной демократии, как в послевоенных Японии и Италии. После некоторого периода острой парламентской борьбы в этих странах сформировались крупные партии, идеологически неоднородные и состоящие из нескольких враждующих фракций, но объединенные двумя важными задачами - сохранить власть в своих руках и не допустить прихода к власти левых. Идеологические принципы играют в подобной партии третьестепенную роль. Такая модель имеет внутренний потенциал, может обеспечить успешное экономическое и относительно устойчивое политическое развитие. Здесь вероятны политические кризисы, но обычно они локализуются внутри самой партии и разрешаются путем перераспределения должностей между различными ее фракциями. Однако серьезным недостатком этой модели является ее крайняя коррупционная уязвимость, что вполне естественно, если организация находится у власти на протяжении длительного периода времени и практически не может быть сменена иной политической силой.

Другой вариант развития событий связан с опытом британской парламентской модели. В результате формирования парламентского большинства создается ситуация, когда исполнительная власть концентрирует у себя практически все рычаги принятия решений, получая автоматическое одобрение в парламенте. Британский премьер-министр обладает огромной реальной властью, имея возможность принимать практически любое решение (включая решение о роспуске парламента). Правда, применительно к современной России эта власть сосредоточивается преимущественно у президента, но и председатель правительства может играть здесь весьма серьезную роль. Разумеется, такой вариант развития событий существует пока лишь в потенциале. Для его реализации необходима реальная альтернативная политическая сила, которой избиратель может на очередных выборах отдать власть. Без этого воспроизводится описанная выше модель полуторапартийной демократии (6).

Наконец, при неблагоприятном развитии событий нельзя исключать и движения к конституционно-авторитарному образцу, когда при сохранении действующей Конституции власть фактически сосредоточивается в одних руках.

Отношение к действующей Конституции РФ будет одним из важнейших критериев при оценке характера и перспектив складывающейся в России политической и экономической модели. Сохранение Конституции в ее нынешнем виде представляется критическим условием постепенного формирования в России устойчивой демократии. Ведь на самом деле формирование устойчивой демократии опирается не только и даже не столько на букву конституционного текста, сколько на незыблемость "правил игры" (разумеется, если они в принципе демократические). Укрепление демократии в России требует прежде всего утверждения соответствующих традиций, а Конституция 1993 г. дает для этого основу.

Экономическая политика и экономический рост

Вопросы экономического роста оставались в 2003 г. центральной темой экономико-политической дискуссии. Этому способствовал и Президент, выдвинувший в Послании Федеральному собранию задачу удвоения ВВП в течение 10 лет, что стимулировало обсуждение вопроса о возможности и целесообразности достижения такой цели.

Изменение модели роста. Главным стало изменение тренда экономического роста. На протяжении 2000-2002 гг. темпы роста падали, равно как и темпы инвестиций. Существовало два объяснения этого феномена. Одни связывали падение темпов с неэффективностью правительственного курса, с неспособностью властей воспользоваться благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой. Другие видели в "затухающей кривой" проявление так называемых восстановительных закономерностей, известных из истории нэпа (7). В соответствии с этой логикой после глубокого и длительного спада первая фаза роста связана исключительно с политической стабилизацией, восстановлением спроса и соответствующим вовлечением в производство незадействованных мощностей. По мере исчерпания свободных ресурсов темп роста неизбежно должен затухать. Новое же повышение темпов должно произойти позднее и будет обусловлено усилением инвестиционной активности, то есть переходом от роста, основанного на вовлечении имеющихся мощностей, к росту на основе новых инвестиций. Когда произойдет этот поворот, не может сказать никто, поскольку он связан с комплексом сложных и неоднозначных факторов, определяющих инвестиционный климат в стране.

Итоги истекшего года позволяют выдвинуть осторожную гипотезу о начале перехода от восстановительной к инвестиционной модели экономического роста. В 2003 г. по сравнению с 2002 г. не только повысились темпы роста ВВП - с 4 до 7,3%, но и с 2,5 до 12,2% возрос объем инвестиций. Производство машиностроительной продукции увеличилось на 9,3% - второе место по этому показателю после топливной промышленности. Хотя окончательные выводы относительно формирования новой модели роста делать пока рано.

Во-первых, не очевидны структурные последствия инвестиционного бума, или, другими словами, нет ответа на вопрос, насколько последний свидетельствует о возможностях роста всех отраслей народного хозяйства или же является по преимуществу результатом благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры. Топливная промышленность в истекшем году так же, как и в 2001-2002 гг., доминировала в объеме инвестиций - 21-22%. Далее следуют транспорт (17%), ЖКХ (15%), электроэнергетика (5%), пищевая промышленность и связь (по 4%), черная металлургия и машиностроение (более 3% каждая). Заметим, доминирование ТЭКа не является однозначно негативным фактором, он может стать и "локомотивом" для других отраслей.

Во-вторых, сохранение высокой конъюнктуры цен на основные товары российского экспорта объективно тормозит структурную перестройку отечественной экономики. Благоприятные для бюджета высокие цены на нефть будут оказывать все более угнетающее воздействие на экономику - через завышение как реального курса рубля, так и отдачи на капитал в сырьевых отраслях, делая инвестиции в несырьевые сектора относительно менее эффективными. По нашему мнению, эта проблема не может быть решена столь популярными сейчас методами налоговой политики.

В-третьих, устойчивость новой тенденции к инвестиционному росту зависит от политических обстоятельств и в первую очередь от способности власти создать благоприятные условия для инвесторов, как отечественных, так и иностранных. А этот вопрос остается открытым, причем политические события второй половины 2003 г. не способствовали его прояснению.

Переход от восстановительного роста к инвестиционному политически очень уязвим. Уязвимость эта - следствие переплетения двух тенденций. С одной стороны, власть укрепляется, а ей непременно нужен рост, от которого власть хочет и может получать максимальные дивиденды. С другой - отсутствует глубинная политическая стабильность, сохраняется высокий уровень недоверия между практически всеми участниками экономико-политического процесса - государством, собственниками, работниками (отсутствие у всех необходимой "кредитной истории" как в экономическом, так и в политическом смысле). Внешне кажется, что стабилизация состоялась, и политическая обстановка благоприятствует предпринимательской активности. Однако ощущается отсутствие консенсуса между основными политическими силами по ключевым проблемам функционирования страны, и это сдерживает предпринимательскую активность. Возникает конфликт между властью, которая ждет немедленных экономических дивидендов, и хозяйственным сообществом. Власть начинает искать виноватых - в предпринимательской или в политической сфере, среди бизнеса, чиновников, политических партий. А это еще более осложняет ситуацию, становится дополнительным препятствием на пути экономического роста (8).

В современных же российских условиях к стандартным факторам недовольства политикой добавляются особенности внешнеэкономической конъюнктуры, которая создает дополнительную иллюзию устойчивости. Вследствие этого еще более нарастает недовольство экономической политикой, которая, как кажется, дает меньше, чем могла бы дать. Между тем внешнеэкономические факторы в данной ситуации не столько являются источником дополнительной устойчивости, сколько создают дополнительную угрозу инвестиционному экономическому росту. Конъюнктура экспортных цен становится фактором повышения неопределенности, поскольку их динамика непредсказуема на том временном интервале, который необходим для принятия экономико-политических решений. Кроме того, благоприятная конъюнктура провоцирует отказ от осторожной экономической (прежде всего бюджетной) политики и выход в сферу популистских решений. Неудивительно, что популистская риторика на протяжении 2003 г. неуклонно нарастала.

Дискуссия о политике роста. На таком фоне обострилась дискуссия о характере и перспективах экономического роста. Ее накал не охладило увеличение темпов роста по сравнению с 2002 г. Это естественно, ведь вопрос о росте является лишь поводом в борьбе за власть. Дискуссия разворачивалась вокруг обеспечения быстрых темпов экономического роста и благоприятных структурных сдвигов, то есть преодоления сырьевой направленности экономики (и экспорта) и ускоренного развития новых секторов. Президентский тезис о необходимости удвоения ВВП за 10 лет стимулировал поиск методов решения этой задачи, выдвинул на первый план проблемы ее совместимости с задачами структурного обновления экономики, роли конкретных инструментов экономического роста. На повестку дня встала и выработка концепции ускоренного (или догоняющего) роста.

Еще год назад обсуждались четыре модели консолидации роста: левая (дирижистская) модель; стимулирование развития финансово-промышленных групп ("чеболизация"); радикально либеральная модель (резкое снижение бюджетной нагрузки на экономику); модель, основанная на формировании современных экономических и политических институтов (9). Теперь в дискуссии явно доминируют только две из них - дирижистская и институциональная.

Правительство предложило свое видение ответа на этот вопрос, сформулированное в такой же логике, как и на протяжении трех последних лет. Фактически речь шла о реализации набора мер макроэкономического, институционального и отраслевого характера, вместе составивших развернутую программу действий. В макроэкономической сфере предполагалось проводить осторожную, консервативную политику, нацеленную на обеспечение денежной и финансовой стабильности, включая сбалансированность бюджета и "плавающий" валютный курс. Бюджетная политика правительства вызвала острую критику сторонников популистских решений, требующих более активного использования бюджетных ресурсов (и даже резервов Центрального банка) для стимулирования ускорения экономического роста и осуществления структурных сдвигов. Впрочем, с подобной критикой сталкиваются все правительства, приверженные консервативной монетарной политике - даже при наличии высоких темпов роста их упрекают в сдерживании наращивания экономической мощи страны (10) .

Институциональная политика истекшего года также продолжила линию предыдущих лет. По отдельным направлениям удалось начать движение вперед - это касается реформы естественных монополий (кроме "Газпрома"), пенсионной реформы, развития бюджетного законодательства (прежде всего формирование Стабилизационного фонда), построения системы гарантирования банковских вкладов физических лиц, либерализации валютного законодательства, принятия ряда законов по регулированию внешнеэкономической деятельности и др. Интенсифицировалась работа по формированию концепции и законодательной базы административной и бюджетной реформ (реформ отраслей социальной сферы и военной реформы, рассматриваемой сквозь призму повышения эффективности бюджетных расходов). В общем можно сказать об определенном заделе, сделанном в 2003 г. Однако реализация этого задела - дело последующих нескольких лет.

Отраслевые проблемы - наиболее сложные в аспекте современной экономической политики. Продолжая линию, намеченную еще в Стратегической программе 2000 г., правительство принципиально отказывалось от определения явных отраслевых приоритетов с трансформацией их в решения бюджетного характера. Отказ от отраслевых приоритетов связан с особенностями современного этапа технологического развития, когда практически невозможно априорно определять перспективные сектора и соответственно в централизованном порядке выделять им финансовые ресурсы. Поэтому мероприятия традиционной промышленной политики, характерной для первой половины XX в. - "назначение победителей", установление отраслевых приоритетов бюджетного финансирования, - представляются неприемлемыми (11).

В то же время задача диверсификации производства и экспорта, ускоренного развития секторов "новой экономики" становится одной из ключевых. В 2003 г. к ее обсуждению правительство и Минэкономразвития обращались неоднократно, велась интенсивная работа над концепцией диверсификации. В этой связи был поставлен вопрос об использовании специальных мер отраслевой политики, отличных от общих (макроэкономических и политических) факторов обеспечения благоприятного инвестиционного климата. Но это - не специальная поддержка отдельных отраслей и предприятий. Примером является создание особых экономических зон (ОЭЗ) - территорий, на которых бизнес получает весьма благоприятные условия для инвестирования и производства (упрощенный административный режим и налоговые льготы). Принципиальной особенностью подобного подхода выступает отказ от четкого определения приоритетных отраслей, льготы предоставляются любому предприятию, удовлетворяющему установленному набору критериев.

| Использование специальных механизмов стимулирования роста и диверсификации вызвало острые дискуссии внутри правительства. Финансовые и налоговые структуры скептически отнеслись к таким предложениям, опасаясь, что результатом станут многочисленные финансовые нарушения, которые были характерны для России в 1990-е годы и от которых только в последнее время удается уйти. Разумеется, возможность нарушений должна приниматься во внимание, однако надо учитывать и то, что за последние годы укрепился административный ресурс (способность власти обеспечивать достижение стоящих перед ней целей), и поэтому расширились возможности применения специальных методов стимулирования экономического роста. Принципиально важным является здесь использование этих методов без априорного выделения приоритетов.

Таким образом, в правительственной концепции экономической политики акцент делался на создании необходимых институциональных предпосылок, а также на обеспечении макроэкономической стабильности как общей базы экономического роста. Предполагалось, что такой подход может обеспечить устойчивый и долгосрочный рост, ориентированный на реальные, а не на искусственные (навязанные государственными чиновниками или отраслевыми лоббистами) приоритеты. Однако эта модель политически уязвима. У нее нет внешних эффектов, она предполагает длительную, кропотливую и довольно скучную работу по "выращиванию" институтов. Кроме того, она в значительной мере зависит от внешнеэкономической конъюнктуры - сохранение высоких цен на нефть будет тормозить прогрессивные структурные сдвиги.

Вполне оформились и альтернативные представления о механизме "подстегивания" экономического роста и структурных сдвигов. Подобный подход, характерный для левых сил, наиболее последовательно прослеживался в предвыборной программе блока "Родина" (сейчас, правда, раздираемого противоречиями). Программа блока включает стандартный набор макроэкономических шагов, характерных для левопопулистских партий и правительств стран Латинской Америки 1930-1960-х годов. Основными элементами этой программы являются:

- перераспределение собственности и доходов ("обеспечение справедливости");

- повышение с этой целью налогов (правда, применительно к современной российской ситуации акцент делается прежде всего на возврате к прогрессивному налогообложению - как по подоходному налогу, так и по ренте);

- проведение активной промышленной политики в традиционном смысле этого понятия, то есть выделение приоритетов (отраслей "национальной гордости") и поддержка их методами бюджетной и налоговой политики;

- изъятие сверхдоходов у отраслей "компрадорской буржуазии", а по сути, - у экспортоориентированных отраслей и использование их в приоритетных направлениях (применительно к современной России этот тезис выступает как требование изъятия ренты у сырьевого сектора и прежде всего у ТЭКа и использования ее в государственных интересах);

- макроэкономическая дестабилизация, включая не только отказ от профицита федерального бюджета, но и допущение дефицита на уровне 3% ВВП с направлением средств на повышение государственного спроса (даже с привлечением резервов Центрального банка).

- частичное восстановление государственного регулирования цен. Эта концепция не оригинальна. Опыт латиноамериканских стран показал крайнюю опасность ее реализации даже на индустриальной фазе развития. Практически все следовавшие этим рецептам страны не смогли решить задачу сокращения разрыва с наиболее развитыми государствами, а некоторые резко увеличили свое отставание (например, Аргентина). Вот как описывается стандартная последовательность событий при претворении в жизнь подобного рода программ в классической работе Р. Дорнбуша и С. Эдвардса (12). На первой фазе правительство ускоряет рост, перекачивая ресурсы из экспортных секторов в сектора "национальной гордости" (обычно машиностроение) и одновременно стимулируя спрос через повышение оплаты труда; экономика и благосостояние начинают расти, а с ними и популярность власти. На второй фазе появляются макроэкономические дисбалансы (ухудшаются торговый и платежный балансы, сокращаются валютные резервы, увеличивается внешний долг, нарастают трудности с бюджетом), однако на фоне экономического роста эти "мелочи" мало кого заботят. На третьей фазе быстро увеличивается товарный дефицит в контролируемом государством секторе и резко ускоряется рост свободных цен; попытки "заморозить" цены ведут к усугублению товарного дефицита, а неизбежная девальвация курса национальной валюты оборачивается взрывом инфляции; ухудшается собираемость налогов, разваливается бюджет, снижается уровень благосостояния народа. На четвертой фазе рушится правительство, а новые (нередко военные) власти предпринимают радикальные меры по стабилизации социально-экономической ситуации по рецептам правых либералов. Может ли кто-нибудь гарантировать, что подобный сценарий невозможен и в России?

Приведем ряд дополнительных аргументов, заставляющих сомневаться в эффективности популистской политики. При попытке проведения данного курса выбор приоритетов гарантированно станет результатом взаимодействия коррумпированных чиновников и лоббистов традиционных секторов. Ведь именно традиционные сектора являются наиболее финансово состоятельными, чтобы навязывать государству свои интересы в качестве национальных. Но даже если бы у нас была абсолютно прозрачная система принятия приоритетных решений, выделение отраслевых приоритетов было бы невозможно по принципиальным соображениям, о которых выше уже шла речь.

Отказ от плоской шкалы налогообложения означал бы радикальный пересмотр той налоговой политики, которая последовательно реализуется на протяжении последних лет - политики упрощения налоговой системы и прежде всего перехода к шкале без прогрессий и льгот. Движение в этом направлении было связано не столько с либеральными идеологическими установками правительства, сколько со стремлением привести экономическую (в том числе налоговую) политику в соответствие с доступными государству возможностями обеспечивать исполнение законодательства. Именно неспособность пользоваться тонкими налоговыми инструментами и, в частности, собирать прогрессивные налоги, заставила принять плоскую шкалу. Причем бюджетный эффект этой меры превзошел все ожидания. Отказ от этих принципов в настоящее время означал бы возвращение к ситуации, когда требования государства не соответствовали бы его возможностям, а фискальная эффективность была бы принесена в жертву левым представлениям о "социальной справедливости".

Серьезные вопросы вызывают и предложения по изъятию и перераспределению ренты. Дело не в самом тезисе о целесообразности более высоких изъятий в бюджет доходов экспортно-сырьевых секторов - в условиях нынешней конъюнктуры мировых цен такое изъятие вполне допустимо. Однако без ответа на ряд вопросов, требующих конкретизации, нельзя ответственно обсуждать тему повышения налогообложения в этом секторе.

Во-первых, упования на ренту носят конъюнктурный характер, то есть привязаны к нынешнему высокому уровню мировых цен. Где бюджет будет брать ресурсы после падения цен? Это особенно важно, если конъюнктура ухудшится по прошествии определенного периода времени, в течение которого российская экономика попадет в устойчивую и гораздо большую, чем в настоящее время, зависимость от нефтяных доходов. Собственно, и крах СССР стал результатом того, что советское руководство в 1970-е годы, поверив в стабильность очень высокого уровня цен на природные ресурсы, подстроило советскую экономику под этот уровень - когда же цены изменилась, рухнула и ориентированная на них система.

Во-вторых, важен вопрос о направлении использования дополнительных ресурсов, получаемых от ренты. Должно ли усиление обложения экспортных секторов сопровождаться снижением общего уровня налогообложения или речь идет об увеличении доходов государства?

В-третьих, нужно прояснить механизм изъятия дополнительных доходов из сырьевых отраслей. Рента в данном случае предполагает индивидуализацию обложения источников дохода, поскольку речь идет о необходимости выравнивания условий для предпринимателей, которые должны получать отдачу, соответствующую собственным усилиям, а не эксплуатировать природный ресурс. И тогда решение о справедливой ставке изъятия ренты отдается на откуп чиновнику, что резко повышает риск коррупции государственных должностных лиц. Именно это стало бы одним из наиболее очевидных и опасных последствий отказа от налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в его нынешнем виде.

Приведенные соображения не означают, что изъятие ренты в бюджет из отраслей сырьевого экспорта невозможно. В условиях благоприятной ценовой конъюнктуры такое изъятие может быть целесообразным, однако важно делать это, не провоцируя рост коррупции и не усиливая зависимость страны (и бюджета) от колебаний цен на энергоресурсы. Увеличение изъятий из ТЭКа может быть достигнуто при сохранении универсального подхода: путем роста НДПИ и экспортных изъятий, а также при осуществлении институциональной реформы "Газпрома".

Наконец, нельзя не отметить и тот факт, что дискуссия о ренте носит преимущественно политический характер и имеет малое отношение к реальным действиям политиков. Это в полной мере выявилось при голосовании в июне истекшего года в Думе: правительство предложило увеличить НДПИ, что способствовало бы выравниванию рентабельности сырьевых и несырьевых отраслей. И левые, и центристы проголосовали тогда против такого предложения, включая и тех политиков, которые строят свою политическую кампанию на призывах изымать ренту в бюджет.

Административная реформа. Повышение эффективности принимаемых властью решений является одним из приоритетов экономической политики. Ограниченность возможностей государства решать стоящие перед ним задачи, обеспечивать выполнение законов является важным фактором, сужающим набор доступных инструментов экономической политики. Этому вопросу правительство в 2003 г. попыталось уделить повышенное внимание.

Административная реформа становится одним из основных направлений политики государства. Возможности обеспечения устойчивого роста при помощи собственно экономических рычагов практически исчерпаны. Налицо "падающая производительность" экономического законодательства, когда каждое новое продвижение в направлении улучшения нормативно-правовой базы экономической деятельности будет все менее и менее результативным при данной системе политических институтов. Можно сколь угодно долго улучшать банковское законодательство, заниматься дерегулированием или совершенствованием трудового законодательства, однако во всем этом не будет большого смысла без заметного улучшения ситуации в таких сферах, как государственное управление, судебная и правоохранительная системы, а также без проведения глубокой военной реформы.

Тема эта не нова. В 2000 г. в Стратегическую программу включили было раздел, посвященный вопросам государственного управления, но тогда было решено, что правительственная программа должна касаться преимущественно экономических вопросов. В конце 2002 г. правительство стало более активно заниматься проработкой проблем административной реформы. А во второй половине 2003 г. была создана комиссия под руководством вице-премьера Б. Алешина, которая начала работу по подробному и скрупулезному анализу функций различных правительственных ведомств с целью их упорядочения и оптимизации.

У административной реформы есть две особенности, существенно осложняющие работу над ней. Во-первых, эта реформа требует длительного времени. Здесь эффект достигается постепенно, в результате долгой и последовательной работы по изменению "правил игры" государственного аппарата. Изменение традиций, привычек и даже поколения работников в сфере государственного управления гораздо важнее, чем изменение соответствующей правовой базы. В отличие от налоговой реформы здесь нельзя получить быстрые и очевидные результаты. Таким образом, осуществляющее эту реформу правительство должно иметь широкий временной горизонт.

Во-вторых, административная реформа должна проводиться силами самих же работников госаппарата, то есть теми, кого она более всего затрагивает. Это противоречит общему принципу проведения реформ: сами игроки не должны устанавливать правила своей игры и не могут быть арбитрами при оценке своей деятельности. Так, генералы не должны осуществлять военную реформу. Однако нельзя сказать по аналогии, что административную реформу не должны проводить чиновники - больше некому. Но подобная ситуация становится серьезным тормозом на пути реформ и требует четкого выражения и последовательного претворения в жизнь политической воли высшего руководства страны. Было бы неправильным сводить административную реформу к вопросу о структуре исполнительной власти, к количеству министерств и ведомств. Эта реформа является комплексной проблемой, включающей в себя решение целого круга серьезных задач. Основными из них являются:

- реформа госслужбы, нацеленная на повышение эффективности и ответственности работников государственного аппарата;

- уточнение, упорядочение и конкретизация функций министерств и ведомств, включая разделение политических и контрольных функций, а также предоставления услуг;

- реформа бюджетных расходов, понимаемая как структурная (а не фискальная) задача, которая должна обеспечить повышение отдачи от бюджетных средств путем изменения правил и процедур бюджетирования, а также реструктуризации бюджетной сети;

- снижение численности занятых в госсекторе, которая, несмотря на рыночные реформы, устойчиво растет.

Комиссия по административной реформе в 2003 г. занималась преимущественно анализом функций, выполняемых органами государственного управления. Одновременно на протяжении двух-трех лет велась работа по реформе госслужбы и бюджетных расходов. Сосредоточившись на функциях, комиссия Б. Алешина отказалась заниматься формированием новой, "оптимальной" структуры министерств и ведомств. Это действительно было бы бессмысленной работой хотя бы потому, что в демократическом обществе в принципе не может быть поставлен вопрос об оптимальном количестве ведомств и соотношении их функций (13). В демократической системе министерств должно быть столько, сколько нужно для обеспечения устойчивости правительства в парламенте. В предельных вариантах под каждую функцию можно создать свое ведомство или, напротив, все функции могут быть сосредоточены в одном ведомстве (суперминистерстве). Практическое решение находится где-то посередине.

Что действительно нужно сделать сейчас, так это определиться с концепцией функционирования системы государственного управления, а также упорядочить перечень его функций. Важным продвижением на концептуальном уровне стало признание того, что в одном и том же органе власти не следует объединять выработку политики, разработку правил и норм и осуществление контрольно-инспекционной деятельности. И это совершенно справедливо, поскольку подобное объединение приводит к конфликту интересов по хорошо известной схеме: сперва разрабатываются неисполнимые правила, а потом с нарушителей собираются штрафы (или взятки). Те функции, которые может выполнять частный сектор, должны быть ему переданы. Например, деятельность по технической инвентаризации объектов недвижимости (то есть функция пресловутых БТИ) может осуществляться как услуга на рынке. Аналогичные предложения касаются технического осмотра автотранспорта, сосредоточение которого в руках МВД приводит лишь к монополизации этого сектора со всеми вытекающими последствиями. Критически важной может оказаться отмена права контрольно-надзорных органов приостанавливать функционирование бизнеса во внесудебном порядке.

Можно выделить следующие актуальные направления административной реформы, касающиеся ограничения масштабов и повышения эффективности государственного вмешательства в экономику:

- разработка и внедрение системы бюджетирования по результатам, то есть выделение' бюджетных средств для решения достаточно четко определенных задач;

- обеспечение открытости информации о деятельности государственных органов исполнительной власти;

- разработка и внедрение системы, при которой органы власти, предлагающие введение новых форм государственного вмешательства в экономику, обязаны публично доказывать необходимость такого вмешательства;

- введение процедур периодической оценки эффективности используемых мер государственного регулирования с отказом по результатам от тех или иных его форм;

- повышение эффективности управления государственной собственностью;

- полный отказ от совмещения функций органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов;

- разработка законодательной базы деятельности саморегулируемых организаций бизнеса, которые должны взять на себя ряд функций, выполняемых ныне государством.

Наконец, за анализом функций, исполняемых государством, должна последовать гигантская работа по сокращению огромного числа нормативных актов, так или иначе регулирующих деятельность государственного аппарата. А таких документов очень много - от федеральных законов до бесчисленных ведомственных инструкций. Ведь смысл практически любого документа, по сути, состоял в прибавлении дополнительного веса какому-то ведомству (его руководителю).

Административная реформам находится в начале пути, и в этой области предстоит еще сделать гораздо больше, чем сделано. Определенно ясно одно - это будет сложная работа. Сложная и в техническом отношении (приходится анализировать огромный объем материала), и в политическом плане (слишком много интересов она затрагивает).

Тенденции и приоритеты экономической политики на предстоящий период

Подведение итогов 2003 г. предполагает определение приоритетов не только на следующий год, но и на более длительный период - на весь следующий политический цикл. Эти вопросы были предметом интенсивной дискуссии в администрации Президента и в правительстве, а также среди близких к правительству экономистов уже с середины 2003 г. Параллельно работало несколько групп, состоявших из политиков, экономистов и юристов, идеологически достаточно близких друг другу.

Собственно правительство и его эксперты, разрабатывавшие приоритеты законотворчества на 2004 г. Фактически в деятельности данной группы речь шла о приоритетах на более длительный период. Особое место здесь занимала работа Комиссии по административной реформе.

Рабочая группа под руководством заместителя руководителя администрации Президента И. Шувалова. В ходе предварительной дискуссии было выработано пять направлений, которые рассматривались как приоритетные - реформа образования, здравоохранения, развитие ипотеки и жилищного строительства, военная реформа (прежде всего в части решения социальных проблем военнослужащих), а также решение проблем Калининградской области как экс-клавной территории РФ.

Минэкономразвития РФ и связанный с ним Центр стратегических разработок (ЦСР). Как и в 2000 г., ЦСР стал одной из основных площадок широких общественных дискуссий по вопросам экономической политики. Им же была организована работа по подготовке ряда нормативных документов, которые могут быть представлены в Думу после президентских выборов.

Важным является то обстоятельство, что работы всех названных групп экспертов тесно переплетаются и не могут считаться альтернативными, скорее, следует говорить об их взаимном дополнении.

Среди ключевых задач экономических реформ на среднесрочную перспективу выделяются следующие.

1. Проведение административной реформы как общего условия повышения эффективности государственного управления, в том числе и реализации собственно экономической политики.

2. Завершение концептуальной проработки и начало масштаб ной реформы бюджетной сферы. Необходимо подвергнуть пересмотру процедуры принятия решений в бюджетной сфере, развивать систему бюджетирования по результатам, совершенствовать процедуры предоставления бюджетных средств, а также классифицировать сеть бюджетополучателей (перечень и статус организаций, принципы их функционирования). Важным моментом здесь является постепенный переход к среднесрочному бюджетному планированию. Реформирование бюджетных расходов должно было следовать за налоговой реформой, однако за прошедшие два года продвинуться в этом направлении не удалось.

3. Доработка концепции преодоления сырьевой зависимости российской экономики и трансформация концепции в систему комплекса конкретных мероприятий.

4. В развитие двух предыдущих пунктов (реформы бюджетных расходов и диверсификации экономики) необходимо начать работу по повышению эффективности здравоохранения. Эта отрасль, помимо гуманитарной составляющей, может дать значительный мультипликативный эффект для развития других секторов экономики: она создает цепочку экспансии спроса во многих других секторах и отраслях, причем спроса, ориентированного на реальные, а не надуманные потребности. Принципиальным направлением здесь является переход к преимущественно страховому принципу, причем не только при консолидации, но и при расходовании средств (иными словами, переход к индивидуальным страховым схемам в здравоохранении).

5. Существенное продвижение в военной реформе, прежде всего в изменении принципов комплектования вооруженных сил. Это важно не только с политической и военной, но также и с экономической точек зрения: решение задач постиндустриального прорыва несовместимо с отвлечением молодежи на длительные сроки от учебы и творческой деятельности. Дискуссии 2002 г. в сочетании с ростом прозрачности расходов на оборону в бюджете 2003 г. создают базу для принятия более решительных мер, чем это делалось до сих пор, по переходу к профессиональной армии.

6. Продолжение реформирования естественных монополий.

7. Завершение переговоров о присоединении к ВТО и принятие необходимых для этого законодательных актов. Дальнейшее затягивание переговоров чревато перенесением практического решения этой задачи на неопределенный срок в связи с перспективами реформирования самого ВТО.

8.Развитие нормативно-правовой базы и рост эффективности функционирования финансовых институтов, продолжение реформирования банковской системы в целях повышения ее надежности. Впрочем, здесь надо понимать, что полноценное решение этой проблемы станет возможным только по мере формирования кредитной истории основной массы экономических агентов (фирм, банков, граждан, государства).

9. Уточнение политики по отношению к ЕС как основному внешнеэкономическому партнеру России. В 2003 г. стало уже ясно, что в обозримом будущем ЕС увязнет в собственных проблемах (расширение, единая валюта) и вряд ли будет активно заниматься вопросами Общего экономического пространства. Тем важнее России определиться относительно значимости европейского законодательства (институтов) "для внутреннего употребления" и соответствующим образом ориентировать свое нормотворчество.

И, наконец, все более актуальной темой становится сохранение того, что было сформировано и достигнуто, что касается как общих принципов функционирования страны, так и многих конкретных институтов. В политической сфере - это в первую очередь сохранение демократической системы и Конституции 1993 г. В экономической сфере - сохранение складывавшейся в 2000-2003 гг. модели налоговой системы, предполагающей низкие налоги при плоской шкале и минимизации льгот.

Некоторые показатели социально-экономического развития России в 2000-2003 гг.

(% к предшествующему году, если не указано иное)

***

1 См., например: Материалы "круглого стола" "Техногенная катастрофа 2003 г.: быть или не быть?" 4 мая 2001 г. (серия научно-практических семинаров "Глобальные процессы: позиция левопатриотических сил России") http://www.nasleclie.ru/iss/ 16_2 / 04_05_2001 / index. shtml.

2 См.: Alesina A. Political Models of Macroeconomic Policy and Fiscal Reform. Washington, B.C., The World Bank, 1992.

3 Среди основных факторов начала современного экономического роста упоминают принятие в Англии в конце XVII в. Habeas Corpus Act, гарантировавшего неприкосновенность личности - при том, что избирательные права еще долго, на протяжении двух столетий, оставались уделом меньшинства. Схожая история описана и применительно к начальному периоду нэпа, когда на вопрос, понесут ли предприниматели деньги в банк после принятия декрета, гарантирующего сохранность вкладов, его собеседник-нэпман ответил отрицательно, поскольку никто не гарантировал "неприкосновенность вкладчика" (Членов С. Экономическая политика и революционная законность. - Народное хозяйство, 1921, N 8, с. 26-27).

4 Hellman J., Janes G., Kaufmann D. Seize the State, Size the Day: State Capture, Corruption, and Influence in Transition. The World Bank. Policy research working paper 2444. Washington, D.C., IBRD and EBRD, 2000.

5 Судьба этой дискуссии во многом напоминает обсуждение концепции виртуальной экономики, которая была чрезвычайно популярна в западной литературе 1997-1999 гг. Казалось, что обнаружена универсальная теория, объясняющая все проблемы российской экономики па длительный период времени. Однако после кризиса 1998 г. выяснилось, что все эти построения потеряли отношение к реальности всего лишь в результате девальвации рубля.

6 О сравнении конституционного режима современной России с британской моделью см.: May В. Конституция 1993 года и экономические реформы в России. - Конституционное право: восточноевропейское обозрение, 2003, N 3.

7 Об оценке экономического роста в 2000-2002 гг. как восстановительного см.: Гайдар Е. Восстановительный рост и некоторые особенности современной экономической ситуации в России. - Вопросы экономики, 2003, N 5.

8 Именно так развивалась ситуация в конце 1920-х годов. Тогда политическое руководство СССР было недовольно замедлением темпов экономического роста, видя причины этого в происках частного бизнеса, а также в неправильной или вредительской деятельности многих видных экономистов и чиновников правительственных учреждений. Результатом этого конфликта стал слом нэпа и переход к политике насильственной индустриализации, сопровождавшейся огромными человеческими потерями.

9 См.: May В. Экономико-политические итоги 2002 года и особенности экономической политики в преддверии выборов. - Вопросы экономики, 2003, N 2, с. 10.

10 Типичный пример из отечественной истории - политики министра финансов и затем премьер-министра В.Н. Коковцова 1909-1913 гг., которого упрекали в увлечении задачами финансовой и денежной стабильности в ущерб экономическому росту, составлявшему в то время порядка 6% в год (см.: Kalian A. Government Policies and Industrialization of Russia. In: Kalian A. Russian Economic History. The Nineteenth Century. Chicago and London: The University of Chicago Press, 1989).

11 Более подробно этот вопрос рассмотрен в: May В. Посткоммунистическая Россия в постиндустриальном мире: проблемы догоняющего развития. - Вопросы экономики, 2002, N 7; Брич А. Путь России к процветанию в постиндустриальном мире. - Вопросы экономики, 2003, N 5.

12 [Текст на английском языке]

13 "Оптимальное" количество министерств может быть только в тоталитарной системе. Недаром в Конституции СССР 1936 г. содержалась отдельная статья, в которой был приведен полный перечень народных комиссариатов (министерств), однако при первых же проблесках демократизации эта статья была исключена.

Hosted by uCoz