РЕФОРМА АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИИ: ПОВЕСТКА ДНЯ И ДИЗАЙН ДИСКУССИИ.

А. ШАСТИТКО доктор экономических наук, профессор МГУ имени М.В. Ломоносова, зам. генерального директора Фонда "Бюро экономического анализа"

Продолжается наша дискуссия об антимонопольном регулировании и возможностях новой институциональной теории сформировать базу для разработки эффективных антимонопольных мер. Отметим, она стала весьма примечательным научным событием последнего времени. Сможет ли вспомнить кто-нибудь из коллег, когда на страницах нашего журнала велись столь ожесточенные дискуссии? Редко в отечественных изданиях появляются материалы, в англоязычной литературе называемые "Critics of..." или "...Revisited". Мы надеемся на конструктивное продолжение дискуссии и приглашаем принять в ней участие всех заинтересованных лиц и в первую очередь официальных - руководителей Минэкономразвития и МАП. Ведь, подчеркнем, по большому счету речь идет не просто о концепции антимонопольного регулирования, а о соотношении двух подходов к экономической политике - либерального и институционального. Ждем дальнейших откликов! А пока ставим многоточие...

Современное состояние антимонопольной политики в России оставляет желать лучшего, что в значительной мере обусловлено недооценкой значения конкуренции в начале процесса системной трансформации в России, причем это связано как с проблемами правоприменения, так и с содержанием законов, формирующих нормативную базу антимонопольного регулирования. Показательно, что на заседании Правительства РФ 22 января 2004 г. особое внимание было уделено вопросам антимонопольного регулирования (1).

Очевидно и то, что "косметические" изменения законов "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности" и "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" так же, как и порядка правоприменения, вряд ли смогут обеспечить долгосрочный позитивный эффект. С этой точки зрения позиция, высказанная В. Новиковым (в той части, которая связана с существенной модификацией антимонопольного законодательства), заслуживает поддержки (2). В статье, опубликованной в ответ на наши критические замечания (3), В. Новиков детально рассматривает ряд аргументов, относящихся к вопросам корректировки представлений о значении и роли антимонопольной политики и не совпадающих с его позицией.

Отметим, что основная часть работы связана с оценкой возможностей применения концепции "запрета вредного использования" для постановки вопросов, касающихся формирования антимонопольной политики (4). Это обусловлено выводом В. Новикова о том, что "наиболее ...важным итогом дискуссии стала фиксация базового пункта для оценки проводимой государством антимонопольной политики - - теории прав собственности" (надеюсь, что дискуссия только начинается) (5). Уточним, в отклике на первую статью В. Новикова, по сути, использовались аргументы двух исследовательских направлений в рамках новой институциональной экономической теории - экономической теории прав собственности и экономической теории трансакционных издержек (6).

В данной статье мы: (1) разберем аргументы В. Новикова относительно применения понятия "запрет вредного использования"; (2) рассмотрим иные аспекты дискуссии и элементы аргументации; (3) в общем оценим ход дискуссии, включая ее промежуточные итоги и возможные перспективы. Так как акцент в критикуемой заметке был сделан на экономической теории прав собственности, в "ответном слове" также будет использован инструментарий данного научного направления.

О "запрете вредного использования" и внешних эффектах

Напомним, что понятие "запрет вредного использования" было применено для демонстрации взаимосвязи между формированием системы исключительных прав (в данном случае системы прав частной собственности) с развитием конкуренции. Здесь В. Новиков выносит на суд читателей три критических замечания. Одно относится собственно к формулировке понятия. Другое - к взаимосвязи "запрета вредного использования" и внешних эффектов. Третье - касается примера с обладателем кошелька и вором-карманником.

1. Поскольку в соответствии с экономической теорией прав собственности понятие "права собственности" осмысленно лишь в контексте взаимоотношений между людьми, безусловно, значение имеет воздействие не на вещь, а на человека, что находит отражение в выгодах и издержках. С этой точки зрения упомянутый в статье вариант определения, предложенный Р. Капелюшниковым, более адекватен: действительно, речь идет не о вреде, наносимом имущественным объектам, а о вреде другим экономическим агентам.

2. В. Новиков ссылается на то, что понятие "запрет вредного использования" операционализируется с помощью концепции внешних эффектов. К сожалению, здесь автор допустил ряд содержательных неточностей. Во-первых, перекрестные внешние эффекты, возникающие в условиях конкуренции, относятся к категории отрицательных. Это связано с тем, что переключение контрагентов с одного конкурента на другого предопределено ценовыми условиями, что, в свою очередь, снижает ожидаемую величину чистого выигрыша (прибыли). Каждый из участников конкурентной борьбы своими действиями препятствует извлечению экономической прибыли конкурентами, формально обладающими правом назначать какие угодно цены на свои товары (услуги). В данной ситуации внешние эффекты есть, а "запрета вредного использования нет" (7).

Если участники рынка вступают в соглашение, ограничивающее конкуренцию, то согласованное использование прав собственности данными субъектами приводит не только к недополучению чистых выигрышей контрагентами, но и к возникновению дополнительных издержек, в том числе в результате искажения системы относительных цен, выполняющих важную сигнальную функцию. В этом плане "запрет вредного использования" вступает в силу, а внешний эффект (причем также отрицательный) интернализируется посредством спецификации и защиты прав участников рынка на добросовестную конкуренцию. В большинстве случаев отчуждение данных прав de jure невозможно, если только не применяется правило "взвешенного подхода" в ситуациях, когда конкуренция не дает того эффекта, какой может быть достигнут в результате ее ограничения. Таким образом, между фактом возникновения внешнего эффекта и "запретом вредного использования" нет взаимно-однозначного соответствия.

Предлагаемая аргументация подводит к выводу, который не вполне комфортен с точки зрения требований к совершенной форме экономической организации (8): в условиях положительных (и неустранимых) трансакционных издержек невозможно обеспечить совершенную спецификацию прав собственности во всех мыслимых измерениях так же, как и избавиться, от внешних эффектов, если только не исключить формы экономической организации, предполагающие взаимодействие между экономическими агентами. Внешний эффект - это одно из следствий наличия взаимодействия между экономическими агентами в мире ограниченных ресурсов. С этой точки зрения с устранением взаимодействия (что в некоторых случаях вполне возможно) устраняются и основания возникновения внешнего эффекта.

Отметим, что непосредственный внешний эффект не может быть объектом права собственности в функциональном смысле. Во-первых, внешний эффект, как мы уже отмечали (9), - это выгоды и издержки, не учтенные в условиях контрактов. Во-вторых, внешний эффект возникает именно там, где по тем или иным причинам не действует механизм спецификации прав собственности (в некоторых случаях и механизм обмена правами собственности). В-третьих, определенность любого внешнего эффекта (потребительского и технологического, отрицательного и положительного, вертикального и горизонтального и т.д.) зависит (но не сводится к) от: (1) множества субъектов, чьи интересы рассматриваются; (2) благосостояния каждого из субъектов во взаимосвязи с действиями других. В инструментальном ключе (10), который предполагает более гибкие интерпретации фактов, допустима гораздо более широкая трактовка ситуации. Если существует защищаемое государством (а в некоторых случаях - - организациями саморегулирования) право участников рынка на добросовестную конкуренцию, а результатом конкуренции являются воспроизводящиеся перекрестные внешние эффекты на стороне как покупателей, так и продавцов, то косвенно они становятся следствием применения "отрицательного правомочия".

3. Пример с карманником основан на неявной предпосылке, что правовая система не запрещает ему ex ante вступать в такие отношения с обладателем кошелька, которые приводят к уменьшению количестве денег в нем или вообще к изъятию оного. Однако в том то и дело, что вопросы спецификации, защиты и обмена правами собственности, как правило, рассматриваются в ситуациях, когда уже существуют некоторые права собственности (ex ante) и лишь на основе возникновения новых видов взаимодействий рождаются внешние эффекты, связанные с конфликтом прав. Суд (хотя, надо заметить, вовсе необязательно общественное мнение) примет решение о том, что исходные права обладателя кошелька (или другого ценного актива) были нарушены. Другое дело, когда рассматривается ситуация с отсутствием защищенных прав собственности. Однако в этом случае и примеры должны быть приведены соответствующие.

Кроме того, важно учитывать, что в задачи суда не входит установление каждый раз всех прав собственности с самого начала. С этой точки зрения упомянутое "противоречие между формой и содержанием новой институциональной теории прав собственности" (11) основано на расширительной трактовке функций суда (регулирующего органа). Тогда действительно выходит, что, пока суд не вынес решения, права собственности не определены; а если так, то данный процесс можно было бы сделать бесконечным и права собственности вообще исчезли бы. Подобная логика рассуждений основана на ряде допущений, помимо указанного выше: отсутствие трансакционных издержек при использовании судебного механизма или механизма регулирования, что соответствует предпосылке о полной рациональности. Но подобного рода мыслительные конструкции не вызывают особого энтузиазма с точки зрения возможностей их применения.

Справедливости ради необходимо отметить, что в статье В. Новикова пусть и в утрированной форме, но все же поставлена проблема злоупотребления правом: использование законодательства экономическими агентами с целью повышения собственного благосостояния посредством перераспределения с помощью государства. Однако подходы к решению указанной проблемы, предложенные В. Новиковым, вызывают ряд возражений, к чему мы вернемся ниже.

Понятно, что далеко не все виды вредного использования вещи или использования вещи вредным для других способом входят в компетенцию субъектов антимонопольного регулирования. Поэтому предполагается, что существуют ограничения на распространение мер антимонопольного регулирования (12). В этой связи более предметным было бы обсуждение поставленных вопросов не на основе аналогий, а с примерами, которые входят в сферу антимонопольной политики в современном ее понимании.

О других аспектах дискуссии и аргументации

К сожалению, в рассматриваемой статье не удалось обнаружить аргументированной, детализированной реакции на другие критические замечания и предложения для дальнейшего обсуждения вопросов, связанных с содержанием и реформированием антимонопольной политики. Вот некоторые из них: (1) возможность сведения всех видов монополистического поведения к оценке влияния на объемы выпуска и цену (13); (2) определение содержания основополагающих понятий (прежде всего речь идет о "полном рынке" и "свободном рынке" (14)); (3) взаимосвязь между источником антимонопольного законодательства и его последующим содержанием и значением; (4) статус понятия "барьер входа" (выхода) в контексте определения задач антимонопольной политики (с учетом аргументации Г. Демсетца и других); (5) устранение versus компенсация изъянов рыночного механизма (15) и т.д. На значимость последнего вопроса и различных вариантов его решения обратил внимание Дж. Стиглиц, объясняя суть произошедших изменений в политике Всемирного банка в начале 1980-х годов (16).

Автор статьи уходит от обсуждения данных вопросов и делает выводы, с которыми трудно согласиться. В их числе тезисы о целях экономической политики, отказ от признания прав собственности в рамках "новой институциональной теории прав собственности". Обратим внимание В. Новикова на то, что отказ по факту от признания прав собственности невозможен как минимум по одной причине. В соответствии с подходом, принятым в экономической теории прав собственности, каждый из альтернативных режимов использования ограниченных ресурсов (речь идет о частной собственности, коммунальной собственности, государственной собственности и свободном доступе) обладает сравнительными преимуществами, которые выявляются посредством анализа дискретных структурных альтернатив. Дискретные институциональные альтернативы - это качественно различающиеся наборы правил с соответствующими им поддерживающими механизмами, которые обеспечивают координацию и разрешение распределительных конфликтов между экономическими агентами.

Напомним, что даже режим свободного доступа (как это ни парадоксально звучит на первый взгляд) может при определенных условиях оказаться эффективнее режима использования ресурсов, предполагающего наличие исключительных прав (это связано с оценками ресурса действующими лицами, издержками спецификации и защиты прав собственности как самостоятельно, так и с помощью государства). Правда, из этого не следует вывод, что свободный доступ, как правило, совместим с условиями устойчивого развития.Причина - в структуре стимулов. С этой точки зрения вывод о непризнании прав собственности указывает либо на неосведомленность В. Новикова о базовых положениях данной теории, либо на их осознанное игнорирование.

Трактуя тезис о том, что "вмешательство государства может скорректировать платежную матрицу, характерную для одноходовой игры "дилемма заключенных", таким образом, чтобы обеспечить переход от нее к игре "невидимая рука"" (17), В. Новиков утверждает, что "едва ли позиция А. Шаститко будет искажена, если сказать, что предлагаемая цель экономической политики - рост эффективности использования ресурсов" (18). К сожалению, нельзя не отметить, что данный тезис и последующие высказывания свидетельствуют о сильном (если не сказать - грубом) искажении нашей позиции.

Любая сформулированная мысль содержит в себе искажение того, что имел в виду автор. Вот почему, чтобы показать понимание позиции критикуемого автора, далеко не всегда достаточно вырвать из контекста работы фразу, а затем интерпретировать ее как угодно. Между тем в одной из наших работ, на которые, по собственному заявлению, В. Новиков опирается, показаны границы предпочтительности использования государства как средства обеспечения Парето-оптимальности равновесия и сделан четкий вывод относительно оснований государственного присутствия, согласующихся с принципами эффективного использования ресурсов (19).

Напомним, что смысл одного из основных парадоксов экономической истории, который был сформулирован Д. Нортом, сводится к тому, что государство является не только важнейшим фактором экономического роста, но и его главным (из созданных человеком) препятствием (20). Данный тезис также соответствует одному из базовых положений новой институциональной экономической теории: институты, как правило, генерируют смешанные сигналы, стимулирующие действующих лиц не только к производительной, но и к перераспределительной деятельности (21).

Возвращаясь к тезису о целях экономической политики, следует отметить, что возможность улучшения результатов взаимодействия между людьми с привлечением государства вовсе необязательно предполагает, что она будет реализована. Это отличает данный подход от версии теории регулирования, где государство рассматривается как благотворитель, обеспечивающий максимизацию функции общественного благосостояния.

Понятно, что все оценки надо рассматривать как относительные. Если за точку отсчета выбрать тезис о том, что государство по определению - зло и это зло надо минимизировать, то в такой постановке тезис о государстве как позитивном факторе экономического роста смотрится как минимум нелогично.

Итоги и перспективы дискуссии

К сожалению, в статье В. Новикова не затронуты многие вопросы, принципиально важные для продолжения содержательной дискуссии. Значительная их часть связана не столько с применением инструментария экономической теории прав собственности, сколько с теорией трансакционных издержек, которая, пожалуй, внесла наибольший вклад в изменение представлений о том, каким может быть содержание антимонопольной политики, а также о направлениях ее реформирования (22).

Обозначим ряд наиболее интересных вопросов (23) в дополнение к тем, которые были сформулированы в предшествующей статье как реакция на позицию В. Новикова.

1. Разграничение хозяйственных практик на категории с точки зрения различных режимов антимонопольного регулирования (не запрещенные, запрещенные по определению, разрешенные/запрещенные на основе сравнения положительных и отрицательных эффектов), применение практики групповых изъятий. Именно такие изменения в антимонопольном регулировании характерны для большинства развитых стран.

2. Процедуры разрешения спорных вопросов между участниками хозяйственной деятельности с учетом временных ограничений и информационных требований, предъявляемых "третьей стороне" (суд, квазисудебный орган, организация саморегулирования).

3. Структура санкций в системе правоприменения и порядок наложения санкций на нарушителей антимонопольного законодательства. Достаточно отметить, что размеры санкций (предельные суммы штрафов) и особенно порядок их применения таковы, что для крупных компаний в случае нарушения ими антимонопольного законодательства санкции особой проблемы не составляют (24).

4. Соотношение регулирующих функций и функций надзора в государственных организациях, отвечающих за проведение антимонопольной политики (допустимость их совмещения в одном органе).

5. Создание механизма, снижающего устойчивость сговоров, ограничивающих конкуренцию. Один из вариантов, который предлагается Р. Питтмэном (США), - освобождение от ответственности участника сговора, который первым сообщил о факте сговора в антимонопольные органы (25).

6. Трансформация механизма контроля за сделками экономической концентрации с точки зрения как характеристик контрольных показателей, их пороговых значений, так и дифференциации процедур контроля (с уведомлением, ходатайства с последующим публичным обсуждением предполагаемой сделки).

7. Минимизация издержек, связанных со злоупотреблением правом. Что касается седьмого направления, то В. Новиков предлагает здесь свой вариант ответа: "...До той ...поры, пока право на обращение с антимонопольным иском остается у конкурентов, остается и возможность пресечения эффективных деловых практик, которые благоприятны для потребителей, но приносят убытки соперникам" (26). Иными словами, фактически предлагается ввести принцип "поражения в правах" субъектов, оказывающихся конкурентами потенциального ответчика.

Да, действительно такая опасность существует так же, как практически в любой сфере. Например, в сфере защиты прав потребителей - это потребительский экстремизм, основанный на использовании норм законодательства с целью вымогательства средств у продавцов. Или корпоративный шантаж, который применяется миноритарными акционерами с целью перераспределения в свою пользу непропорционально большей части потока квазиренты, генерируемой активами той или иной корпорации.

Тогда по большому счету остается два варианта: (1) инициирование расследования самим антимонопольным органом; (2) подача иска потребителями. Для оценки оставшихся возможностей надо учесть: во-первых, издержки коллективного действия потребителей; во-вторых, доступность информации об особенностях организации хозяйственной деятельности в той или иной сфере компетенции антимонопольного органа. Если антимонопольный орган не обладает необходимой информацией, а потребители не в состоянии решить проблему коллективного действия (информационные проблемы также не исключены), то возникают лакуны в применении мер антимонопольного воздействия, которые могут оказать значительное негативное влияние на условия конкуренции.

Кроме того, у нарушителя может возникнуть новый стимул: доказать, что истец является конкурентом или аффилированным с ним лицом. В результате может встать проблема поражения в правах тех, кто на самом деле обладает ими. Данная возможность указывает на трудности полного устранения такого явления, как злоупотребление правом. К сожалению, пока не создано механизмов, способных предотвращать возникновение подобного рода явлений.

Отметим, что в США и ЕС хозяйствующим субъектам не запрещено подавать иски на своих конкурентов. В таком случае после подачи иска начинается проверка соответствия сути иска реальным фактам. Если подтверждения не получено, то иск не удовлетворяется. С этой точки зрения часть расходов, которые несут антимонопольные органы для выяснения обстоятельств дела, можно причислить к категории издержек недобросовестной конкуренции, инструментом которой могут оказаться сами антимонопольные органы. Вместе с тем у ответчика есть возможность в последующем потребовать возмещения убытков, нанесенных необоснованным иском.

Понятно, что некоторые институциональные новации, как, например, отмеченная выше, могут привести и к неожиданным на первый взгляд результатам. Если ответчик хочет опровергнуть утверждения истца о том, что он (ответчик) аффилирован с конкурентами, появляется дополнительное основание для раскрытия структуры собственности компании. Однако будет ли этот стимул достаточно сильным?

***

1 Следует отметить, что современное состояние антимонопольного регулирования в развитых странах критически оценивается и в зарубежной экономической литературе. См., например: Crandall R., Winston С. Does Antitrust Policy Improve Consumer Welfare? Assessing the Evidence. - Journal of Economic Perspectives, 2003, vol. 17, No 4, p. 3-26; Baker J. The Case for Antitrust Enforcement. - Journal of Economic Perspectives. 2003, vol. 17, No 4, p. 27-50.

2 Новиков В. Влияние российского антимонопольного законодательства на экономическое развитие. - Вопросы экономики, 2003, N 9, с. 33-48; Новиков В. О праве собственности на внешние эффекты. - Вопросы экономики, 2004, N 1, с. 141-146. Отметим, что в концепции реформы законодательства о конкуренции, представленной на http://www.prompolit.ru/antitrustplatform, выдвинута более радикальная конечная цель - полная отмена антитрестовского законодательства.

3 Шаститко А. Выплескивая воду, не забудьте про ребенка! (о соотношении антимонопольной политики и экономического развития). - Вопросы экономики, 2003, N 12, с. 111-119.

4 Там же, с. 114-116.

5 Новиков В. О праве собственности на внешние эффекты, с. 141.

6 Подобная оговорка важна, поскольку во второй статье В. Новикова дана ссылка па другую работу (Шаститко А. Новая институциональная экономическая теория. М.: ТЕИС, 2002, 3-е изд.) в контексте критической оценки "повой институциональной теории прав собственности" как основания для антимонопольной политики.

7 Исключение могут составлять ситуации, которые квалифицируются как "хищническое" ценообразование.

8 Создается впечатление, что в позицию В. Новикова заложена идея об определенной совершенной форме экономической организации. Надеюсь, что уважаемый оппонент найдет возможность прояснить свою позицию.

9 Шаститко А. Выплескивая воду, не забудьте про ребенка! (о соотношении антимонопольной политики и экономического развития), с. 115.

10 Напомним, что в экономической теории, по сути, используются два подхода к исследованию или определению тех или иных объектов: функциональный и инструментальный. Если первый основан на правиле: исследовать и определять объект таким, каков он есть на самом деле, то второй предполагает представление объекта в таком виде, который удобен для формулирования предсказаний или объяснений.

11 Новиков В. О праве собственности па внешние эффекты, с. 145.

12 Данный вопрос не был предметом специального обсуждения в предшествующих статьях.

13 Шаститко А. Выплескивая воду, не забудьте про ребенка! (о соотношении антимонопольной политики и экономического развития), с. 112.

14 Там же, с. 113.

15 Шаститко А. Выплескивая воду, не забудьте про ребенка! (о соотношении антимонопольной политики и экономического развития), с. 114.

16 Стиглиц Дж. Глобализация: тревожные тенденции. М.: Мысль, 2003, с. 32.

17 Шаститко А. Выплескивая воду, не забудьте про ребенка! (о соотношении антимонопольной политики и экономического развития), с. 116. О различиях в результатах двух игр см.: Шаститко А. Новая институциональная экономическая теория, с. 98-100, 174-177.

18 Новиков В. О праве собственности па внешние эффекты, с. 146.

19 Шаститко А. Новая институциональная экономическая теория, с. 174-175.

20 North D. Structure and Change in Economic History. New York, Norton, 1981, p. 20.

21 Норт Д. Институциональные изменения: рамки анализа. - Вопросы экономики, 1997, N 3, с. 14.

22 Существенные компоненты концептуального "ядра" данного исследовательского направления представлены в: Шаститко А. Предметно-методологические особенности новой институциональной экономической теории. - Вопросы экономики, 2003, N 1, с. 24-41.

23 Представленный перечень вопросов, конечно же, не является исчерпывающим и призван лишь указать на масштабность рассматриваемого в ходе дискуссии вопроса о содержании и направлениях реформирования антимонопольной политики.

24 Подробнее см.: Гречишкина И., Шаститко А. Экономический анализ применения антимонопольного законодательства. М.: ТЕИС, 2003, с. 56-74.

25 Фактически это соответствует созданию одноходовой игры "дилемма заключенных". Однако проблема состоит в том, чтобы с гарантией обеспечить ее "одноходовость".

26 Новиков В. О праве собственности на внешние эффекты, с. 146.