ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА.

Государство играет существенную, но неоднозначную роль в современной экономике. С одной стороны, обеспечивая спецификацию и защиту прав собственности экономических агентов и заключаемых ими контрактов, производя общественные блага, оно создает условия для эффективного использования ресурсов и роста благосостояния общества. С другой стороны, применяя неадекватные регулятивные меры и выстраивая административные барьеры для входа на рынки и ведения бизнеса, государство способно значительно снижать эффективность использования ресурсов и сдерживать рост благосостояния общества. Какая из этих сторон будет превалировать в действиях того или иного конкретного государства, в определяющей степени зависит от его типа - демократического или тоталитарного, либерального или социального и т.п.

Граница, разделяющая правила, способствующие созданию стоимости, и административные барьеры, очень тонка. Например, правило, требующее регистрации некоторых типов сделок, в принципе полезно их сторонам, поскольку повышает уровень надежности спецификации прав собственности на предмет сделки (если плата за регистрацию ниже, чем ожидаемые ущербы от нарушения этих прав). Однако стоит плате за регистрацию превысить величину ущерба, как соответствующее правило превращается в административный барьер, препятствующий заключению сделок либо вытесняющий часть сделок в область теневого оборота (1) (1 Административные барьеры в экономике: институциональный анализ. Под ред. А. Аузана, П. Крючковой. М.: Спрос, 2002.).

Одним из видов присутствия государства в экономике является контрольно-надзорная деятельность (КНД), объектом которой выступает соблюдение экономическими агентами правил, регулирующих хозяйственную деятельность. Даже независимо от экономической сущности самих правил - способствуют ли они созданию стоимости либо препятствуют - метод организации КНД сам по себе может оказывать как позитивное, так и негативное воздействие на эффективность использования ресурсов. Поэтому вопросы сопоставительного анализа различных схем организации и осуществления КНД представляются весьма важными для повышения эффективности воздействия государства на экономику. Именно они и составляют предмет данной статьи.

Необходимость контрольно-надзорной деятельности государства

В рамках представленного ниже анализа мы исходим из предпосылки, что государство преследует цели максимизации общественного благосостояния (или стоимости), то есть является доброжелательным. Эта предпосылка, естественно, может быть оспорена исходя из наблюдаемых фактов противоположного поведения многих государств, однако недоброжелательные государства, занимающиеся преимущественно или даже только перераспределительной деятельностью, являются, скорее всего, относительно недолгоживущими феноменами (вследствие межгосударственной конкуренции) (2) (2 Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономической книги "Начала" , 1997.). Поэтому выводы, которые формулируются на базе упомянутой предпосылки, хотя и не будут носить характера всеобщих, имеют тем не менее достаточно широкую область применения (3) (3 Обзор различных концепций государственного регулирования экономики, исходящих из предпосылки как доброжелательного, так и недоброжелательного государства, а также соответствующих объяснений феномена дерегулирования см., например: den Hertog J. General Theories of Regulation. - In: Encyclopedia of Law and Economics, 1999.).

Любое действие любого экономического агента либо их взаимодействие порождает наряду с ожидавшимися и/или планировавшимися последствиями также и разнообразные внешние эффекты (экстерналии). Нужно заметить, что внешние эффекты, то есть не планировавшиеся последствия предпринимаемых действий, невозможны в условиях полноты и бесплатности информации, которой располагают индивиды при принятии решений, и неограниченных возможностей осуществления расчетов, логических выводов и т.п. Напротив, внешние эффекты не могут не возникать в условиях ограниченной рациональности экономических агентов, располагающих на момент принятия каждого решения неполной и неточной информацией, а также неспособных предвидеть все последствия своих поступков. Поскольку расширение возможностей прогноза последствий предпринимаемых действий связано с издержками, нацеленными на сбор данных и их обработку, которые должен понести субъект действия, можно говорить о существовании некоторого оптимума незнания для каждого отдельного индивида, определяемого из условия равенства предельных издержек на производство дополнительных знаний и предельных выгод от такого производства. Однако распределение ресурсов, обусловливаемое достижением совокупности таких оптимумов, вовсе не обязательно должно быть и социально оптимальным, поскольку некоторые из непредвиденных последствий могут быть настолько вредны, что соответствующий ущерб значительно перекроет сумму локальных выгод (экономий) от ограничения издержек на сбор и переработку информации.

Поэтому деятельность государства (и других организаций и индивидов), направленная на предотвращение или сдерживание вредных последствий частных действий, является производительной, способствующей созданию стоимости (если только ресурсы, направляемые на такое сдерживание или предотвращение, не чрезмерны: соответствующие издержки меньше, чем ожидаемые выгоды) (4) (4 Posner R. Economic Analysis of Law. 2nd cd. Boston: Little, Brown, 1977.). Более того, экономический смысл имеет и деятельность по вознаграждению субъектов, чьи действия приносят положительные последствия: ведь объемы их деятельности, не порождающей дополнительное вознаграждение, могут оказаться меньшими, чем они должны были бы быть с точки зрения общественного оптимума, так что выявление положительных последствий и регулирование трансфертов их производителям со стороны адресатов могут повысить общественное благосостояние (опять-таки, если издержки таких действий не будут чрезмерными) (5) (5 Cheung S. The Fable of Bees: An Economic Investigation. - Journal of Law and Economics, 1973, vol.16, No 1, p. 11-33.).

Можно очертить следующую логику преодоления (или смягчения) названных проблем. Во-первых, это выявление связей и зависимостей между действиями, условиями, последствиями действий и улучшением информированности экономических агентов относительно указанных моментов. Однако только улучшения информированности мало для того, чтобы избежать возможных негативных последствий, - нужны также и стимулы, которые способствовали бы принятию решений, являющихся эффективными не только в частном, но и в социальном аспекте. Такие стимулы возникают, если внешние эффекты действия интернализируются, то есть переносятся (полностью или частично) на субъекта действия. Только тогда принятие во внимание дополнительной информации становится выгодным ему.

Поэтому, во-вторых, вводятся правила действий - нормативные модели поведения экономических агентов, следуя которым они не будут порождать негативных внешних эффектов или, по крайней мере, компенсировать их соответствующим адресатам из получаемой дополнительной прибыли (выгоды). Однако следование правилам может быть "автоматическим" только в тех случаях, когда оно представляется выгодным адресату правила с учетом его ограниченных знаний и возможностей предвидения последствий своих действий.

Тем самым, в-третьих, возникает необходимость в принуждении индивидов к исполнению правил, сутью которого и является целенаправленное возложение на них особого вида издержек - санкций за нарушение правил. Санкции, таким образом, выступают способом интернализации негативных внешних эффектов, которые неизбежно возникнут, если адресат правила его нарушит.

При этом важно подчеркнуть, что если негативные внешние эффекты обусловливаются существованием и действием естественных закономерностей (например, выпуск продукции по определенной технологии в соответствии с естественнонаучными закономерностями обязательно сопровождается возникновением отходов, которые "потребляются" другими индивидами, то есть загрязнением окружающей среды), то санкции обусловливаются введением искусственных закономерностей - правил, благодаря которым отрицательная полезность, равная по величине создаваемому отрицательному внешнему эффекту, начинает "потребляться" производителем такого эффекта. Подобное сходство законов природы и правил неудивительно: ведь и те, и другие имеют одинаковую логическую структуру "если - то". Только в первом случае это логическое и причинное следование определяется объективными механизмами, а во втором - вводится по воле людей и опосредуется их целенаправленными действиями.

Это означает, что введение правила (или регуляции) будет действенно в аспекте предотвращения вредных действий индивида в том случае, если величина санкции будет равна величине отрицательного внешнего эффекта (6) (6 Для положительных внешних эффектов, характеризующихся тенденцией к недопроизводству, сформулированное положение должно быть, разумеется, логически обращено: поощрение производителя положительного внешнего эффекта должно равняться величине такого эффекта.). Если санкция будет чрезмерной, то деятельность, сопровождающаяся отрицательными внешними эффектами, будет осуществляться в масштабах, меньших, чем общественно оптимальные (7) (7 Общественно оптимальные масштабы вредного действия вовсе не обязательно всегда равны нулю, поскольку вред может быть внешним эффектом общественной полезной, создающей стоимость деятельности; типичный пример - загрязнение окружающей среды в ходе производства той или иной продукции.); если же санкции будут малы, индивид будет осуществлять свои действия в масштабах более значительных, чем общественно оптимальные.

Разумеется, речь нейдет о точном численном равенстве, поскольку подсчет внешних эффектов представляет собой обычно непростую задачу, а величина отрицательной полезности санкции, "потребляемая" нарушителем правила, может существенно варьировать от индивида к индивиду при одной и той же санкции (если для одного нарушителя правил дорожного движения штраф в 1 МРОТ практически неощутим, то для другого он может серьезно сказаться на семейном бюджете). Речь должна идти о примерном равенстве, или соответствии - равенстве, признаваемом таковым большинством адресатов правила. Подобную величину санкции можно назвать справедливой величиной.

Целенаправленность санкций означает, что они являются результатом специализированной деятельности индивидов - инспекторов, задачей которых и выступает надзор исполнения правил. Надзор как процесс (или вид деятельности) предполагает, что инспектор должен осуществлять следующие виды действий:

1) наблюдать за поведением адресатов правила в регулируемых ситуациях;

2) идентифицировать нарушения правила, то есть отклонения поведения от нормативной модели;

3) идентифицировать нарушителя правила;

4) соотносить выявленное нарушение с той или иной санкцией;

5) налагать санкцию на нарушителя (либо сообщать о нарушении другим индивидам - специализирующимся на применении наказаний экзекуторам (8) (8 Взаимодействие инспекторов и экзекуторов может опосредоваться также и судом - органом, призванным разрешать конфликтные ситуации между нарушителем и инспектором. )).

Первые четыре этапа, как легко видеть, представляют собой процессы сбора и обработки данных и как таковые могут осуществляться с ошибками. Это означает, что величина санкций для нарушителя, принимаемая им в расчет при принятии решения, всегда является ожидаемой величиной, равной произведению номинального штрафа на четыре вероятности, строго меньшие 1: (1) вероятность [формула] того, что его поведение будет наблюдаться инспектором; (2) вероятность [формула] того, что инспектор обнаружит нарушение правила; (3) вероятность [формула] того, что инспектор обнаружит нарушителя и нарушение будет приписано именно нарушителю правила (который действительно его нарушил); (4) вероятность [формула] того, что инспектор правильно квалифицирует нарушение и определит адекватную санкцию.

Указанные вероятности зависят от различных факторов. Вероятность [формула] возрастает с увеличением числа инспекторов, то есть издержек на содержание соответствующего персонала. "Идеальным" здесь является случай, когда за каждым адресатом правила постоянно наблюдает приданный ему инспектор, но, как нетрудно заметить, издержки такого варианта обычно запретительно высоки. Кроме того, при подобной индивидуализации надзора повышается вероятность коррупционного сговора индивида и инспектора (см. ниже).

Вероятность [формула] тоже растет с увеличением числа инспекторов, однако зависит и от внимательности их наблюдения, то есть от величины усилий, которые предпринимает инспектор. Данная величина, в свою очередь, связана с оплатой труда инспектора. Кроме того, эта вероятность зависит также и от самого правила: если его формулировки таковы, что нарушением признается легко наблюдаемое действие, эта вероятность повысится, если же нарушением считается даже практически неразличимое отклонение, значительная часть действий, которые формально являются нарушениями, останется незамеченной.

Вероятность [формула] зависит от величины усилий инспектора, то есть от оплаты его труда, а также от степени оснащенности его различными техническими средствами поиска и идентификации нарушителя. Кроме того, на эту вероятность существенное влияние оказывают правила, в соответствии с которыми действуют сами инспекторы: ведь даже в случае правильного установления нарушителя и у инспектора, и у нарушителя есть возможность заключить частное соглашение, в результате которого нарушитель избегнет санкции, а инспектор получит частный доход, то есть взятку.

Для выявленного нарушителя выгодной будет любая величина взятки, меньшая, чем официальная санкция. Для инспектора выгодной будет любая величина взятки, превышающая его потенциальные (ожидаемые) издержки, которые возникнут вследствие обнаружения факта взятки, причем для него - теперь уже как нарушителя правил инспекционной деятельности - справедливы с соответствующими изменениями все сформулированные выше (а также и ниже) положения о вероятностях, влияющих на принимаемые в расчет издержки. Если пересечение указанных числовых лучей не пусто, акт коррупции произойдет, и наказание не будет применено к нарушителю несмотря на то, что он будет установлен.

Вероятность [формула] характеризует две возможности: (а) санкция будет определена неправильно в сторону увеличения (как если бы проступок был серьезнее, чем в действительности) и (б) санкция будет определена неправильно в сторону уменьшения. Вариант (а) представляется более вероятным ex ante, поскольку он увеличивает шансы того, что переговорное множество коррупционных отношений окажется не пусто, так что ex post более вероятен вариант (б).

Как с очевидностью следует из приведенных оценок, произведение рассмотренных вероятностей может быть весьма близким к нулю, так что ожидаемые издержки нарушителя правил при разумных номинальных величинах санкций могут быть очень маленькими, что обусловит масштабные нарушения вводимых правил. Поэтому общественно желательным становится существенное (с учетом издержек) повышение перечисленных вероятностей.

Почему желаемого результата в форме сдерживания нарушений государство обычно (9) (9 Разумеется, в истории, в том числе и новейшей, известны случаи установления подобных санкций (тюремное заключение за подобранные колоски и т.п.), однако они не являются типичной практикой.) не пытается достичь путем соответствующего увеличения номинальных размеров санкций? Ведь для повышения ожидаемых издержек нарушителя изменение вероятности и изменение номинала санкции вполне взаимозаменяемы, причем последнее гораздо дешевле для государства, чем улучшение работы инспекторов. Как представляется, ответ следует искать не в сфере экономики, а в области социальной психологии: чрезмерно жесткая санкция, примененная к обнаруженному нарушителю (одному из множества не обнаруженных), воспринимается массовым сознанием как несправедливая со всеми вытекающими отсюда для государства негативными последствиями (10) (10 См. также: Polinsky М., Shavell S. The Optimal Tradeoff between the Probability and Magnitude of Fines. - American Economic Review, 1979, vol. 69, No 5, p. 880-891.).

Поэтому на практике все осуществляется иначе. Поскольку правила, согласно нашим предпосылкам, вводятся для избежания негативных внешних эффектов, то надзор можно устанавливать не за соблюдением правил как таковых, то есть ex ante, а за самими негативными внешними эффектами, то есть ex post.

Преимуществ у такого механизма, очевидно, может быть несколько. Во-первых, исключаются издержки обнаружения нарушения: негативное воздействие, если оно кем-то ощущается, уже обнаружено, что сразу делает [формула] равной 1. Во-вторых, контроль негативных воздействий может осуществляться без специальных издержек (фактически бесплатно) множеством заинтересованных субъектов и не сводиться к специализированной деятельности инспекторов. В-третьих, индивида, которому нанес ущерб негативный внешний эффект, нельзя подкупить в общепринятом смысле слова: приемлемая для него "взятка" , полученная от производителя негативного внешнего эффекта, будет ничем иным, как частной компенсацией нанесенного вреда, частным улаживанием конфликта; посредством такой "взятки" соответствующий внешний эффект интернализируется, что и обеспечивает социально желательное сдерживание вредной активности. В-четвертых, специализированный (дорогостоящий для государства) контроль может быть существенно сокращен по масштабам и сведен к контролю ситуаций, где (1) налицо ущерб, но неизвестен виновник; (2) виновник и жертва не в состоянии договориться между собой о взаимоприемлемой компенсации. Ясно, что в подобных ситуациях становятся равными единице две или три соответственно из четырех упомянутых выше вероятностей.

Такой механизм, как легко видеть, будет полностью частным (поиск виновника может осуществляться частными агентствами), и жертва станет обращаться к услугам государственного суда, если только имеющиеся возможности (например, третейский суд) не позволят ей компенсировать причиненные и понесенные издержки. Опыт, однако, показывает, что подобные механизмы в роли единственного способа интернализации негативных внешних эффектов в современных обществах не встречаются, хотя они есть практически везде как подсистемы более широких чисто государственных и весьма дорогостоящих механизмов такой интернализации. Объяснение этого связано с существованием различных типов внешних эффектов.

Типы внешних эффектов и механизмы их интернализации

Рассмотрим более подробно возможные .ситуации с внешними эффектами. Во-первых, упомянутые выше внешние эффекты могут существенно различаться по своим масштабам (охвату или "затрагиванию" других агентов). Во-вторых, они могут различаться по силе или интенсивности влияния, то есть величине создаваемых издержек или выгод для их адресатов. Если выделить по каждому из последних двух признаков по три градации (малый - средний - сильный), то можно сформировать следующую теоретическую типологию значимости внешних эффектов (см. табл.).

1.1. Слабое влияние действия на одного или нескольких агентов означает, что такой внешний эффект фактически никем не фиксируется, он неразличим (в том смысле, что издержки его различения оказываются выше, чем выгода от его выделения из текущей массы событий, в которую "погружен" адресат или "потребитель" такого эффекта). Можно сказать, что соответствующее действие или взаимодействие является полностью частным, имеющим какое-либо значение только для его непосредственных участников, так что государственное участие в урегулировании взаимодействий в данной ситуации оказывается излишним.

1.2. Средняя степень воздействия на одного или нескольких агентов порождает заинтересованность последних в соответствующем действии и реакцию вовлечения либо избегания (в зависимости от знака эффекта). Положительный внешний эффект может стать импульсом для включения затронутых индивидов в его повторение, отрицательный - послужить основой конфликта. В любом, случае данный тип можно охарактеризовать как область стратегического поведения субъекта действия и его "партнеров".

1.3. Случай сильного влияния действия на одного или нескольких агентов в принципе ничем не отличается от предыдущего, за исключением уровня значимости соответствующих положительных или отрицательных последствий. Сильное положительное влияние будет рассматриваться его адресатом как неожиданный подарок судьбы, сильное отрицательное - неизбежно породит конфликт между адресатом (жертвой) и виновником (виновниками) нанесенного ущерба.

Такой конфликт в принципе может разрешаться частным образом, путем переговоров между агентом, причиняющим ущерб, и жертвой или посредством частного принуждения (насилия). Однако и в том, и в другом случае результат будет зависеть от неравномерности в распределении переговорной силы или потенциала насилия, которые обусловлены случайными или историческими обстоятельствами, не связанными с эффективностью распределения ресурсов. Иными словами, полностью частное улаживание подобных конфликтов вряд ли способно обеспечить эффективность использования ресурсов.

Именно такого рода ситуации представляют собой предмет специальной области права - законодательства о непреднамеренном причинении ущерба для случаев, когда урон понесло имущество гражданина (деликтное право), а в случаях нанесения ущерба жизни или здоровью гражданина - также и уголовного права. При отсутствии государственного вмешательства в конфликтные ситуации ущерб сам по себе можно в принципе компенсировать за счет страховых механизмов, однако сдерживания производства негативных внешних эффектов при этом не происходит (11) (11 Sloan F. Tort Liability versus Other Approaches to Deterring Careless Driving. International Review of Law and Economics, 1994, vol. 14, p. 53-71.).

Нужно заметить, что правовое регулирование упомянутыми средствами не распространяется на случаи, в которых отрицательные внешние эффекты порождены действиями субъекта или субъектов на рынке и носят денежный характер, то есть выражаются в снижении доходов или росте издержек одного агента по причине реализации той или иной конкурентной стратегии другого агента. Если такая стратегия имела характер добросовестной конкуренции, понесенный ущерб (вплоть до банкротства) не становится основанием для судебного улаживания конфликта. В рамках принятой здесь концепции доброжелательного государства объяснением подобной асимметрии служит то обстоятельство, что позитивные последствия добросовестной конкуренции (то есть функционирование рынка, эффективно распределяющего ресурсы посредством ценового механизма) существенно превышают частные негативные последствия для проигравших конкурентов.

2.1. Ситуация слабого воздействия на определенную группу агентов, каждый из которых его практически не ощущает, близка к ситуации 1.1, так что здесь государственное вмешательство с экономической точки зрения неоправданно.

2.2. Средняя сила воздействия на некоторую группу агентов характерна для "пограничных" ситуаций- таких, где государственное вмешательство может быть как оправданным, так и неоправданным. С одной стороны, если (отрицательное) влияние на каждого из членов группы невелико, то издержки коллективного действия, необходимые для организации совместного ответа причинителю ущерба, могут превысить величину ущерба, так что с частной точки зрения предпочтительно не реагировать на подобный внешний эффект. С другой стороны, сумма частных ущербов может оказаться значительной, так что совокупные издержки коллективного действия окажутся оправданными. При этом для каждого из адресатов внешнего эффекта будут выполняться также и условия возникновения проблемы "безбилетника" , в силу чего спонтанная самоорганизация противодействия вряд ли произойдет. Поэтому государственное вмешательство в подобных ситуациях требует тщательного анализа и сопоставления перечисленных величин, поскольку, если группа относительно невелика или уже организована (связана отношениями, не имеющими прямого касательства к причиненному ущербу), то упомянутые затруднения могут быть ею преодолены и без государственного вмешательства.

2.3. Ситуация сильного влияния на ограниченную группу агентов, как следует из приведенных выше соображений, мало нуждается в государственном вмешательстве, поскольку значительная интенсивность влияния внешнего эффекта скорее всего позволит этой группе преодолеть проблему "безбилетника" и организовать коллективные действия.

3.1. Слабое воздействие на большую группу агентов со значительной вероятностью будет означать и значительное суммарное влияние на экономику. Поскольку трудности самоорганизации растут с ростом размеров группы, данная ситуация требует урегулирования возможных конфликтов силами государства.

3.2 -3.3. Сказанное о ситуации 3.1 тем более относится и к данным двум ситуациям.

Таким образом, клетки в таблице, выделенные серым цветом, представляют собой потенциальные сферы государственного регулирования хозяйственного поведения (за исключением случая денежных внешних эффектов). При этом в ситуациях, относящихся к типу 1.3, инструментом регулирования выступает гражданское (частное) право, в ситуациях типа 2.2 - 2.3 рационально как саморегулирование, так и государственное регулирование, ситуации 3.1 - 3.3 требуют государственного регулирования возможных конфликтных ситуаций.

Внешние эффекты, платежеспособность виновника и процедуры надзора

Теперь на основе проведенной типологизации внешних эффектов мы можем выделить те классы ситуаций, где эффективным может быть надзор за исполнением правил, создаваемых для предотвращения негативных последствий действий, и те классы, где эффективен надзор уже свершившихся негативных последствий действий. С нашей точки зрения, такое выделение возможно на основе введения в рассмотрение дополнительного критерия: наличия или отсутствия у производителя негативного внешнего эффекта возможности компенсировать нанесенный ущерб. Если такая возможность имеется, то принуждение виновника к выплате компенсирующих платежей всем пострадавшим плюс компенсация государству понесенных издержек (на выявление виновника, оценку ущерба, поиск пострадавших и т.п.) обеспечивает достаточные стимулы к сдерживанию вредной активности. Если же такой возможности у виновника нет, то упомянутые платежи не создадут соответствующих стимулов к корректному поведению (12) (12 Shavell S. Economic Analysis of Accident Law. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1987; см. также: Klein A. Jail or Fine - Let Them Choose. University of Munich, 2000 (mimeo).).

Здесь важно подчеркнуть, что под возможностями компенсации имеется в виду не просто уровень материальной обеспеченности производителя негативных внешних эффектов. Возможность компенсации связана и со значимостью таких эффектов (соотношением масштабов и интенсивности воздействия на других индивидов), то есть с принципиальной их компенсируемостью. В этой связи целесообразно разделять некомпенсируемые последствия, такие, как гибель людей или невосполнимый ущерб природе, и компенсируемые последствия, связанные с утратой некоторого имущества (включая утрату трудоспособности). Только по отношению к последней разновидности ущербов значимой становится величина богатства виновника ущерба, способность оплатить восстановление или замену утраченного имущества.

С учетом предшествующего анализа и введенного фактора общая логика разграничения таких форм надзора, как надзор над деятельностью и надзор над последствиями, может быть очерчена следующим образом.

1. Для тех видов деятельности, негативные внешние эффекты которых носят восполнимый характер, а субъекты этой деятельности обычно в состоянии осуществить компенсирующие платежи, рационально организованная контрольно-надзорная деятельность должна охватывать последствия подобной деятельности;

2. Для тех видов деятельности, негативные внешние эффекты которых носят невосполнимый характер либо субъекты которых обычно не в состоянии компенсировать восполнимые ущербы, рационально организованная контрольно-надзорная деятельность должна охватывать подготовку к деятельности и саму деятельность.

В рамках ситуации (1) необходимо различать случаи, когда:

а) число пострадавших невелико, виновник известен и переговорная сила сторон близка: здесь вмешательство государства имеет экономический смысл только при возникновении неразрешимого частным образом конфликта, то есть при прямом обращении пострадавших за поддержкой;

б) число пострадавших невелико, виновник неизвестен или переговорная сила сторон существенно различна, - целесообразно вмешательство государства без прямого обращения пострадавших, поскольку без вмешательства государства интернализации нанесенного ущерба не произойдет;

в) число пострадавших велико (издержки коллективного действия запретительно высоки, самоорганизация невозможна), - безотносительно к известности или неизвестности виновника и переговорной силе сторон целесообразно вмешательство государства.

В рамках ситуации (2), где надзор имеет предваряющий характер, в основе разграничения возможных случаев лежат уже совсем иные признаки:

а) существуют известные, надежные, экспериментально доказанные причинно-следственные связи между достижением определенного порогового (критического) значения индикаторов какого-либо этапа или вида деятельности и возникновением негативных внешних эффектов. Здесь временной интервал между моментом достижения критических значений индикаторов и моментом наступления нежелательного события позволяет предотвратить последнее. В этом случае именно такие индикаторы должны составлять предмет постоянного (текущего) надзора, а санкции денежного характера должны применяться к тем субъектам, которые допустили приближение индикаторов к критическому значению. Очевидно, подобная стратегия контроля практически полностью исключает возникновение нежелательных и некомпенсируемых последствий;

б) существует известная, хорошо специфицированная вероятностная связь между величиной индикаторов деятельности и возможным наступлением нежелательного события. В этом случае, очевидно, недопущение критических значений индикаторов не гарантирует от нежелательных последствий, которые с определенной вероятностью могут случиться и при вполне "нормальных" значениях индикаторов деятельности. Здесь штрафы за допущение "подкритических" значений отдельных параметров лишаются смысла, ибо событие обусловливается достижением определенного значения индикаторов в совокупности с влиянием неизвестных или в принципе неуправляемых факторов. Следовательно, если сама деятельность подобного рода признается общественно полезной (необходимой), роль государства должна заключаться в стимулировании субъектов такой деятельности к переходу к иной технологии ее осуществления. Тем самым объектом "экономического давления" государства здесь должны быть не отдельные действия субъекта хозяйственной деятельности (как в предыдущем случае), а применяемая им технология. Иными словами, надзор должен осуществляться на стадии подготовки к деятельности, а не в самом ее процессе; такой надзор оказывается вполне достаточным, если "хорошая" связь между параметрами процесса и последствиями становится фактически известной субъекту деятельности по мере накопления опыта, хотя он может и не быть в состоянии выразить ее в явном виде (феномен "некодируемого знания" - tacit knowledge);

в) о какой-либо хорошо специфицированной вероятностной связи между параметрами процесса и вероятностью возникновения негативных внешних эффектов на момент введения надзора не известно, существуют лишь расплывчатые экспертные суждения относительно такой связи. Другими словами, нельзя даже указать, какие именно параметры определяющим образом воздействуют на вероятность нежелательного события. В этом случае содержание КНД совпадает с ее содержанием для предыдущего случая, однако должно включать принципиально важное дополнение, а именно - постоянный сбор органами надзора статистической информации о возникавших происшествиях, которая охватывала бы все "подозрительные" параметры, и эконометрическая обработка информации, нацеленная на преобразование данной ситуации в предыдущий тип. Именно органы КНД, охватывающие надзором все субъекты соответствующей деятельности, способны с наименьшими издержками проводить такого рода исследования.

Характеризуя контроль и надзор над подготовкой потенциально вредной деятельности, следует остановиться и еще на одном важном моменте. При осуществлении КНД по отношению к некоторой деятельности ответственность в случае возникновения негативных последствий на практике возникает не только для непосредственного виновника, но и для инспектора (надзорного ведомства) (13) (13 Эти ответственности, конечно, имеют совершенно различный характер: для виновника - экономическая или уголовная, для инспектора - административная (служебная) или вообще неформальная.). Последний естественный образом стремится обезопасить себя от ее наступления, максимизируя число наблюдаемых и контролируемых параметров как подготовки к деятельности (ресурсного потенциала хозяйствующего субъекта), так и самой деятельности (как если бы всегда имел место только первый из рассмотренных трех случаев). Практически всегда в число контролируемых (наблюдаемых) параметров включаются и те, которые в действительности никак не связаны с возможностью возникновения негативных невосполнимых последствий. При этом основанием для санкций (штрафов) становится отклонение от предписанного значения любого из включенного в соответствующее правило параметра безотносительно к его реальному воздействию на вероятность возникновения общественно нежелательных внешних эффектов. Очевидно, что при этом создается множество ситуаций, провоцирующих коррупционные действия (14) (14 См.: Административные барьеры в экономике: институциональный анализ; Блинов А. Неаналитические материалы: мнение предпринимателя. М.: НИСИПП, 2003. Что же касается общего экономического (теоретического) анализа коррупции, то число опубликованных работ здесь очень велико, см., например, обзоры: Polmsky М., Shavell S. The Economic Theory of Public Enforcement of Law. - Journal of Economic Literature, 2000, No 3, p. 45-76; Polinsky М., Shavell S. Corruption and Optimal Law Enforcement. NBER Working Paper 6945, February 1999.).

Из приведенных выше положений с очевидностью следует, что такая практика имеет мало общего с задачами предотвращения возникновения невосполнимого ущерба, для которого только и оправданно применение предваряющего, "входного" контроля, а не контроля последствий. В ее основании, следовательно, лежит не общественный, а частный интерес инспектора (контрольно-надзорных ведомств).

Ошибки при назначении санкций и ответственность инспектора

Как было показано выше, КНД, будучи информационной деятельностью, может осуществляться с ошибками. Такие ошибки в конечном счете могут приводить к двум последствиям: (1) отсутствие наказания нарушителя; (2) наказание невиновного. Оставляя в стороне вопрос об умышленности или неумышленности совершения подобных ошибок инспектором, обратим внимание на полное сходство данной ситуации с исходной посылкой нашего анализа, согласно которой любое действие экономического агента сопровождается внешними эффектами.

. Ошибочные действия инспектора, очевидно, также порождают внешние эффекты, которые всегда - с общественной точки зрения - являются негативными (15) (15 Хотя с точки зрения ненаказанного агента, причинившего ущерб, ошибка первого типа, безусловно, влечет за собой положительный для него внешний эффект.). Это означает, что ошибочные действия инспектора и по меньшей мере те, которые привели к возникновению неоправданного ущерба у адресата примененной санкции, должны порождать его ответственность перед соответствующим субъектом, то есть инспектор должен компенсировать экономическому агенту нанесенный ущерб.

Возможность реализации на практике этой общей посылки зависит от того, каковы технология КНД и технология применения санкций к выявленному (ошибочно или безошибочно) нарушителю установленных правил (16) (16 К проблеме технологии КНД привлекал внимание еще в 1983 г. С.Вельяновски: Vcljanovski С. The Market for Regulatory Enforcement, - The Economic Journal, 1983, vol. 93, p. 123-129.). Ведь если у наказанного нет возможности доказать, что санкция была применена ошибочно, нанесенный ущерб останется некомпенсируемым и сдерживания вредной деятельности (в данном случае - контрольно-надзорной) не произойдет. Поэтому в каждом современном обществе адресатам норм - объектам КНД - в той или иной форме обязательно предоставляется возможность продемонстрировать ошибочность наложения санкции, то есть .существует институт апелляции.

Апелляция в принципе может подаваться либо руководителю инспектора, ошибочно наложившего санкцию, либо в независимый суд. В первом случае она будет представлять собой жалобу, во втором - иск. Если бы у руководителя инспектора не было стимулов разрешать конфликты в пользу своих подчиненных (а такие стимулы, очевидно, есть), жалобы были бы более эффективными, чем иски, поскольку именно в структуре контрольно-надзорных ведомств сосредоточены обычно специалисты, способные квалифицированно разобраться в сути конфликта. Поэтому судебная технология апелляции считается более действенной, чем административная (то есть обращение в вышестоящую инстанцию).

Кроме того, технологии наказания различаются еще и порядком применения санкций:

([формула]) выявление нарушения > выявление нарушителя > определение санкции > применение санкции (инспектором) > подача апелляции > разбор конфликта > признание санкции необоснованной (отмена санкции);

([формула]) выявление нарушения > выявление нарушителя > определение санкции > подача апелляции > разбор конфликта > применение санкции (экзекутором) либо отмена санкции.

Легко видеть, что ответственность инспектора за ошибочно наложенную санкцию (фактически нанесенный адресату правила ущерб) возникает только при использовании технологии [формула]. Технология [формула] фактически переносит такую ответственность на субъекта (орган), улаживающего конфликт, то есть вышестоящего руководителя либо суд, и это представляется вполне логичным, поскольку ущерб для экономического агента возникает лишь после принятия окончательного (и, скорее всего, правильного) решения.

Напротив, в рамках технологии [формула] ущерб экономическому агенту наносится непосредственно инспектором, налагающим санкцию (например, пожарным или санитарным инспектором, приостанавливающим производство на неопределенный срок). Однако возможность возникновения ответственности инспектора здесь обусловлена двумя обстоятельствами: (а) подаст ли ошибочно наказанный апелляцию и (6) будет ли она удовлетворена. Как обычно, решение ошибочно наказанного субъекта о подаче апелляции зависит от его оценки соотношения ожидаемых выгод и издержек такого действия. Не вдаваясь в подробности анализа (17) (17 См.: Экономический анализ нормативных актов. Под ред. В. Тамбовцева. М.: ТЕИС, 2001.), отметим лишь, что чем меньше наложенная санкция и меньше вероятность доказать свою правоту, тем меньше вероятность подачи апелляции. Иными словами, в рамках этой технологии можно ожидать подачи апелляции лишь в случае наложения инспектором относительно крупных, ощутимо влияющих на благосостояние экономического агента санкций. Во всех остальных случаях для агента выгоднее согласиться с несправедливо наложенной санкцией, то есть не требовать компенсации нанесенного ему ущерба.

Выделенные технологии формируют у инспекторов и проверяемых асимметричные и неоднозначные стимулы к поведению, желательному с общественной точки зрения, то есть поведению, в рамках которого инспекторы стремятся не ошибаться, а инспектируемые - не подкупать инспекторов.

В рамках технологии [формула] У инспекторов есть достаточно сильные стимулы к наложению максимального числа сравнительно небольших санкций, вместо которых агенты будут предлагать инспекторам взятки (меньшие, чем наложенные штрафы), а инспекторы в обмен будут "прощать" нарушения правил.

В рамках технологии [формула] у инспекторов, лишенных ответственности, будут существовать стимулы к невнимательному анализу возможных нарушений, то есть к максимально частому наложению взысканий, что будет максимизировать объем работы органа, разбирающего конфликты (вышестоящего руководства или суда). Обвиняемые, в свою очередь, сопоставляя судебные издержки (хотя бы затраты времени) с возможной выгодой (отменой взыскания), также не будут настаивать на судебном (или ином) разбирательстве, так что наложенные взыскания небольшого размера вряд ли будут оспариваться. При этом как у справедливо, так и у несправедливо (ошибочно) обвиненных в нарушении граждан по-прежнему сохранятся стимулы к подкупу инспекторов, чтобы те не фиксировали нарушение. Только в случае значительных по масштабам санкций данная технология оказывается более предпочтительной, поскольку в случае допущенной ошибки адресат наложенных санкций не несет ущерба в полном объеме, теряя лишь время на судебное разбирательство.

Для того чтобы в рамках технологии [формула] у инспектора возникли стимулы к внимательному анализу подозрительных ситуаций, можно, например, возложить на него часть судебных издержек по тем случаям, где определенная данным инспектором санкция была признана ошибочной (в целях компенсации ущерба, нанесенного им государству).

В заключение данного раздела остановимся на вопросе соотношения ответственности и страхования как дискретных институциональных альтернатив компенсации ущерба (негативных внешних эффектов). Анализ практики показывает, что трансакционные издержки функционирования системы ответственности существенно выше, чем трансакционные издержки функционирования системы страхования (18) (18 Danzon P. Medical Malpractice: Theory, Evidence and Public Policy. Cambridge, MA, Harvard University Press, 1985; Kakalik J., Ebener P., Felstiner W., Shanley M. Costs of Asbestos Litigation. Report R-3042-ICJ, Santa Monica, CA: Rand Corporation, 1983.). Так, каждый доллар компенсации, который получает жертва в результате принятия соответствующего судебного решения, требует примерно доллар необходимых трансакционных издержек. В то же время трансакционные издержки получения доллара компенсации посредством системы страхования меньше 15 центов. Следовательно, если бы институт ответственности конкурировал со страхованием только в функции компенсации потерь, он просто не "выжил" бы в этой борьбе. Однако его функция, как было показано выше, заключается в другом - в создании адекватных стимулов, сдерживающих возникновение негативных внешних ущербов.

Если страхование связано с уже свершившимся фактом, то есть обращено в прошлое, ответственность, напротив, обращена в будущее, она стимулирует индивидов к правильному, социально желательному поведению. Поэтому распространение института (гражданской) ответственности на инспекторов представляется естественным способом социальной оптимизации их поведения; Разумеется, ответственность инспектора может им страховаться, однако, очевидно, такое страхование не должно финансироваться работодателем инспектора, то есть государством, поскольку в этом случае основная задача механизма ответственности - создание должных стимулов у инспектора - так и не будет решаться.

***

Проведенный анализ основных блоков экономической теории контрольно-надзорной деятельности дает широкие возможности для ее прикладного использования и прежде всего для сопоставления с ее положениями фактически применяемых форм и технологий КНД. Российская практика последнего десятилетия как поле для такого сравнения предоставляет множество примеров того, как не следует организовывать контроль и надзор хозяйственной деятельности, демонстрируя решения, диаметрально противоположные тем, которые вытекают из экономической теории (например, в отношении доброжелательности государства). Тем самым можно утверждать, что в значительном числе случаев принятые нормы регулирующего характера преследуют не цели повышения общественного благосостояния, а цели различных групп специальных интересов, стремящихся увеличить свои доходы за счет других.

Вместе с тем принятие в России в 2001 г. так называемого первого пакета законов по дебюрократизации экономики (19) (19 В составе Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц". Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" , Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".) и в 2003 г. закона "О техническом регулировании" свидетельствует о начале движения в правильном направлении. Однако тексты принятые законов содержат, как говорится, "большие резервы для совершенствования" , и, кроме того, в них не затронуто подавляющее множество не процедурных, а "содержательных" регуляций, оказывающих существенное негативное влияние на хозяйственную деятельность экономических агентов. Все подобного рода регуляции, как представляется, подлежат тщательному анализу, в том числе и С точки зрения заложенных в них контрольно-надзорных процедур. Сформулированные в этой статье положения могут оказаться полезными для такого анализа.

Графические материалы:

Таблица Типология внешних эффектов по значимости