ЧТО ДАЕТ РЕНТА ФЕДЕРАЛЬНОМУ БЮДЖЕТУ?.

(Анализ зависимости доходов российского бюджета от "нефтедолларов" )

Е. ШАРИПОВА, магистр экономики, ведущий эксперт Института открытой экономики,

И. ЧЕРКАШИН, магистр экономики, аналитик Института открытой экономики

После кризиса 1998 г., одной из основных причин которого стали бюджетные проблемы, правительству удалось стабилизировать и заметно улучшить ситуацию с государственными финансами. Если в 1994-1999 гг. уровень дефицита составлял от 10 до 1% ВВП, то начиная с 2000 г. федеральный бюджет РФ выполняется с профицитом - более 2% ВВП в среднем за 2000-2003 гг. Но обусловлен ли данный факт успешной политикой правительства в фискальной сфере или он связан с другими - "внешними" - факторами, главным из которых является высокая мировая цена на нефть?

Проблемы российского бюджета заметно сглаживались при повышении цен на нефть и, наоборот, обострялись в период их падения, оказывая негативное влияние на экономику в целом. Таким образом, вопрос об устойчивости российского бюджета, степени его чувствительности к изменениям мировых цен на основные сырьевые товары остается открытым. Здесь необходимо рассмотреть два его основных аспекта: 1) какую часть доходов правительство (в широком смысле - общество) намерено (может) изымать у секторов экономики, использующих природные ресурсы страны? 2) какие способы изъятия доходов наиболее эффективны? Первая проблема связана с понятием справедливости с позиции перераспределения налоговой нагрузки между отраслями производства, вторая - касается исключительно оптимальности налоговой политики, включая как налоговые режимы, так и уровень налогового администрирования.

Дискуссия по вопросу изъятия природной ренты систематически возникает в экспортно-сырьевых странах, причем, как правило, в годы, когда добывающие отрасли получают высокие доходы. Так и в России во второй половине 2003 г. с особой остротой продолжилась полемика вокруг перераспределения природной ренты. Хотя она носит, скорее, политический характер, все же стороны склоняются к мнению о том, что доходы от экспортно-сырьевых отраслей в немалой степени обусловливают текущее состояние государственных финансов и, следовательно, влияют на стабильное развитие экономики.

Высокий уровень зависимости экономики от текущей мировой конъюнктуры цен может породить серьезные негативные последствия при ее ухудшении. В то же время правительство может повышать устойчивость экономической системы посредством введения определенных институциональных механизмов. Накопление ресурсов в периоды высоких цен на нефть для покрытия бюджетных разрывов в неблагоприятные годы является одной из основных государственных стратегий борьбы с "голландской болезнью". Создание в 2004 г. Стабилизационного фонда РФ стало первой попыткой правительства обеспечить устойчивость бюджета за счет части доходов нефтяной отрасли.

Основные принципы налогообложения нефтегазовой отрасли

Специфика нефтегазовой отрасли заключается в том, что объектом ее основной деятельности являются природные ресурсы, а их собственником - государство. В связи с этим при налогообложении данной отрасли государство получает не только "стандартную" долю доходов, необходимую для выполнения общественных функций, но и дополнительную плату за свои природные ресурсы. Другими важными факторами при выборе специфических налоговых режимов для минерально-сырьевого сектора выступают ограниченность и невозобновляемость природных ресурсов. Получение государством дополнительных доходов от нефтегазового сектора связано с понятием экономической ренты, которая рассматривается как часть произведенной стоимости, принадлежащая обществу.

Экономическая рента в нефтедобывающем секторе представляет собой разницу между стоимостью произведенной продукции и затратами на ее добычу. Данные затраты, кроме прямых издержек (например, на геологоразведку и освоение), содержат и некоторую, норму прибыли, обеспечивающую инвестиционную привлекательность производства. Таким образом, рента - это часть произведенной нефтяными компаниями прибыли, которая переходит к государству. Вместо понятия "рента" журналисты, а зачастую и экономисты-государственники часто используют термин "сверхприбыль": по их мнению, задача государства состоит в эффективном изъятии подобной сверхприбыли у нефтяных компаний.

Расчет точной величины экономической ренты является достаточно сложной задачей. Затраты на добычу нефти разнятся по конкретным месторождениям. Кроме того, объективно определить ту часть прибыли, которая должна оставаться у добывающих компаний для дальнейшего инвестирования в производство и которая не входит в состав ренты, практически невозможно. В связи с этим в мире создан целый ряд налоговых механизмов, цель которых - изъятие ренты. В данной работе мы проанализируем российскую систему налогообложения нефтяной и газовой отраслей и рассмотрим динамику бюджетных поступлений по соответствующим налогам и сборам.

Налоговые доходы федерального бюджета РФ от нефтегазовой промышленности можно разбить на "специальные", то есть связанные с добычей и экспортом (таможенные пошлины и платежи за пользование недрами), и "общие" (платежи, относящиеся к налогу на прибыль, налог на добавленную стоимость, который уплачивается лишь с продукции, идущей на внутренний рынок, и др.). Изменяя "специальные" налоги, государство имеет возможность напрямую влиять на поступления от добывающих экспортно ориентированных секторов экономики, увеличивая налоговую нагрузку на эти отрасли, то есть регулировать уровень изъятия ренты. Правительство также может гибко использовать "общие" налоги для перераспределения налоговой нагрузки между различными отраслями, в том числе между экспортными отраслями и секторами, ориентированными на внутренний спрос.

Структура налоговых платежей нефтегазового сектора существенно отличается от общей структуры доходных статей бюджета в силу преобладания "специфических" налогов в суммарных отчислениях. Сравнение доходов консолидированного бюджета от нефтегазового сектора с общими доходами бюджета показывает особенности распределения налогов данного сектора (см. табл. 1). Так, в среднем за последние три года на долю нефтяных и газовых компаний приходилось 78% платежей за пользование недрами, 72% акцизов (в основном за счет газовой отрасли) и 52% таможенных пошлин. Доходы, приносимые данными налогами, составляют более 1/3 всех налоговых доходов консолидированного бюджета. Доли остальных налогов (на прибыль и НДС) значительно ниже, в среднем за 2001-2003 гг. они составили соответственно 13 и 9%.

***

Таблица 1

Доля поступлений по основным налогам от нефтяных и газовых компаний в доходах консолидированного бюджета (в %)

Графические материалы:

Источники: Министерство финансов РФ; МНС РФ; расчеты авторов.

***

Политику правительства РФ в области установления налогов и платежей добывающих отраслей в немалой степени определяют объем экспорта полезных ископаемых и его зависимость от мировых цен на сырье. Существовавшая в 1998-1999 гг. система налогообложения не была рассчитана на высокие доходы нефтяной отрасли, которые стали резко увеличиваться с ростом мировых цен на нефть. В связи с этим за последние пять лет (1999-2003 гг.) осуществлено достаточно большое количество изменений в схемах налогообложения нефтяной и газовой отраслей, которые не просто корректировали действовавшие ставки налогов, но и качественно меняли способы их расчета и установления.

Правительство в 2002-2003 гг. внесло ряд изменений в налоговое законодательство, из них основными были введение нового налога на добычу полезных ископаемых и изменение схемы расчета таможенных пошлин, которые привели к существенному перераспределению ренты в пользу государства. В значительной степени данные изменения были направлены на использование благоприятной конъюнктуры мировых цен на нефть для пополнения доходной части бюджета. В результате сдвигов в конъюнктуре мировых рынков энергоносителей вкупе с модификацией налогового законодательства произошли серьезные изменения не только в объемах, но и в структуре поступлений доходов от сырьевого сектора в федеральный бюджет (см. рис. 1). Можно отметить существенный рост доли поступлений платежей за пользование недрами в 2002-2003 гг.

***

Структура налоговых доходов федерального бюджета (в %)

Графические материалы:

Источник: Министерство финансов РФ.

Рис. 1

***

Динамика цен на нефть, экспорта нефти и цен на газ

За базовую при расчетах по внешнеторговым операциям принимается цена на нефть марки Urals, так как именно эта марка сырой нефти преобладает в российском экспорте. Ее значение определяется средней ценой нефти марки Urals на мировых рынках сырья (роттердамском и средиземноморском), которая, согласно действующему законодательству, используется в качестве базы для исчисления размеров ставок таможенных пошлин и НДПИ(1. Налоговый кодекс Российской Федерации, ч. II, ст. 338.).

Динамика цен на нефть в 1999-2003 гг. характеризовалась заметными колебаниями, при этом наиболее низкая среднемесячная цена 14, 06 долл./барр. наблюдалась в начале рассматриваемого периода. Наиболее высокие среднемесячные цены, превышающие уровень 31 долл./барр., отмечались в сентябре и ноябре 2000 г., а также в январе 2003 г. Встречались и периоды достаточно низких цен - апрель 2000 г., ноябрь-декабрь 2001 г., а также январь-февраль 2002 г., - когда они едва превосходили 18 долл./барр. (см. рис. 2).

***

Динамика цен на нефть в 1999-2003 гг. (долл./барр.)

Графические материалы:

Источники: Лондонская и Роттердамская нефтяные биржи: спот цен па нефть марки Urals.; Госкомстат РФ; расчеты авторов.

Рис. 2

***

Объем поставок нефти на экспорт в 1999-2003 гг. также был подвержен заметным колебаниям. Однако общая динамика объема экспортируемой нефти демонстрирует достаточно устойчивый возрастающий тренд. Рост экспорта сырой нефти в натуральном выражении в 1999-2003 гг. составил более 40%, что с учетом роста мировых цен на нефть увеличило стоимостные объемы экспорта сырой нефти более чем в два с половиной раза. Аналогичная картина наблюдалась по экспорту нефтепродуктов. Выручка от экспорта бензина выросла почти в пять раз, дизельного топлива - в два с половиной раза, мазута - почти в четыре раза. Таким образом, доходы экспортеров существенно возросли.

Цены на газ. При оценке зависимости доходов федерального бюджета от мировой сырьевой конъюнктуры мы принимали во внимание не только непосредственные изменения цен на нефть, но и соответствующие им колебания в ценах на природный газ. Стабильная взаимосвязь между ценами на нефть и газ подтверждается (см. рис. 3).

***

Динамика цен на нефть и газ (в долл.)

Графические материалы:

Источник: Госкомстат РФ, Energy Information Association.

Рис. 3

Согласно нашим эконометрическим оценкам, увеличение цены сырой нефти в среднем на 1 долл./барр. с лагом в 2 месяца сопровождается увеличением цены на природный газ на 2, 5 дол л./т. Таким образом, мы принимаем к рассмотрению не только прямые эффекты, непосредственно связанные с изменением доходов от реализации сырой нефти, но и косвенные - учитывающие одинаковую направленность динамики цен на все углеводородное сырье.

***

Таблица 2

Механизм установления таможенных пошлин на сырую нефть с августа 2000 г. по июль 2002 г.

Графические материалы:

Источник: Чериавский С. Об экспортных пошлинах па нефть (http: // www.ccg.ru/PUBLICATIONS/p05.html_thanks).

Таблица 3

Механизм установления таможенных пошлин с августа 2002 г.

Графические материалы:

* Средняя цена нефти марки Urals за два предшествовавших месяца.

Источник: База "КонсультантПлюс".

***

Доля таможенной пошлины в экспортной цене на нефть (в %)

Графические материалы:

Рис. 4.

***

Схемы взимания таможенных пошлин и НДПИ в 1999-2003 гг.

Таможенные пошлины на нефть. За последние четыре года правительство РФ более чем 20 раз изменяло таможенные пошлины на сырую нефть и нефтепродукты. Если в феврале 1999 г. таможенная пошлина составляла всего 2, 5 евро/т, то в январе 2001 г. она доходила до 48 евро/т. В 2000 г. таможенная пошлина изменялась 3 раза, в 2001 г. - 4 раза, в 2002 г. - б раз, а в 2003 г. - 7 раз,

В период 1999-2003 гг. правительство РФ руководствовалось тремя схемами установления ставок таможенных пошлин.

Схема 1. С начала 1999 г. действовало постановление правительства, согласно которому при падении цены нефтяного сырья ниже 9, 8 долл./барр. предусматривался беспошлинный вывоз нефти российскими экспортерами. В диапазоне цен от 9, 8 до 12, 3 долл./барр. устанавливалась пошлина в размере 2, 5 евро/т. При превышении порога в 12, 3 долл. пошлина увеличивалась вдвое.

Схема 2. С августа 2000 г. таможенная пошлина на нефть стала рассчитываться исходя из средней цены на нефть за предыдущий период на основе более сложной шкалы, сопоставлявшей уровень цен и пошлин на нефть (см. табл. 2).

Схема 3. Механизм установления пошлин в зависимости от мировых цен на нефть был еще раз пересмотрен в конце 2001 г. Согласно новому федеральному закону, максимальный размер таможенной пошлины рассчитывается исходя из трех уровней цены на нефть марки Urals на мировых рынках, которые условно можно определить как низкий (менее 15 долл./барр.), средний (15-25 долл./барр.) и высокий (более 25 долл./барр.) (см. табл. 3).

Порядок исчисления пошлин предполагает расчет средней цены на нефть и установление экспортных пошлин каждые 2 месяца. Пошлина вводится в действие с 1 числа второго месяца, следующего за отчетным периодом. Таким образом, текущие пошлины зависят от средней цены на нефть с лагом в два-три месяца. Подобный лаг приводит к колебаниям доли пошлины в цене. При данной системе нефтяные компании выигрывают от резкого роста цены, а бюджет соответственно недополучает средства. При резком падении цены наблюдается обратная картина, доля пошлины в цене заметно увеличивается и компании несут потери. Так, например, низкий уровень цен на нефть в конце 2001 г. привел к тому, что в феврале 2002 г. ставка таможенной пошлины упала до 8 долл./т. Несмотря на рост цен весной с апреля по июнь действовала ставка в 9, 2 дол л./т, в результате чего доля пошлины в цене снизилась примерно до 7%. В целом изменения в схемах таможенных пошлин на сырую нефть обусловили заметный рост доли пошлины в экспортной цене на нефть (см. рис. 4).

При ценах ниже 18 долл./барр. более выгодной оказывается новая система налогообложения, а при ценах более 18 долл./барр. - старая (см. рис. 5). Таким образом, при неблагоприятной мировой конъюнктуре цен на нефть российские нефтяные компании защищены относительно лучше, чем раньше. При высоких мировых ценах на нефть компании вынуждены расставаться с большей долей своей выручки, что, пользуясь журналистской терминологией, можно назвать изъятием "сверхприбыли".

***

Доля пошлины в цене при двух схемах установления пошлин (в %)

Графические материалы:

Рис. 5

***

Таможенные пошлины на газ. Таможенные пошлины на природный газ фактически были введены в конце 1999 г. и составили 5% от таможенной стоимости, или не менее 2, 5 евро/т. В начале 2001 г. пошлины были увеличены до 10%, но в середине года вновь снижены до уровня 5%. В течение 2002-2003 гг. ставка таможенной пошлины не менялась и оставалась равной 5%. С 1 января 2004 г. ставка таможенной пошлины резко увеличилась и составила 30% таможенной стоимости, что должно компенсировать отмену акциза на газ. Таким образом, правительство переносит налоговую нагрузку на экспортируемую часть производства.

Налог на добычу полезных ископаемых. С 1 января 2002 г. был введен новый закон о налоге на добычу полезных ископаемых (НДПИ). В 1992-2001 гг. существовали обязательные платежи за пользование недрами и отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, которые отменены с 2002 г. Схемы уплаты по этим налогам были нечувствительны к изменениям мировой конъюнктуры, что выражалось в достаточно невысоких бюджетных поступлениях - около 2, 5% доходов консолидированного бюджета(2. Следует отмстить, что налог на пользование недрами был более гибким в отношении условий добычи, разделения месторождений по себестоимости.). С введением НДПИ с 1 января 2002 г. был также отменен акциз на нефть и стабильный газовый конденсат.

Введение НДПИ преследовало сразу две цели: во-первых, увеличение поступлений в бюджет при высоких ценах на нефть и, во-вторых, создание условий для повышения собираемости этого налога. Первая цель была достигнута достаточно просто - размер ставки налога был поставлен в прямую зависимость от мировых цен на нефть. Для стимулирования легализации объемов добытой нефти правительство использует право предоставления доступа к трубопроводному транспорту. Таким образом, возможность экспортировать сырье в определенной степени зависит от объема уплаченных налогов.

Ставка НДПИ в период с 1 января 2002 г. по 31 декабря 2006 г. рассчитывается как базовая ставка, умноженная на повышающий либо понижающий коэффициент. Базовая ставка может изменяться после принятия федерального закона о внесении дополнений в Налоговый кодекс с началом нового финансового года. Так, в 2002-2003 гг. она составляла 340 руб./т, в 2004 г. была увеличена до 347 руб./т. Расчетный коэффициент при определении ставки НДПИ связан с мировой ценой на нефть и номинальным обменным курсом рубля к доллару следующим образом:

Графические материалы:

Где: Р - цена нефти за баррель; R - валютный курс.

Коэффициент учитывает два фактора: превышение уровнем мировых цен на нефть нижней границы, равной 8 долл./барр., и колебания валютного курса рубля к доллару около прогнозируемого среднего значения в 31, 5 руб./долл. Несмотря на зависимость ставки НДПИ от цен на нефть и валютного курса, данный налог является фактически плоским, так как он не учитывает особенности месторождений и, следовательно, себестоимость добычи. Возможные изменения такой схемы связаны с более детальным подходом к каждому месторождению, где производится добыча полезных ископаемых.

В отличие от таможенных пошлин ставка НДПИ более оперативно реагирует на изменения, происходящие на мировых рынках. Если для экспортных таможенных пошлин лаг составляет 2-3 месяца, то НДПИ уплачивается по ставке, которая рассчитывается по мировым ценам, сложившимся на момент добычи. Поэтому применение такой схемы не должно приводить к существенному колебанию доли данного налога в цене, как это происходит с экспортными пошлинами.

Доходы федерального бюджета от нефтегазовой отрасли

Выработано немало механизмов, трансформирующих удачную конъюнктуру мировых рынков в дополнительные доходы федерального бюджета России. С одной стороны, в период высоких цен на нефть доходы бюджета повышаются за счет увеличения взимаемых пошлин, акцизов, роста поступлений от налогов на прибыль. С другой - потребности в расширении производства, обновлении оборудования требуют дополнительных инвестиций в другие отрасли промышленности, например, в металлургию. Мы рассмотрим только прямые механизмы влияния цен на нефть на доходы бюджета через налоговые поступления(3. Подробнее см.: Moissecv A. The Russian Budget and Its Sensitivity to Oil Prices. Renaissance Capital research report, 2003 (www.rencap.com/eng/research/ morningmonitors/ PDF/ 79ddc23a-ff5c-41 bf-aa3b-8de 180809b9d.pdf).).

Таможенные пошлины и акцизы. Используя данные об экспорте нефти, нефтепродуктов и природного газа, а также объеме полученных федеральным бюджетом таможенных пошлин, можно оценить среднегодовую налоговую нагрузку на нефтегазовую отрасль по таможенным платежам. Так, в 1999 г. среднегодовая ставка пошлины на сырую нефть составляла лишь 4% стоимости экспортируемой нефти. Однако изменение законодательства вместе с ростом цен на нефть привело к тому, что в 2001 г. данная ставка достигла 17%. Снижение пошлин в 2002 г. привело к падению налоговой нагрузки до 12%. По нашим оценкам, в 2003 г. она составила 15%. Аналогичная динамика была характерна для пошлин на бензин, дизельное топливо и мазут (см. табл. 4). Средняя ставка таможенной пошлины на газ в 1999 г. была близка к нулю, в 2000 г. - 5%, в 2001 г. - 7, 5 и в 2002-2003 гг. - 5%.

Номинальный рост поступлений по пошлинам от экспорта нефти и газа увеличился в долларовом выражении за период 1999-2003 гг. более чем в семь раз. Так, если в 1999 г. таможенные пошлины не превышали 1 млрд. долл., то в 2003 г. они составили почти 7 млрд. долл. В целом доля доходов федерального бюджета от таможенных пошлин на нефть и газ возросла с 4% общих поступлений в бюджет в 1999 г. до 12% в 2001 г., правда, в последующие два года она несколько снизилась - до 8% в 2003 г. В отличие от таможенных пошлин доходы федерального бюджета от акцизов на нефть, нефтепродукты и газ были более стабильными: они возросли с 3 млрд. долл. в 1999 г. до более 7 млрд. долл. в 2003 г. Несмотря на значительный рост номинальных показателей, доля акцизов в доходах федерального бюджета оставалась постоянной - на уровне 10%. Общая доля доходов федерального бюджета от акцизов и пошлин на нефть и газ возросла в послекризисный период с 15% в 1999 г. до 22% в 2001 г. В 2002 г. наблюдалось некоторое снижение этой доли (до 16%), что обусловлено существенным падением цен на нефть и нефтепродукты в конце 2001 г., а также введением нового механизма расчета ставки таможенной пошлины.

В связи с отменой с 2004 г. акциза и увеличением таможенной пошлины на газ роль акцизов в доходах федерального бюджета значительно снизится (до 3%), в то время как доля пошлин возрастет до 12%. Таким образом, правительство перераспределяет налоги с акцизов на таможенные пошлины.

Суммарные доходы федерального бюджета от нефтегазовой отрасли. Чтобы сформировать полную картину зависимости доходов федерального бюджета от нефтегазового сектора, необходимо помимо таможенных пошлин и акцизов учесть поступления по налогу на прибыль, НДС и платежам за пользование недрами. Согласно нашим оценкам, за счет отчислений нефтяных и газовых компаний по налогу на прибыль, НДС, НДПИ, таможенным пошлинам и акцизам формируется примерно треть федерального бюджета России (см. табл. 5). Отметим, что доходы федерального бюджета увеличились с 13% ВВП в 1999 г. до 17% в 2003 г. (в сопоставимой классификации), а доходы от нефтегазового сектора за тот же период - с 3 до 6% ВВП. Очевидно, пополнение федерального бюджета происходило в основном за счет рентных платежей нефтегазового сектора.

Наибольший вклад в бюджет дают поступления по таможенным пошлинам на нефть и нефтепродукты, платежам за пользование недрами, акцизам на природный газ. В 2002 г. было произведено существенное перераспределение доходов между данными источниками поступления. Примерно в четыре раза выросла доля в общих доходах платежей за пользование недрами при снижении доли доходов от акцизов и налога на прибыль. В 1999-2001 гг. доля налога на прибыль и НДС превышала 20% суммарных поступлений от этих отраслей, а в 2002-2003 гг. она сократилась до 13%. Изменение в структуре поступлений объясняется в основном изменением налогового законодательства - снижением ставки налога на прибыль с 35 до 24% и увеличением таможенных пошлин.

Доля отчислений нефтегазового сектора по пяти основным налогам за последние пять лет увеличилась с 21% доходов федерального бюджета в 1999 г. до 31% в среднем за 2001-2003 гг. В 2002-2003 гг. резко выросла доля поступлений по платежам за пользование недрами, что было связано с введением НДПИ: в последние два года она составила 9% доходов федерального бюджета, тогда как в 1999-2000 гг. не превышала 0, 5%(4. Следует заметить, что в последние годы доходы по данному налогу перераспределены в пользу федерального бюджета.). В консолидированном бюджете доля отчислений нефтегазового сектора находится на уровне 24%, что говорит о преимущественном перераспределении природной ренты в пользу центральной власти.

Отметим, что доля отчислений газовой отрасли в общих доходах федерального бюджета оставалась практически на одном уровне. В 1999-2000 гг. она составляла 10%, в 2001 г. - 12, в 2002-2003 гг. снизилась до 8, 5%. В долларовом выражении отчисления газовой промышленности, достигнув в 2001 г. почти 6, 7 млрд. долл., сократились в 2002 г. до 6, 4 млрд. долл. В 2003 г. они увеличились до 6, 8 млрд. долл. и, по нашим расчетам, вновь уменьшатся до 6, 4 млрд. долл. в 2004 г. за счет снижения налоговой нагрузки. В то же время в 1999-2003 гг. цены на экспортируемый газ возросли почти в два раза (см.рис. 3), а экспорт газа в страны дальнего зарубежья, который составляет более 2/3 суммарного экспорта, также несколько расширился. Доходы газовой отрасли оказываются меньшими, чем могли бы быть, так как при экспорте газа в страны СНГ цены, как правило, определяются политическими соглашениями.

Доходы бюджета и цены на нефть. Мировые цены на экспортируемое сырье непосредственно влияют на доходность нефтегазовой отрасли. Соответственно изменяется и величина налоговых отчислений за счет как общих, так и специфических налогов.

Для оценки эластичности и величины лага, с которой доходы федерального бюджета реагируют на изменение мировых цен на нефть, нами были использованы два подхода - "бухгалтерский" и эконометрический. При "бухгалтерском" методе рассчитываются дополнительные доходы бюджета в результате изменения среднегодовой цены сырой нефти на 1 долл. на основе действующих налоговых ставок и прописанных в российском законодательстве механизмов расчета таможенных пошлин и акцизов. Использование данного метода показывает, что увеличение среднегодовой цены на нефть на 1 долл./ барр. приводит к росту доходов федерального бюджета на 1, 3 млрд, долл. Необходимо заметить, что эти цифры справедливы при цене на нефть более 16 долл./барр.

Эконометрический подход предполагает регрессионный анализ динамики цен на нефть и доходов федерального бюджета с использованием ежемесячных данных. В качестве независимых переменных были зафиксированы "цена барреля нефти марки Urals на средиземноморском рынке с лагом в 3 месяца" и "фиктивная переменная для 2002 г.". Включение фиктивной переменной потребовалось ввиду падения доходов бюджета несмотря на высокий уровень цен. Такой эффект был обусловлен низкими мировыми ценами на сырую нефть в конце 2001 г. и введением в действие новой схемы расчета пошлин. Данный анализ подтверждает цифры, полученные путем прямого расчета через действующие ставки налогов. Так, в среднем, увеличение среднегодовой цены на нефть на 1 долл./барр. приводит к росту доходов бюджета на 0, 24% ВВП (см. табл. 6). При этом необходимо учитывать, что с 2002 г. в федеральный бюджет зачитывается часть поступлений по ЕСН. Таким образом, повышение цены на нефть на 1 долл./ барр. приносит примерно 1, 2-1, 3 млрд. долл. дополнительных доходов в бюджет. Данные оценки очень близки к оценкам других экономистов, рассматривающих зависимость доходов от цены на нефть, а также к оценкам правительства РФ (см. табл. 7).

***

Таблица 4

Таможенные пошлины и акцизы: налоговое бремя и доходы бюджета

Графические материалы:

* Оценка.

** Прогноз при цепе па нефть 26 долл./барр.

Источники: База "КонсультантПлюс", Госкомстат РФ, расчеты авторов.

***

Таблица 5

Общие доходы федерального бюджета от нефтегазовой отрасли и их структура по основным налогам и платежам (в %)

Графические материалы:

* Оценка.

** Прогноз.

*** Без поставок в страны СНГ.

Источники: МНС России, Госкомстат РФ, расчеты авторов.

***

Таблица 6

Регрессионный анализ влияния мировых цен на нефть и доходов бюджета

Графические материалы:

***

Таблица 7

Различные оценки роста цены на нефть и доходов федерального бюджета (в млрд. долл.)

Графические материалы:

* Kwon G. Budgetary Impact of Oil Prices in Russia. IMF Staff Paper, 2003.

***

Доходы бюджета и доходы от таможенных пошлин, акцизов и НДПИ (в % ВВП)

Графические материалы:

Источник: Госкомстат РФ, расчеты авторов.

Рис. 6

***

По оценкам правительства РФ, заложенным в бюджет на 2004 г., изменение среднегодовой цены на нефть на / долл./барр. приводит к изменению бюджета расширенного правительства на 0, 45% ВВП или изменению доходов федерального бюджета на 0, 35% ВВП, то есть примерно на 48 млрд. руб. Эта пропорция используется при пересчете доходов федерального бюджета при разных прогнозах цены на нефть. Эконометрический подход позволяет также заметить, что всем наиболее существенным колебаниям доходов федерального бюджета соответствуют колебания в доходах от акцизов, пошлин и налога на добычу полезных ископаемых (см. рис. 6).

Цены на нефть и бюджет на 2004 г.

При расчете доходной части федерального бюджета на 2004 г., утвержденного Государственной думой РФ в ноябре 2003 г., правительство исходило из "оптимистичного" прогноза цены на нефть в 22 долл./барр., а расходы бюджета были рассчитаны при предположении, что цена на нефть будет равна 20 долл./барр. (так называемая базовая цена). При среднегодовой цене выше базовой прогнозируется профицит бюджета, величина которого напрямую связана с конъюнктурой мирового рынка.

Изменение налогового законодательства в 2004 г. Основными изменениями в налоговом законодательстве в 2004 г., которые касаются экспортно-сырьевых отраслей, являются: (1) повышение базовой ставки налога на добычу нефти; (2) введение специфической ставки на газ; (3) увеличение экспортной пошлины на газ; (4) отмена акциза на газ. Изменения в налогообложении газовой отрасли практически балансируют друг друга.

Базовая ставка налога на добычу полезных ископаемых с 1 января 2004 г. увеличивается с 340 до 347 руб./т добытой нефти. Кроме того, в проекте бюджета заложен средний повышающий коэффициент 1, 74, что в итоге дает расчетную ставку 603 руб./т. В газовой отрасли правительство вводит специфическую ставку НДПИ на газ в 107 руб. за 1000 куб. м, увеличивает таможенную пошлину в 6 раз (с 5 до 30% стоимости) и отменяет акцизы на газ. Структура налогов изменяется в сторону большей доли таможенных пошлин в общем сборе налогов. Расчет доходов бюджета-2004. Рассчитывая доходы федерального бюджета, правительство исходило из средней ставки таможенной пошлины на нефть в размере примерно 19 долл./т (для сравнения, в 2003 г. минимальный уровень -"25, 1 долл./т) и средней ставки таможенной пошлины на газ в размере 31 долл./т. Согласно нашим расчетам, в 2004 г. суммарные сборы таможенных пошлин при среднегодовых ценах 22, 24 и 26 долл./барр. составят соответственно 4, 3 млрд., 5, 5 млрд. и 8 млрд. долл. Доходы от таможенных пошлин на газ, по всей видимости, при цене в 103, 4 долл./т будут примерно равны доходам от таможенных пошлин и акцизов на газ в 2003 г., и, по нашим прогнозам, составят 190-200 млрд. руб. В пессимистическом варианте развития событий (при цене на нефть 22 долл./барр.) доля доходов федерального бюджета от нефтегазовой отрасли вряд ли опустится ниже 25-27%(5. Оценка доли доходов от нефтяной отрасли затруднена в связи с отсутствием явной зависимости между собираемостью налогов на прибыль, на добавленную стоимость и среднегодовой ценой нефти. Приведенные цифры рассчитаны при условии, что собираемость этих налогов останется па уровне 2003 г. с поправкой па инфляцию.) (см. табл. 8).

***

Графические материалы:

Таблица 8

Объем таможенных пошлин при различных ценах на нефть*(* Расчеты сделаны в предположении среднегодового валютного курса в 31, 3 руб., /долл. США.)

***

Графические материалы:

Таблица 9

Дополнительные доходы федерального бюджета в зависимости от цены на нефть (в млрд. руб.)

*Согласно закону "О Федеральном бюджете па 2004 год".

***

Цены на нефть и дополнительные доходы. Заложенная в оптимистическом варианте бюджета-2004 стоимость нефти в 22 долл./барр. весьма занижена. Согласно финансово-экономическому обоснованию, приведенному в приложениях к бюджету, начиная с 2000 г. среднегодовая цена на нефть не опускалась ниже 23 долл./барр. В 2003 г. средняя цена нефти марки Urals составила около 27 долл./барр. При благоприятном развитии событий в 2004 г. - среднегодовой цене на нефть в 26 долл./барр. (а при скачках цен на нефть на мировом рынке до более чем 40 долл. /барр. такое развитие событий весьма вероятно) - дополнительные доходы бюджета могут составить 4, 8-6 млрд. долл. и профицит федерального бюджета может достигнуть 270 млрд. руб., или 9 млрд. долл. (см. табл. 9).

Стабилизационный фонд. В 2004 г. из дополнительных доходов федерального бюджета будет формироваться Стабилизационный фонд. Планируется, что в этот фонд в 2004 г. будут направлены средства в объеме профицита федерального бюджета, то есть 83, 4 млрд. руб. Напомним, данный профицит рассчитан правительством исходя из базовой цены на нефть 20 долл./барр. по расходам и 22 долл./барр. по доходам. Однако нынешнее состояние мирового рынка нефти и наблюдаемая динамика цен на нефть заставляют усомниться в этих оценках объема фонда.

Формула расчета средств, направляемых в Стабилизационный фонд, описана в проекте федерального закона "О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации". Согласно этой формуле, размер фонда определяется следующим образом:

Графические материалы:

Где: НДПИ, ТП, ТПНП - поступления в бюджет в текущем месяце соответственно по НДПИ, таможенным пошлинам па сырую нефть, таможенным пошлинам на нефтепродукты, а НДПИ, ТП, ТПНП, - действующие в текущем месяце ставки. НДПИ, ТП, ТПНП, - размеры ставок, рассчитанные согласно прописанным в законодательстве методикам при базовой цепе на нефть.

Дополнительные доходы рассчитываются лишь для нефтяной промышленности, в то время как сверхдоходы газового сектора остаются внутри газовой промышленности. Как указывалось выше, доходы федерального бюджета от нефтяной отрасли в 2003 г. составили около 17 млрд. долл., отчисления газовой отрасли - 6, 8 млрд. долл. С изменением налогового законодательства в, 2004 г. поступления от газовой промышленности сократятся и достигнут лишь 1/3 доходов, получаемых бюджетом от нефтяного сектора.

***

Таблица 10

Размеры Стабилизационного фонда в зависимости от цен на нефть и обменного курса (в млрд. руб.)

Графические материалы:

***

Формула расчета поступлений в Стабилизационный фонд вкупе со схемами определения таможенных пошлин и ставок НДПИ позволяет рассмотреть большое число сценариев наполнения Стабилизационного фонда в зависимости от валютного курса, цен на нефть и изменений объема продаж и выпуска. В таблице 10 представлены расчеты объемов Фонда при различных ценах на нефть и обменном курсе.

Дальнейшее увеличение налоговой нагрузки на нефтяной сектор. С ростом мировых цен на нефть, естественно, возрастают доходы нефтяных компаний, а следовательно, увеличивается и рента. При этом доходы государства также возрастают и при неизменном налоговом режиме. Вопрос заключается в том, какую часть сверхприбыли можно дополнительно изъять у нефтяного сектора "без ущерба" для развития отрасли. Максимальные оценки дополнительно изымаемой доли ренты достигают 20 млрд. долл. в год, тогда как в экономическом блоке кабинета министров придерживаются более умеренных оценок - порядка 3-5 млрд. долл.

Однако в правительстве нет единой точки зрения по поводу выбора налоговых инструментов для изъятия сверхприбыли. Наиболее вероятными являются три варианта изменения налоговой нагрузки: увеличение НДПИ для высокодоходных месторождений; введение налога на дополнительный доход; повышение экспортных пошлин на нефть. В МЭРТ предлагают ввести дифференцированную ставку НДПИ в зависимости от качества месторождения. В таком случае к выработанным или сложным месторождениям применяется понижающий коэффициент, а к новым и легким для добычи - повышающий. Данный метод имеет один существенный недостаток - дифференциация налога приведет к росту уклонений от его уплаты. Минфин выдвигает более радикальные предложения относительно изъятия ренты. Во-первых, предлагается ввести новый налог на дополнительный доход от добычи углеродов (НДД), который будет взиматься с конкретного месторождения после достижения проектом "определенного уровня доходности". Кроме того, в Минфине говорится о возможности повышения экспортных пошлин с изменением порядка их взимания.

В федеральный бюджет 2004 г. нефтяная отрасль, по нашим расчетам, отчислит 24 млрд. долл., из которых около половины поступит в Стабилизационный фонд. Учитывая новые инициативы по изменению законодательства, поступления от нефтяной промышленности могут превысить заложенные в бюджет на 8-10 млрд. долл. Открытым остается вопрос об эффективном использовании данных средств через государственные службы. Увеличение объема финансовых потоков, распределяемых государством, приводит, как правило, к росту коррупции и неэффективному использованию средств. Отметим также, что критерием эффективности налоговых реформ являются рост экономики и проведение структурных изменений. Для этого необходимо снижение ставок по основным налогам, таким, как налог на прибыль, НДС и ЕСН. Без снижения налогового бремени увеличение нагрузки на нефтяной сектор имеет целью лишь изъятие прибыли частных компаний, а не развитие экономики в целом.

***

Итак, бюджетная ситуация в 1999-2003 гг. носила двоякий характер: во-первых, рост доходов бюджета в значительной степени определялся внешними условиями; во-вторых, фактически бюджет не ощутил эффекта перетекания средств из динамично развивающегося сырьевого сектора в другие отрасли экономики. Таким образом, зависимость федерального бюджета от "нефтедолларов" возросла, а другие источники для пополнения бюджета в данной российской институциональной среде пока не сформировались. Относительная "стабильность" бюджетных поступлений от других секторов экономики (кроме нефтегазовой отрасли) может быть обусловлена несколькими причинами. С одной стороны, это может быть результатом того, что ситуация в нефтегазовом секторе не влияет (позитивно или негативно) на положение в других секторах экономики. В этом случае становится невозможным говорить об угрозе "голландской болезни". С другой стороны, доходы бюджета могут выступать не характеристикой развития экономики, а следствием некоторых договоренностей между властью и бизнесом.

В 2004 г. начал функционировать Стабилизационный фонд правительства РФ, доходы которого будут формироваться за счет дополнительных поступлений от нефтяного сектора при высоких ценах на нефть. Это означает, что часть ренты от нефтяной отрасли будет использоваться как резерв для обеспечения устойчивости государственных финансов. Эффективность такой стратегии неоднозначна: правительство намерено увеличить ренту с нефтяной промышленности, то есть изъять большую долю прибыли нефтяных компаний, но не предполагает вкладывать данные ресурсы в экономику. Подобная мера вряд ли положительно повлияет на развитие как самой нефтяной отрасли, так и других отраслей. Отметим также, что пополнение Стабилизационного фонда не предусматривается за счет дополнительных доходов от газовой отрасли.