О ПОНЯТИИ ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ ПЕНСИОННОГО ФОНДА РОССИИ.

Н. БОРИСЕНКО, кандидат экономических наук, доцент Финансовой академии при Правительстве РФ

В настоящее время финансовое положение Пенсионного фонда России (ПФР) не позволяет одновременно обеспечить повышение минимальных размеров пенсий до уровня прожиточного минимума и социально справедливую дифференциацию пенсий в зависимости от прошлого трудового вклада. Решение этих задач невозможно без изменения механизмов формирования, использования и управления финансовыми ресурсами ПФР. Дальнейшее развитие сферы государственного пенсионного обеспечения связано с постепенным внедрением начиная с 1 января 2002 г. в существующий распределительный механизм финансирования трудовых пенсий накопительных элементов и переходом к использованию технологии условно-накопительных счетов. Вместе с тем многие предложения по реформированию пенсионной системы являются дискуссионными, а отдельные положения вступивших в силу законов и разрабатываемых законопроектов, направленных на реализацию пенсионной реформы в России, - достаточно спорными. В этих условиях актуальными становятся теоретико-методологические и организационно-методические вопросы обеспечения реальной финансовой устойчивости Пенсионного фонда России.

Понятие и признаки финансовой устойчивости экономического субъекта

В экономической теории устойчивость рассматривается в качестве одного из понятий концепции экономического равновесия, согласно которой достижение и удержание стационарно-равновесного состояния в экономике относятся к числу важнейших микро- и макроэкономических задач(1. Впервые концепцию общего экономического равновесия как универсальное средство анализа экономической системы в целом предложил швейцарский экономист Л. Вальрас, который сформулировал условия структурного соответствия спроса и предложения товаров, количественно описав взаимосвязь между ключевыми экономическими параметрами производства и обмена. Работы Л. Вальраса послужили базой для развития балансовых методов экономического анализа и планирования, основанных на построении и решении систем линейных уравнений, связывающих равновесные параметры.На этих принципах построена экономико-математическая модель "затраты -выпуск" В. Леонтьева. Дальнейшее развитие концепции экономического равновесия происходило па основе изучения количественных закономерностей и взаимосвязи хозяйственных явлений и процессов с использованием математического и статистического описания организации разнородных экономических систем.). Из нее следует, что экономические субъекты стремятся перевести экономическую систему в оптимальное состояние, рассматривая его как равновесие, которое в данном контексте ассоциируется с устойчивостью, однако она не является центральной проблемой указанной концепции.

Понятие устойчивости наиболее полно может быть определено в рамках теории динамических систем(2. См.: Арнольд В. Обыкновенные дифференциальные уравнения. М., 1971, гл. 1.). Согласно ей, процесс развития любой системы(3. Под системой в данном случае следует понимать упорядоченную совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, образующих единое функциональное целое, предназначенное для решения определенных задач (достижения определенных целей). См.: Горбунов А., Кротов В., Мартыщенко Л. Финансовая устойчивость социально-экономической системы. СПб.: МФИН, 2000, с. 9.) может быть описан векторным полем в фазовом пространстве, каждая точка которого задает состояние эволюционирующей системы (реальное или возможное). Точка, в которой состояние системы не изменяется с течением времени, называется равновесной. Устойчивые состояния равновесия "притягивают" к себе фазовые кривые - кривые, образованные последовательными состояниями процесса. Иначе говоря, если система находится в состоянии устойчивого равновесия, то при возмущениях внешней среды, нарушающих его, она возвращается к своему первоначальному состоянию через определенный .промежуток времени. Если возмущение внешней среды будет слишком сильным, фазовые кривые системы может "притянуть" другое состояние равновесия.

Устойчивость системы зависит от большой группы факторов. Потеря устойчивости в общем случае может произойти вследствие изменения параметров системы (бифуркации), из-за наличия внешних воздействий (в частности, слишком значительных или качественно несовместимых с системой), либо при нарушении связей в системе, когда меняется ее структура (структурная неустойчивость).

Таким образом, устойчивость определяется как способность системы сохранить свое качество в условиях изменяющейся среды и внутренних трансформаций (случайных или преднамеренных). При этом качество измеряется с позиций целей системы. Поддержание устойчивости составляет внутреннюю цель системы в отличие от внешней, характеризующей взаимоотношения со средой. Следовательно, система должна быть организована так, чтобы обеспечить собственное выживание, стабильность в динамичной среде и одновременно развитие, приближение к определенной цели.

Отмеченная двойственность составляет одно из основных противоречий в системе, разрешаемое через ее развитие. С одной стороны, необходимость сохранения устойчивости наделяет систему свойством сопротивляемости к воздействиям, в том числе и к управляющим. С другой - потребность целенаправленного движения к цели, совершенствования обязывает систему видоизменяться, формировать и реализовывать управляющие функции.

Поскольку финансовые отношения составляют лишь часть экономических отношений хозяйствующего субъекта, финансовая устойчивость отличается от более общего понятия "устойчивость", как часть от целого. В то же время финансовая устойчивость как элемент системы находится под влиянием других ее элементов: организационных, правовых, управленческих и пр.

Финансы обладают свойством количественного отображения производственного процесса через финансовые ресурсы. Следовательно, финансовую устойчивость можно характеризовать количественными показателями. Распределение как движение финансовых ресурсов определяет состояние устойчивости или неустойчивости, а контрольная функция выявляет это состояние, превращая финансовую устойчивость в один из индикаторов соблюдения определенного круга стоимостных пропорций, при изменении которых в ходе распределительного процесса изменяется и состояние финансовых ресурсов.

Таким образом, финансовую устойчивость можно определить как состояние финансовых ресурсов, при котором экономический субъект способен сохранить свое качество в условиях динамичной среды и внутренних трансформаций и одновременно обеспечить развитие, приближение к определенной цели.

Признаки финансовой устойчивости реализуются во взаимоотношениях субъекта со средой. Сама по себе среда постоянно изменяется, подвергаясь как внешним, так и внутренним воздействиям. Оказывая влияние на экономический субъект, среда вынуждает его изменяться. Значит, экономический субъект/должен иметь финансовые ресурсы не только для удовлетворения сегодняшних требований среды, но и для сохранения способности к адаптации в будущем. На этой основе можно выделить два признака финансовой устойчивости экономической системы - платежеспособность и наличие финансовых ресурсов для развития.

Однако в современной экономической литературе не выработано единого методологического подхода к трактовке термина "финансовая устойчивость". Так, в финансовом менеджменте и его составном разделе - финансовом анализе - ряд авторов фактически сводят его к платежеспособности (4. "Финансовая устойчивость - это определенное состояние счетов предприятия, гарантирующее его постоянную платежеспособность" (Шеремет А., Сайфулин Р. Методика финансового анализа. М.: ИНФРА-М, 1995, с. 64).). Однако в большинстве фундаментальных работ российских экономистов(5. Орлашок-Малицкая Л. О понятии и факторах финансовой устойчивости страховых компаний. - Вестник Финансовой академии, 1998, N 1, с. 33-38; Родионова В., Федотова М. Финансовая устойчивость предприятия в условиях инфляции. М., 1995.) отражен концептуальный подход, исходящий из признания в качестве базовых двух указанных выше признаков финансовой устойчивости, дополняемых специфическими признаками, обусловленными особенностями экономического субъекта, которые определяют его место в системе финансовых отношений.

Вместе с тем отметим, что само понятие "платежеспособность" в современной российской экономической науке терминологически еще не оформилось. Оно трактуется как способность экономического субъекта выполнять свои финансовые обязательства перед прочими субъектами рынка(6. Артеменко В., Беллендир М. Финансовый анализ. Москва, Новосибирск, 1999, с. 28;), а также используется в качестве синонима ликвидности, означающей способность экономического субъекта рассчитаться по неотложным (краткосрочным) обязательствам(7. Орлашок-Малицкая Л. Платежеспособность страховой организации. М., 1994, с. 4. Финансовое управление фирмой. Под ред. В.Терехина. М.: Экономика, 1998, с. 69.). Но каждое из этих понятий имеет собственное содержание. Ликвидность означает способность экономического субъекта произвести своевременную конверсию активов в наличные денежные средства с целью погашения своих обязательств. Платежеспособность же предполагает наличие у хозяйствующего субъекта возможности оплатить требования, обусловленные ранее принятыми обязательствами.

Существующие разночтения в определении платежеспособности и ликвидности порождены смешением двух "точек приложения" последнего понятия: ликвидности как характеристики финансового состояния экономического субъекта и так называемой ликвидности баланса. При изменении подхода меняются и приоритеты: если речь идет об оценке финансового состояния хозяйствующего субъекта, ликвидность является одной из частных характеристик платежеспособности, если речь идет о ликвидности баланса - то, напротив, платежеспособность выступает ее условием. Таким образом, для оценки финансовой устойчивости экономического субъекта ликвидность следует рассматривать в качестве характеристики платежеспособности. Исходя из этого платежеспособность имеет два самостоятельных признака: достаточность финансовых ресурсов для выполнения обязательств (собственно платежеспособность) и ликвидность, которые по отношению к финансовой устойчивости будут признаками второго порядка. Поскольку достаточность средств связана с их объемом, а ликвидность - с размещением, первый признак в большей степени является количественной характеристикой, второй - качественной.

Понятие и признаки финансовой устойчивости внебюджетного пенсионного фонда как части финансовой системы России

Пенсионный фонд России, как и любой другой субъект экономики, представляет собой микросистему в рамках макросистемы (среды), что ставит вопрос о ее устойчивости. Данная микросистема располагает финансовыми ресурсами, что позволяет говорить о ее финансовой устойчивости.

Пенсионный фонд России является организацией, управляющей специфической сферой деятельности, связанной с формированием и использованием внебюджетного фонда социального назначения. Будучи составной частью сферы государственных финансов, внебюджетный пенсионный фонд призван на основе организационной самостоятельности обеспечить реализацию одной из важнейших социальных гарантий - государственного пенсионного обеспечения, то есть материального обеспечения граждан при наступлении соответствующих социальных рисков. При этом социальный риск можно определить как вероятность ухудшения материального положения в результате утраты трудового дохода по объективным социально значимым причинам.

Особенности разных видов социальных рисков (круг получателей социальных выплат; различная степень вероятности реализации риска; разная степень ответственности субъектов данных финансовых отношений - работника, работодателя, государства; возможность и специфика проведения превентивных мероприятий и т.д.) обусловили организационную обособленность внебюджетного пенсионного фонда, которая, в свою очередь, предопределила специфику оперативного управления им. Функция управления внебюджетным пенсионным фондом возложена на специально созданную в соответствии с Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22.12.1990 г. N 442-1 организацию - Пенсионный фонд Российской Федерации (России).

Внебюджетный пенсионный фонд обеспечивает материальную защиту от Особого вида социального риска утраты заработка (или другого постоянного дохода) для работающих - вследствие потери трудоспособности при наступлении старости, инвалидности; для нетрудоспособных членов семьи - смерти кормильца; для отдельных категорий трудящихся - длительного выполнения определенной профессиональной деятельности.

Участие в денежных отношениях по распределению и перераспределению национального дохода с целью формирования и использования денежного фонда, предназначенного для финансирования указанных выше расходов, обусловливает специфику функционирования ПФР и, следовательно, особенности его финансовой устойчивости. Последняя зависит от финансовой устойчивости внебюджетного пенсионного фонда и качества финансового менеджмента управляющей им структуры. Финансовая устойчивость внебюджетного пенсионного фонда определяется спецификой его доходов и расходов.

Основы действующего порядка формирования доходов внебюджетного пенсионного фонда определены Положением "О Пенсионном фонде Российской Федерации", утвержденным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 г. N 2122-1. Дальнейшее развитие и уточнение нормы этого Положения получили в Федеральном законе от 15.12.2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", проекте Федерального закона "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации"(8. Принят в первом чтении Государственной думой РФ 25.10.2001 г.). В соответствии с данными нормативными документами система доходов внебюджетного пенсионного фонда имеет следующую структуру.

Страховые взносы. Главным собственным источником формирования пенсионного денежного фонда являются обязательные страховые взносы работодателей и/или лиц, занимающихся индивидуальным предпринимательством(9. До вступления в силу с 01.01.2001 г. части второй Налогового кодекса РФ, вводящей единый социальный налог, зачисляемый в государственные внебюджетные фонды и предназначенный для мобилизации средств в целях реализации права граждан на государственное пенсионное и социальное обеспечение и медицинскую помощь, в качестве одного из источников формирования ПФР выступали также взносы работников.), то есть преобладающая часть финансовых ресурсов формируется страховым методом, который предполагает распределение ущерба между участниками создания страхового фонда во времени и в пространстве.

По своей экономической природе социальные страховые платежи - это превращенная форма заработной платы, которая обеспечивает "отсроченное потребление". В силу обязательности такого страхования (по закону) часть заработной платы отчуждается у работника в форме страховых платежей. Другими словами, часть заработной платы наемных работников и индивидуальных предпринимателей в обязательном порядке на основе законодательно установленных тарифов резервируется с целью их материального обеспечения при наступлении социальных рисков утраты трудовых доходов в результате наступления старости, инвалидности, потери кормильца и т.п.

Страховой метод основан на социально-обязательном праве - возмездном и эквивалентном (хотя и относительно) характере предоставления страхового обеспечения для застрахованных лиц. Так, согласно ст. 3 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", целевым назначением страховых взносов является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете. До 2001 г. нормы ст. 100-103, 107 Закона РФ от 20.11.1990 г. N 340-1 "О государственных пенсиях в Российской Федерации" также устанавливали зависимость размеров пенсий от размеров заработной платы и периода уплаты страховых взносов.

Относительность эквивалентности и возмездности страховых взносов и выплат состоит в том, что она поддерживается в целом по страховому фонду, но для отдельных застрахованных лиц объективно не может выдерживаться в полном объеме. Наступление страхового случая (реализация социального риска потери дохода в результате утраты трудоспособности при наступлении старости) произойдет обязательно, но только для тех застрахованных лиц, которые доживут до установленного законом возраста выхода на пенсию. Те же из них, кто проживет больше среднестатистического периода дожития, получат больший объем страховых выплат (пенсий).

Бюджетные средства. Использование бюджетного метода для формирования некоторой части финансовых ресурсов внебюджетного пенсионного фонда обусловлено необходимостью (в случае реализации социального риска) материального обеспечения отдельных групп лиц, по тем или иным причинам не охваченных пенсионным страхованием. За счет ассигнований из федерального бюджета производится финансирование выплат государственных пенсий и пособий федеральным государственным служащим, военнослужащим и членам их семей, участникам Великой Отечественной войны, гражданам, пострадавшим в результате радиационных или техногенных катастроф; социальных пенсий нетрудоспособным гражданам; пособий на детей в возрасте старше полутора лет; индексаций указанных пенсий и пособий; расходов по доставке и пересылке пенсий и пособий; пенсий в части, определяемой включением в трудовой стаж, дающий право на пенсию, периодов, не связанных с уплатой страховых взносов, а также расходов на выплату досрочных пенсий безработным(10. До 01.01.2001 г. средства па выплату досрочных пенсий безработным возмещались ПФР Государственным фондом занятости населения РФ.) и базовой части трудовых пенсий (с 01.01.2002 г.).

Прочие средства. К их числу относятся добровольные взносы физических и юридических лиц, доходы от размещения временно свободных средств, штрафы и пени, а также другие поступления. Поскольку использование данных средств в отличие от рассмотренных выше не имеет строго целевого характера, их можно рассматривать в качестве балансирующего элемента в системе доходов пенсионного денежного фонда.

Положением "О Пенсионном фонде Российской Федерации" 1991 г. была определена общая структура доходов внебюджетного пенсионного фонда. Вместе с тем рамочный характер данного правового акта не, позволил в полном объеме обеспечить реализацию принципа строго целевого использования различных видов финансовых ресурсов внебюджетного пенсионного фонда на основе разграничения пенсионных выплат по соответствующим источникам финансирования (страховые взносы и бюджетные средства). В связи с этим был принят Федеральный закон от 28.10.1998 г. N 163-ФЗ "О порядке финансирования государственных пенсий, выплата которых по законодательству Российской Федерации осуществляется за счет средств федерального бюджета", установивший полный перечень законодательных актов, чья реализация должна финансироваться из перечисляемых Пенсионному фонду России средств федерального бюджета.

Наиболее четкое отражение принцип разграничения источников формирования внебюджетного пенсионного фонда в соответствии с расходными полномочиями в зависимости от контингента получателей социальных выплат нашел в рамках федеральных законов "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", вступивших в силу с 01.01.2002 г.

Таким образом, финансовая устойчивость внебюджетного пенсионного фонда зависит от финансовой устойчивости его составных частей (страхового фонда и денежного фонда, формируемого за счет бюджетных средств), а также наличия балансирующего элемента, образуемого за счет прочих поступлений. Вместе с тем она определяется и спецификой расходов, связанных с характером использования средств, а также наличием значительного временного лага между приобретением пенсионных прав и осуществлением пенсионных выплат.

Функциональное предназначение внебюджетного пенсионного фонда обусловливает специфику пенсий как формы использования его средств. Необходимость замещения ранее зарабатываемого дохода в случае реализации указанного выше социального риска предполагает регулярный долговременный характер пенсионных выплат, что, в свою очередь, требует постоянного поддержания покупательной способности пенсии в течение всего периода ее выплаты. Одновременно отметим, что обязательства по выплате пенсий формируются во время приобретения пенсионных прав, а соответствующие им расходы осуществляются после назначения пенсии преимущественно за счет поступающих в течение выплатного периода доходов.

Из сказанного следует, что возможности выполнения обязательств по пенсионному обеспечению во многом зависят от внешних факторов, оказывающих влияние на объем и динамику изменения финансовых ресурсов внебюджетного пенсионного фонда. Наиболее существенными среди них являются макроэкономические (темпы экономического роста, состояние финансового рынка) и демографические (изменение количества занятых и пенсионеров в экономике) факторы.

Таким образом, в связи с долгосрочным характером социального риска возникает необходимость предусматривать дополнительные финансовые гарантии обеспечения финансовой устойчивости внебюджетного пенсионного фонда, например, в виде дотаций из федерального бюджета(11. См. ст. 24 Федерального закона от 16.07.1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования".), а также системы резервов с целью нивелирования влияния фактора времени, связанного с вероятностью реализации сопряженных рисков (инфляционных, демографических, инвестиционных, актуарных и др.). Сохранение возможности принимать на себя определенный социальный риск на протяжении некоторого периода времени свидетельствует о способности внебюджетного пенсионного фонда к адаптации в соответствии с требованиями среды.

Учитывая изложенное, можно выделить наряду с отмеченными выше общими признаками финансовой устойчивости - платежеспособностью и наличием финансовых ресурсов для развития - специфический признак финансовой устойчивости внебюджетного пенсионного фонда: соответствие количества и качества(12. Качество в данном случае предполагает определенную структуру финансовых ресурсов.) финансовых ресурсов величине и структуре долгосрочного социального риска. Это прежде всего означает возможность своевременного и в полном объеме финансирования расходов, связанных с материальным обеспечением работников (и членов их семей) при наступлении социальных рисков на гарантированном государством уровне.

Исходя из этого финансовую устойчивость внебюджетного пенсионного фонда можно определить как постоянное соответствие в целом по денежному фонду текущих доходов и резервов, формируемых за счет страховых взносов, а также бюджетных средств и прочих поступлений расходам по выплате пенсий, детерминированным величиной и структурой долгосрочного социального риска. Проблема обеспечения финансовой устойчивости в данном случае может рассматриваться как определение вероятности дефицита средств в тот или иной период времени.

Роль Пенсионного фонда России в управлении внебюджетным пенсионным фондом и характеристика организационно-правового статуса ПФР

Проблема обеспечения финансовой устойчивости внебюджетного пенсионного фонда выступает частной по отношению к более сложной проблеме обеспечения финансовой устойчивости Пенсионного фонда России как самостоятельной организации, управляющей внебюджетным пенсионным фондом. Отметим, что самостоятельность ПФР существенно отличается от экономической и финансовой самостоятельности государственных, акционерных, кооперативных и частных организаций. Для ПФР характерны четкое закрепление доходных источников и строго целевое использование средств, обусловленное тем, что средства денежного фонда, которым управляет ПФР, находятся в федеральной собственности. При этом они не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы и изъятию не подлежат.

Управляя обособленным, автономным денежным фондом, ПФР лишен возможности существенно влиять на величину мобилизуемых доходов, не имеет права корректировать расходную часть, так как, согласно ст. 146 Бюджетного кодекса РФ, уровень обязательных платежей устанавливается законодательством, а расходование средств осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством, в соответствии с бюджетом ПФР, ежегодно утверждаемым федеральным законом. Таким образом, ПФР ответственен за организацию и управление процессами аккумулирования и использования финансовых ресурсов в размерах и на цели, регламентированные государством, то есть самостоятельность ПФР касается реализации функций оперативного управления пенсионным денежным фондом. Поэтому в данном случае правомерна оценка финансовых результатов (отношение доходов к расходам) за истекший период времени, поскольку последние определяются не только финансовой устойчивостью пенсионного денежного фонда, но и эффективностью оперативного управления им соответствующей организационной структурой.

Возможности влияния финансового менеджмента на финансовую устойчивость ПФР во многом обусловлены спецификой его организационно-правового статуса. В соответствии с п. 1 Положения "О Пенсионном фонде Российской Федерации" 1991 г. ПФР является по своему статусу самостоятельным финансово-кредитным учреждением. Полномочия, предоставленные ПФР этим Положением, можно разделить на несколько групп:

- полномочия в области сбора и аккумулирования страховых взносов;

- полномочия в области расходования средств страхового фонда;

- полномочия в области получения и расходования бюджетных средств;

- полномочия в области гражданско-правовых отношений, связанных с осуществлением капитальных вложений (то есть финансовым и материально-техническим обеспечением текущей деятельности органов ПФР), привлечением банковских кредитов, размещением временно свободных денежных средств, осуществлением операций, предусмотренных банковским законодательством;

- полномочия в области взаимоотношений с государственными органами исполнительной власти.

Образованный в целях государственного управления внебюджетным пенсионным фондом, ПФР был наделен государственно-властными полномочиями, многие из которых свойственны государственным органам исполнительной власти. В соответствии с действовавшим до 01.01.2001 г. специальным законодательством ПФР обладал административно-властными полномочиями в области сбора страховых взносов, аналогичными полномочиям налоговых органов. Это относится прежде всего к полномочиям, связанным с осуществлением контроля за уплатой взносов, взысканием недоимки и пени, наложением финансовых санкций, обращением взыскания на имущество плательщиков. Более того, Письмом ПФР от 15.08.2000 г. N M3-09-25/7298 "О применении Налогового кодекса Российской Федерации" было установлено, что если одни и те же правоотношения одновременно регламентируются и частью первой Налогового кодекса РФ, и специальным законодательством, применяются нормы последнего.

Дублирование ПФР функций налоговых органов, нарушавшее принцип единства системы органов государственной власти и законодательного разграничения их компетенции, было устранено лишь после вступления в силу с 01.01.2001 г. части второй Налогового кодекса РФ. В соответствии со ст. 9 Федерального закона от 05.08.2000 г. N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" полномочия по осуществлению контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, а также взысканию сумм недоимки, пеней и штрафов были делегированы налоговым органам.

Однако подобная практика наделения ПФР государственно-властными полномочиями, включая возможность издания им обязательных для исполнения правоприменительных актов(13. Указ Президента Российской Федерации от 20.03.2001 г. N 318 "О введении государственной регистрации актов, издаваемых Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, Фондом социального страхования Российской Федерации и Государственной хлебной инспекцией Российской Федерации".), сблизила ПФР с государственными органами настолько, что ст. 143 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 г. N 145-ФЗ установлено, что средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности и управляются органами государственной власти Российской Федерации. Вместе с тем остальные полномочия ПФР (в области расходования средств страхового фонда, получения и расходования бюджетных средств, в области гражданско-правовых отношений, взаимоотношений с государственными органами исполнительной власти) по своему характеру свойственны участникам бюджетного процесса, не относящимся к числу органов государственной власти.

В соответствии со ст. 145 и 149 Бюджетного кодекса РФ на ПФР возлагается составление проекта бюджета, а также отчета о его исполнении, представление которых на рассмотрение законодательных органов производится государственными органами исполнительной власти Российской Федерации. Однако ежегодно представителем правительства РФ при рассмотрении палатами Федерального собрания проектов федеральных законов о бюджете Пенсионного фонда РФ на очередной финансовый год и об исполнении бюджета назначается председатель Правления Пенсионного фонда России.

Полномочия ПФР в области контроля за исполнением бюджета в соответствии с Письмом Минтруда России, Правления ПФР и Минсвязи России от 07.03.1997 г. "Рекомендации об организации контроля за правильностью расходования средств, предназначенных на выплату государственных пенсий" ограничены правом проведения мероприятий ведомственного контроля (ревизий, инвентаризаций, тематических проверок) в подконтрольных ему территориальных подразделениях, а также вневедомственного контроля в органах социальной защиты населения и организациях Федеральной службы почтовой связи. Функции государственного финансового контроля возложены, согласно ст. 150 Бюджетного кодекса РФ, на соответствующие органы исполнительной власти Российской Федерации.

Финансирование расходов ПФР на материально-техническое обеспечение его текущей деятельности осуществляется на основе сметы расходов по содержанию аппарата ПФР, укрупненные позиции которой ежегодно утверждаются федеральным законом в составе расходной части бюджета ПФР, в порядке, предусмотренном для государственных заказчиков. Капитальные вложения производятся путем заключения договоров на закупку товаров, выполнение работ (услуг) в соответствии с Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 08.04.1997 г. N 305, а затем - Федеральным законом от 06.05.1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд".

Следовательно, статус ПФР имеет двойственный характер: в одних случаях он выступает как субъект публичной власти, в других - как самостоятельный участник бюджетных и гражданско-правовых отношений, имеющий равные права с другими участниками. Одновременно необходимо подчеркнуть, что с момента вступления в силу части второй Налогового кодекса РФ ПФР был лишен административно-властных полномочий. Однако соответствующие изменения не были внесены ни в Положение 1991 г., ни в Бюджетный кодекс РФ, и указанная неопределенность в статусе ПФР сохранилась.

Как финансово-кредитное учреждение ПФР был наделен правом выполнять отдельные банковские операции в порядке, установленном действующим законодательством о банках и банковской деятельности. В соответствии с Федеральным законом от 02.12.1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" осуществление банковских операций, предусмотренных законом, возможно только на основании специального разрешения (лицензии) Банка России. Но, несмотря на законодательно закрепленный статус финансово-кредитного учреждения, ПФР так и не получил лицензии на проведение банковских операций. Для перевода денежных средств ПФР и его региональные отделения пользовались услугами коммерческих банков, Сбербанка России и Центрального банка РФ, в которых у них были открыты счета(14. Постановлением Правления ПФР от 20.03.1998 г. N 18 "О переводе счетов региональных отделений ПФР на обслуживание в отделения Байка России" территориальным органам ПФР в тех регионах, где имелся РКЦ, предписывалось перевести свои счета в отделения Байка России, в других регионах - в отделения Сбербанка России или при его отсутствии - на счета другого банка из числа указанных в приложенном перечне.).

Вместе с тем как самостоятельное финансово-кредитное учреждение ПФР имеет право размещать временно свободные денежные средства и привлекать для целей своей деятельности банковские кредиты. Однако самостоятельность в решении данных вопросов не соответствует специфике ПФР, связанной с возложением на него функций по управлению федеральной собственностью. Подобные противоречия, заложенные в правовой статус ПФР, могут оказывать дестабилизирующее воздействие на его финансовое положение.

В соответствии с п.1 ст.50 Гражданского кодекса РФ юридические лица, не имеющие в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками, относятся к некоммерческим организациям. Следовательно, согласно положениям гражданского законодательства, деятельность ПФР, созданного для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, носит некоммерческий характер, что также нашло отражение в ст. 6 Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования".

Согласно Федеральному закону от 12.01.1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", некоммерческая организация может быть образована в различных формах: фонда, учреждения, государственной корпорации, некоммерческого партнерства, автономной некоммерческой организации, общественной организации. При этом в соответствии со ст. 4 указанного закона наименование некоммерческой организации должно содержать указание на ее организационно-правовую форму.

Однако заметим, что понятие "фонд" имеет в законодательстве много значений и используется применительно как к коммерческим (например, инвестиционный фонд), так и к некоммерческим (например, благотворительный фонд) организациям, а также к органам государственного управления. Таким образом, в Российской Федерации немало действующих организаций, именуемых фондами, в том числе и ПФР, по своей правовой природе не являются ими, поскольку созданы в иных организационно-правовых формах. Из сказанного следует, что статус ПФР как финансово-кредитного учреждения не подпадает под определение ни одной из форм некоммерческих организаций, предусмотренных действующим гражданским законодательством.

Одновременно отметим, что толкование, которое дает Пенсионному фонду России Бюджетный кодекс РФ, еще более противоречиво. Так, ст. 13 определяет государственный внебюджетный фонд, в том числе Пенсионный фонд Российской Федерации (ст. 144) как "фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение...". Однако в п. 2 ст. 143 говорится о том, что "правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются федеральным законом...". Очевидно, в данном случае речь уже идет об органах управления внебюджетными фондами.

В соответствии с нормами международного права, закрепленными в Конвенции N 35 Международной организации труда от 29.06.1933 г., управление средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) должно осуществляться либо учреждениями, основанными государственными органами и не имеющими своей целью получение прибыли, либо государственными страховыми фондами.

Согласно Гражданскому кодексу РФ, а также Федеральному закону "О некоммерческих организациях", правовая конструкция фонда предполагает, что переданное ему учредителями имущество является собственностью фонда. Учредители фонда не сохраняют никаких прав (ни вещных, ни обязательственных) на переданное ими в собственность фонда имущество. Учредители фонда не отвечают по его обязательствам, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей. Фонд вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых он создан. Кроме того, в отличие от других некоммерческих организаций фонд вправе создавать хозяйственные общества или участвовать в них. Наконец, ст. 119 ГК РФ допускает ликвидацию фонда, в том числе при недостатке имущества для выполнения уставной деятельности по требованию его кредиторов путем банкротства. Таким образом, правовой статус фонда не отражает специфики ПФР, обусловленной возложением на него функций по управлению федеральной собственностью, и, следовательно, не гарантирует обеспечения его финансовой устойчивости.

Учреждением в соответствии со ст. 120 ГК РФ, а также ст. 9 Федерального закона "О некоммерческих организациях" признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Подчеркнем, что учреждение - единственный вид некоммерческой организации, не являющийся собственником своего имущества. Имущество учреждения принадлежит ему на праве оперативного управления. Это означает, что учреждение осуществляет права владения, пользования и распоряжения закрепленным за ним имуществом в пределах, установленных законом, и в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Учреждение, согласно ст. 298 ГК РФ, не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Собственнику имущества, закрепленного за учреждением, предоставляются практически неограниченные права в отношении имущества учреждения. Согласно п. 2 ст. 296 ГК РФ, собственник вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

Однако, несмотря на подобные имущественные ограничения, учреждение является юридическим лицом и полноправным участником гражданского оборота. Основной источник имущества учреждения - полученные им по смете от собственника средства. Смета и характеризует их имущественную обособленность в соответствии с п. 1 ст. 48 ГК РФ. Собственник может финансировать учреждение и частично, предоставив ему возможность получать дополнительные доходы от предпринимательской деятельности. Но заниматься предпринимательской деятельностью и вступать в отношения с коммерческими, в том числе кредитными, организациями учреждение может только с разрешения собственника и в случаях, прямо предусмотренных его учредительскими документами. Вместе с тем учреждение отвечает по своим обязательствам лишь находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности собственник несет субсидиарную (дополнительную) ответственность по обязательствам учреждения. Поэтому в отличие от фонда законодательство не предусматривает случаев принудительной ликвидации учреждения по требованию его кредиторов, в том числе путем банкротства. При недостаточности у него денежных средств кредиторы предъявляют соответствующие требования к его собственнику, который всем своим имуществом отвечает по долгам созданного им учреждения.

Из сказанного следует, что правовой статус учреждения в полной мере отражает особенности функционирования ПФР, созданного государством в целях управления средствами внебюджетного фонда, предназначенного для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение и являющегося федеральной собственностью. Конструкция данной формы некоммерческой организации содержит все необходимые правовые механизмы(15. Имущество закрепляется на праве оперативного управления; предпринимательская деятельность и вступление в отношения с коммерческими организациями осуществляются только с разрешения собственника; действует субсидиарная ответственность собственника по обязательствам учреждения.), способствующие поддержанию финансовой устойчивости ПФР и, значит, своевременному и полному выполнению его обязательств перед гражданами.

К числу основных форм некоммерческих организаций в соответствии с законодательством также относятся некоммерческое партнерство, автономная некоммерческая организация и государственная корпорация. Однако организационно-правовые формы некоммерческого партнерства и автопомпой некоммерческой организации содержат целый ряд признаков коммерческих организаций и могут использоваться для осуществления предпринимательской деятельности, особенно в сфере оказания платных услуг, что несовместимо с функциональным предназначением и спецификой деятельности ПФР.

Организационно-правовая форма государственной корпорации обладает рядом признаков, сближающих ее с учреждением, собственником которого является государство, то есть государственным учреждением. Однако в отличие от учреждения имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью корпорации. Кроме того, согласно закону, государственная корпорация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых она создана. Наиболее существенные различия между учреждением и государственной корпорацией содержат нормы об ответственности. Правовой статус государственной корпорации предполагает, что Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, как и сама корпорация по обязательствам Российской Федерации, если законом, предусматривающим се создание, не установлено иное. Таким образом, особенности правового положения государственной корпорации в отличие от учреждения не в полной мере соответствуют характеру деятельности ПФР.

Для устранения противоречий, заложенных в правовой статус ПФР Положением 1991 г., а также приведения его в соответствие с нормами действующего гражданского законодательства Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", вступивший в силу с 01.01.2002 г., определил статус Пенсионного фонда Российской Федерации в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию как государственного учреждения, составляющего вместе со своими территориальными органами, являющимися юридическими лицами, единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим. Согласно ст. 5 указанного закона, государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам Пенсионного фонда Российской Федерации перед застрахованными лицами.

Проектом Федерального закона "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации" предусмотрено преобразование ПФР из финансово-кредитного учреждения в некоммерческую организацию, созданную Российской Федерацией для государственного пенсионного обеспечения (страхования) граждан. Однако проектом Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации", учитывая специфику ПФР и возложение на него функции по управлению федеральной собственностью, Федеральный закон "О некоммерческих организациях" дополняется особой формой некоммерческой организации - государственным фондом, учреждаемым Российской Федерацией в целях реализации отдельных социальных функций государства. Такая конструкция не может быть признана оптимальной с учетом возможности определения юридического статуса ПФР как государственного учреждения. Поэтому ко второму чтению в Государственной думе РФ в законопроект должны быть внесены соответствующие поправки.

Финансовые ресурсы и обязательства Пенсионного фонда России

Организационная самостоятельность ПФР оказывает существенное влияние на структуру его финансовых активов и обязательств. Учитывая роль ПФР как особой организации, управляющей внебюджетным пенсионным фондом, в составе финансовых ресурсов ПФР, кроме собственных средств(16. Термин "собственные средства" используется непосредственно в деятельности ПФР и в данном контексте не подразумевает перехода права собственности на них к Пенсионному фонду России.), представленных страховыми платежами, резервами и прочими поступлениями в виде доходов от капитализации временно свободных средств, штрафных санкций и пени, добровольных взносов физических и юридических лиц, и средств федерального бюджета, можно также выделить:

- прочие средства, передаваемые в порядке возмещения, например, субъектами Российской Федерации(17. Возмещение расходов на содержание единых пенсионных служб.), до 01.01.2001 г. - Государственным фондом занятости населения Российской Федерации(18. На выплату досрочных пенсий безработным, социальных пособий на погребение и оказание услуг по погребению получателям досрочных пенсий, включая расходы на их доставку.), а также из Фонда Министерства Российской Федерации по атомной энергии(19. На выплату дополнительного ежемесячного пожизненного материального обеспечения работникам, осуществляющим трудовую деятельность в организациях ядерного оружейного комплекса Российской Федерации.);

- привлеченные средства в виде ресурсов, получаемых от выпуска ПФР ценных бумаг, а также передаваемых ему на безвозмездной и безвозвратной основе, например, в форме дотаций из федерального бюджета;

- заемные средства в форме банковских кредитов и ссуд местных бюджетов.

В зависимости от экономической природы обязательства ПФР можно рассматривать как страховые и нестраховые. По субъектам обязательства ПФР следует подразделять на внешние и внутренние. Такая классификация позволяет рассматривать обязательства с позиции финансовой устойчивости ПФР как обособленного субъекта, находящегося во взаимосвязи с внешней средой.

Характер и объем внутренних обязательств ПФР определяются его организационно-правовой формой, принятой системой оплаты труда и т.п. К внешним относятся обязательства ПФР перед получателями государственных пенсий и пособий, финансово-кредитными учреждениями по обслуживанию заемных ресурсов, а также обусловленные необходимостью материально-технического обеспечения деятельности органов ПФР исходя из специфики решаемых им задач (содержание единых пенсионных служб, организация и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц, формирование базы данных для актуарных расчетов и т.д.).

Обязательства перед получателями государственных пенсий и пособий представляют собой важнейшую часть внешних обязательств и при оценке финансовой устойчивости ПФР должны приниматься во внимание в первую очередь. В связи с этим особое значение приобретает классификация обязательств по их экономической природе. Обязательства, связанные с принятым страховым социальным риском, теоретически должны исполняться за счет средств страхового фонда, поскольку расчет страховых тарифов базируется на принципе эквивалентности страховых взносов и страхового обеспечения. Обязательства по нестраховым пенсионным платежам должны покрываться за счет средств федерального бюджета. Однако на практике возможны ситуации, когда для финансирования страховых выплат могут использоваться дополнительные источники и, наоборот, ресурсы страхового фонда могут привлекаться для выполнения нестраховых обязательств.

***

Подведем итоги. Финансовую устойчивость Пенсионного фонда России можно определить как такое состояние его финансовых ресурсов, которое позволяет ему на основе организационной самостоятельности обеспечить развитие государственной пенсионной системы при сохранении своей платежеспособности в условиях допустимого уровня долгосрочного социального риска утраты доходов для работающих - вследствие потери трудоспособности при наступлении старости, инвалидности; для нетрудоспособных членов семьи - в результате смерти кормильца; для отдельных категорий трудящихся - из-за длительного выполнения определенной профессиональной деятельности.