^ИС: Вопросы экономики
^ДТ: 19.07.2004
^НР: 007
^ЗГ: ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ РАМКИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ.
^ТТ:

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ РАМКИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ.

Л. ШАСТИТКО, доктор экономических наук, профессор МГУ имени М.В. Ломоносова, зам. генерального директора Фонда "Бюро экономического анализа"

В настоящее время активно обсуждается вопрос о разработке стандартов предоставления публичных услуг в рамках административной реформы. Однако постановка такого вопроса и тем более его решение предполагают, что есть ясность в других аспектах проблемы предоставления публичных услуг. В этой связи большое значение имеет оценка: во-первых, контекста постановки вопроса о разработке стандартов; во-вторых, содержания понятия "публичные услуги" и вытекающих из подобного понимания следствий; в-третьих, характеристик доступных форм предоставления такого рода услуг (включая вопросы платности). Данный материал является дискуссионным и нацелен на то, чтобы привлечь внимание исследователей и всех тех, кто интересуется вопросами повышения эффективности государственного управления, к проблематике публичных услуг.

Основным фактором, формирующим контекст постановки вопроса о публичных услугах, является задача повышения эффективности государственного управления. Решение данной задачи предполагает применение принципа четырех презумпций: невмешательства, прозрачности, приватизации и конкуренции.

Таким образом, суть административной реформы как средства повышения эффективности государственного управления сводится к тому, чтобы использовать мощные стимулы в рамках частной формы предоставления публичных услуг в условиях конкуренции (там, где это возможно) с минимизацией прямого государственного вмешательства наряду с повышением уровня прозрачности, обеспечением адекватности принимаемых органами государственной власти (прежде всего исполнительной) решений, фактически речь идет о реструктуризации государства и соответственно о его модернизации в аспекте решения задачи обеспечения устойчивого экономического развития. С этой целью набор функций государства должен быть пересмотрен, в том числе за счет применения иерегуляторных альтернатив, а также скорректирован порядок выполнения тех функций, которые признаны необходимыми. По сути дела вопрос о иерегуляторных альтернативах является одним из центральных в новой институциональной экономической теории.

Для определения того, какие функции могут быть переданы в частный сектор экономики, а что должно остаться в государственном, какие изменения должны произойти в каждой из сфер, целесообразно обратиться к некоторым основополагающим понятиям, имеющим отношение не только к проблемам экономики общественного сектора, но и в целом к вопросу об эффективном использовании ресурсов. В этой связи все виды взаимодействий между участниками хозяйственного оборота можно рассматривать через призму благ (товаров и услуг), права на которые подлежат спецификации и обмену.

Определение понятия "публичная услуга"

Сразу оговоримся, что и в российской, и в зарубежной экономической и юридической литературе пет общепринятого определения понятия публичной услуги в отличие, например, от достигнутой конвенции по поводу общественных или клубных благ. В одной из наших работ мы предприняли попытку определиться с содержанием понятия "публичные услуги": "Частные (индивидуализированные) блага, предоставляемые органами государственной власти и управления гражданам и организациям (физическим и юридическим лицам), как правило, в физической форме услуг, принято называть публичными услугами, оказываемыми государственными органами власти и управления"(1. Шаститко А. (ред.). Публичные услуги, и функции государственного управления. М.: ТЕИС, 2002.). В данной статье это определение будет скорректировано.

В первом приближении можно использовать два подхода к решению поставленного вопроса о содержании понятия "публичная услуга" - эмпирический и теоретический. Если первый основывается на реально выполняемых ведомствами и их учреждениями функциях, то второй исходит из типологии благ, обладающих определенным набором свойств.

В рамках первого подхода публичными называются услуги, предоставляемые (в связи с выполнением властных функций) органами исполнительной власти и их учреждениями при непосредственном взаимодействии с гражданами. Подчеркнем, что в соответствии с таким вариантом определения ключевыми признаками для идентификации услуг как публичных являются: (1) связанность (сопряженность) с выполнением властных функций; (2) непосредственное взаимодействие с гражданами. И ту, и другую характеристику требуется уточнить. Отметим лишь, что данное определение предполагает, что публичность услуги оценивается в зависимости от того, кто ее предоставляет (в данном случае органы исполнительной власти и их учреждения).

Для целей нашего анализа важно выделить несколько ключевых характеристик благ, которые в дальнейшем могут быть использованы как критерии для разграничения различных режимов их предоставления. В числе таких характеристик: (1) конкурентность в потреблении; (2) исключаемость из потребления; (3) наличие побочных эффектов (при определенных обстоятельствах в форме внешних эффектов) и сопряженные с ними вопросы платности услуг для отдельного потребителя.

Использование двух первых критериев позволяет построить хорошо известную в экономической теории классификацию благ, представленную в таблице.

К чистым общественным относят те виды благ, которые обладают свойствами неисключаемости из потребления и неконкурентности в потреблении. Неконкурентность в потреблении предполагает, что дополнительная единица общественного блага, ставшая доступной одному потребителю, в равной степени оказывается доступной и другому потребителю, так что предельные издержки предоставления данной единицы блага еще одному потребителю равны пулю. В свою очередь, неисключаемость из потребления означает, что в случае, если общественное благо произведено, оно оказывается доступным всем потребителям. Клубные блага обладают свойством неконкурентности в потреблении для тех, кто имеет доступ, и исключаемости из потребления всех аутсайдеров ввиду того, что численность группы потребителей данного блага ограничена (из-за свойства перегружаемости благ, когда после преодоления некоторого порога предельные издержки предоставления данных благ дополнительным потребителям становятся положительными).

Поскольку в производстве общественных благ в условиях асимметрии информации и отсутствия внешнего принуждения к финансированию их производства наиболее остро проявляется "проблема безбилетника", именно в этом случае возникает основание для создания специальных механизмов производства данных благ. Государство (при прочих равных условиях) обладает сравнительными преимуществами в производстве общественных благ (хотя механизмы государственного участия могут быть различными). Круг общественных благ довольно узок. К ним относят поддержание внутренней и внешней безопасности, а также государственное управление(2. The World Bank. The State in a Changing World. World Development Report. Oxford University Press, 1997.).

Таким образом, в экономическом смысле государство предоставляет услуги, являющиеся общественными благами. Особенность поставки данного блага определяется прежде всего принудительным по отношению к отдельному субъекту режимом (в частности, обязанность платить налоги, а также выполнять другие предусмотренные конституцией обязанности, например, проходить срочную военную службу). Кроме того, данный режим возникает вне зависимости от рода занятий (если не оговорены специальные исключения). Отметим, что в правовом смысле рассматриваемые блага не попадают в категорию услуг. Это связано с тем, что общественный договор (в рамках которого, но сути, и происходит предоставление общественных благ) не выступает формой договора в юридическом плане (иными словами, не является договором, содержащим обещания с юридически значимыми последствиями их невыполнения).

Производство общественных благ, в частности, в области установления и обеспечения соблюдения правил, нередко требует спецификации и защиты прав собственности отдельных лиц. Напомним, что под спецификацией прав в широком смысле (и прав собственности - в узком) подразумевается определение субъекта права, объекта права, объема наделяемых правомочий в пользу субъекта права (подтверждение факта принадлежности правомочий тому или иному лицу). В этой связи важно отметить, что вторая часть спецификации предполагает извлечение частных выгод, которые соответствуют условиям не только конкурентности в потреблении, по и исключительности. Именно данная категория благ может быть отнесена к категории публичных услуг. Среди подобных, например, документальное подтверждение прав собственности (специализированные регистраторы или депозитарии па рынке ценных бумаг), параметров объекта права собственности (бюро технической инвентаризации), подтверждение соблюдения обязательных требований (скажем, предоставление справки об отсутствии задолженности перед бюджетом при регистрации юридического лица). Таким образом, публичными можно считать услуги, которые обладают свойствами частных благ, но непосредственно сопряжены со спецификацией и защитой прав собственности отдельных лиц.

***

Классификация благ

Графические материалы:

***

О способах предоставления публичных услуг

Если блага, которые сопряжены с производством общественных благ, соответствуют критериям чистых частных благ, означает ли это, что они должны предоставляться частными организациями в режиме конкуренции?

Ответ зависит от того, признаем ли мы наличие издержек организационного отделения функций, связанных с производством непосредственно общественных благ, от функций, связанных с производством частных благ. Здесь необходимо учесть два аспекта. Во-первых, технологическую делимость процесса производства общественных и частных благ, обусловленную спецификацией и защитой прав отдельных лиц. Во-вторых, траисакциониые издержки, порожденные дезинтеграцией функций по производству общественных благ и предоставлению публичных услуг. Наибольший интерес представляет ситуация, когда возможно технологически разделить два данных процесса.

Базовая идея, заложенная в разделение функций органов исполнительной власти на правоустанавливающие, правоприменительные функции и функции по предоставлению публичных услуг, сводится к тому, что в ряде случаев организационно отделить процесс предоставления публичных услуг от производства общественных благ без значительных издержек невозможно. Прежде всего это может быть связано с обладанием уникальным недублируемым (причем необязательно по техническим соображениям) ресурсом, например, обеспечением доступа к конфиденциальной информации (вопрос о конфиденциальности также требует отдельного решения), а также другими факторами, которые затрудняют смену поставщика публичных услуг.

Предположительно примером здесь могут послужить услуги по: внесению в реестр собственников жилья в департаменте муниципального жилья (подчеркнем, что публичные услуги могут предоставляться как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях); рассмотрению ходатайств и уведомлений о проведении сделок экономической концентрации в порядке применения мер антимонопольного контроля.

Отметим, что данное препятствие не является абсолютным и во многом зависит от существующих технологий контроля и организационных рамок, внутри которых взаимодействуют различные стадии технологического процесса предоставления публичных услуг и общественных благ. Статус той или иной публичной услуги с точки зрения режима ее предоставления может изменяться, что, видимо, предполагает также наличие механизма переключения с одного режима па другой.

Отдельный вопрос: является ли часть публичных услуг следствием существования избыточных функций в области спецификации и защиты прав собственности? Если исходить из многочисленных установленных фактов наличия дублирования, а также неудовлетворительного обоснования (в том числе в плане содержания) обязательности исполнения множества функций (что обнаружилось в ходе работы комиссии по административной реформе), то на поставленный вопрос можно дать утвердительный ответ. Вот почему определение перечня публичных услуг есть следствие идентификации необходимого множества функций, которые должны выполнять органы государственной власти (прежде всего исполнительной). В этом случае, если предположить, что сформирована адекватная процедура отбора функций (а точнее, действенный механизм оценки целесообразности сохранения и создания функций), то возникает дополнительный фильтр для устранения или предотвращения появления избыточных услуг. (Важно учитывать, что па первый взгляд навязываемые услуги достаточно сложно отличить от необходимых публичных услуг ввиду элемента принудительности, особенно если он сопровождается попыткой публично оправдать необходимость исполнения соответствующей функции(3. Подробнее см.: Аузаи А., Крючкова П. (ред.). Административные барьеры в экономике: институциональный анализ. М.: ИИФ "СПРОС" КопфОП, 2002.).)

Еще один специальный вопрос: выступает ли набор общественных благ так же, как и публичных услуг, предметом общественного договора (в той или иной форме) или же он должен быть основан па результатах исследований издержек, связанных с предоставлением благ, которые принято считать общественными благами или публичными услугами. Общественная экспертиза, которая выступает одним из принципов регламентации степени участия государства в хозяйственной жизни общества, видимо, должна быть ориентирована прежде всего на решение второго вопроса (выявление набора и оценка издержек). В рамках общественной экспертизы должны быть представлены не только интересы, но и различные оценки последствий признания того или иного вида услуг как публичных.

На платной или бесплатной основе должны предоставляться публичные услуги? Ответ на данный вопрос во многом зависит от того, может ли частный сектор поставлять публичные услуги. Если мы договариваемся о том, что к категории публичных относятся услуги, обладающие определенными свойствами (связанность со спецификацией и защитой прав собственности, исключаемость и конкурентность в потреблении), то пет достаточных оснований утверждать, что все публичные услуги должны предоставляться государством. Иными словами, тезис о том, что к публичным относятся услуги, которые могут предоставляться только органами власти и их учреждениями, с этой точки зрения не вполне корректен.

Вопрос платности предоставления услуг для их потребителей - это еще и вопрос определения круга услуг, которые могут признаваться универсальными (с соответствующими критериями доступности в цеповом, а также временном и пространственном аспектах). Теоретически возможна ситуация, когда универсальные услуги предоставляются и частными организациями, отобранными по конкурсу, и за счет средств бюджета (или специально созданных фондов). Однако в этом случае важны как процедуры отбора, так и решение проблемы фундаментальной трансформации (превращение отношений конкуренции ex ante в отношения двусторонней зависимости ех post представителя заказчика и поставщика соответствующего набора услуг).

Таким образом, сохранение функции предоставления публичных услуг в компетенции органов власти или передача права их предоставления отобранной по конкурсу частной организации зависит, по сути, от сравнительной эффективности (в каждом конкретном случае) одностороннего механизма управления сделками (трансакциями), характерного для случая вертикальной интеграции (государственных функций), и двустороннего (трехстороннего) механизма, характерного для нестандартной контрактации в условиях формальной самостоятельности сторон.

Если предоставление публичной услуги может быть приватизировано, то одновременно должен решаться вопрос о развитии конкуренции. В этом случае регламентация процесса предоставления услуг может быть сведена до необходимого минимума (учитывая, что рынки такого рода услуг всегда будут несовершенными). Однако если конкуренция невозможна, то под вопросом оказывается и предложение о приватизации данной функции. В любом случае возникает необходимость более жесткой регламентации по ключевым характеристикам (цепа, время и т.д.).

Общественно значимые блага и публичные услуги

Блага, производство которых сопряжено с существенными позитивными внешними эффектами, относятся к категории социально значимых. Это означает, что не все выгоды находят отражение в системе рыночных цеп, что ведет к недопроизводству данного вида благ. В некоторых случаях это может быть связано с тем, что непосредственные потребители данных благ не обращают внимания па позитивные эффекты, возникающие в результате процесса производства, но не присваиваются им непосредственно.

Поскольку факт наличия внешних эффектов свидетельствует о том, что существует "провал" рынка, который может быть либо устранен, либо компенсирован, то при выборе механизма компенсации подобного изъяна одной из альтернатив выступает вмешательство государства. Вот почему в таких сферах, как образование (где в значительной мере происходит или, по крайней мере, должна происходить социализация подрастающего поколения), медицина (особенно в части предотвращения или пресечения эпидемий), паука (прежде всего фундаментальная), сохраняются основания для государственного вмешательства.

Но подчеркнем, из сказанного не следует, что вся сфера образования относится к производству общественно значимых благ. В этой связи социально значимые блага могут попадать в категорию благ, которые характеризуются свойствами конкурентности, по неисключаемости в потреблении (по крайней мере, путем установления цепы приобретения данного блага).

Не будем обсуждать, как производятся общественно значимые блага: данному вопросу посвящены многочисленные работы исследовательских центров, занимающихся проблемами развития социальной сферы. Для пас важно в первую очередь то, что социально значимые блага, хотя и могут предоставляться государством, вовсе необязательно относятся к категории публичных услуг. С этой точки зрения разработка, например, стандартов среднего или высшего образования и разработка стандартов предоставления таких услуг, как спецификация прав па тот или иной объект собственности или прав на занятие тем или иным видом предпринимательской деятельности, относятся к разным направлениям стандартизации.

***

Предложенный в данном материале подход не вполне удобен с точки зрения администрирования реформы, так как не допускает упрощенной процедуры выявления набора публичных услуг и, что еще более важно, однозначного определения организационных рамок их предоставления. Вместе с тем преимуществом данного подхода является возможность учета особенностей отдельных видов публичных услуг с точки зрения использования конкуренции, состязательных процедур.

Hosted by uCoz