^ИС: Вопросы экономики
^ДТ: 23.08.2004
^НР: 008
^ЗГ: КОЛИЧЕСТВО ЗАМЕСТИТЕЛЕЙ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА КАК ИНДИКАТОР СОСТОЯНИЯ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ В 1990-е ГОДЫ*.
^ТТ:

КОЛИЧЕСТВО ЗАМЕСТИТЕЛЕЙ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА КАК ИНДИКАТОР СОСТОЯНИЯ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ В 1990-е ГОДЫ*.

[* Статья написана по материалам совместного доклада на ежегодной конференции по теории общественного выбора (Балтимор, март 2004). Авторы выражают искреннюю благодарность В.May за полезные комментарии, высказанные в процессе работы над статей.]

Оборотная сторона слабого кабинета министров

Слабое государство - постоянный фактор, воздействующий на функционирование политической и экономической системы России в первой половине 1990-х годов. Анализ данной системы так же, как и подходы к обеспечению ее устойчивости, должны основываться на признании этого несомненного факта. Именно слабость власти предопределяет резкое нарастание стихийности социально-экономических процессов в обществе, где происходят революционные перемены.

Важнейшим механизмом согласования интересов различных политических сил в демократическом обществе является образование партийных коалиций: ведь в дополнительной поддержке нуждаются и государство, и сами партии. Государству необходима поддержка для проведения своей политики, партии стремятся максимизировать свою электоральную поддержку на выборах. В научной литературе теория коалиций продвинулась значительно дальше в области изучения политических систем развитых демократических государств, нежели стран с переходной экономикой(1).

В развитых странах коалиционные сделки являются, как правило, долгосрочными. Напротив, процесс становления политической системы в странах с переходной экономкой при постоянном возникновении новых партий, трансформации и исчезновении старых сделал эти коалиции краткосрочными. Сделки не могут быть ориентированы на такие задачи, решение которых требует больше времени, чем существуют сами партии. М. Олсон указывает, что партии, не достигшие желаемого результата на выборах, либо подвергаются внутреннему реформированию, либо вступают в коалицию с другими политическими силами2. Существование краткосрочных коалиций предопределило возникновение такого нетипичного для Западной Европы феномена, когда состав правительства выступает индикатором состояния российской экономики.

Коалиции обычно формируются для получения прибыли (выгоды). После решения поставленной задачи они могут как распасться, так и продолжить свое существование. Наиболее устойчивыми являются коалиции, состоящие из небольшого количества участников, с достаточно близкими политическими платформами, лидеры которых склонны к компромиссу. Применительно к России можно сказать, что большинство коалиций распадается практически сразу после достижения цели, особенно если целью была победа на выборах, а политики, занимающие государственные должности, чаще всего выходят из своих "родных" партий. В случае с последними выборами в декабре 2003 г. наиболее ярким примером выступает блок "Родина". Лидеры блока вступили в непримиримый конфликт практически сразу после выборов в Государственную думу. Другой пример - выборы президента России в 1996 г. Б. Ельцин, набравший в первом туре лишь чуть больше голосов, чем лидер оппозиции Г. Зюганов, предложил А. Лебедю - весьма популярному политику, занявшему третье место в первом туре президентских выборов, государственную должность. Указом президента он был назначен секретарем Совета безопасности Российской Федерации, помощником президента Российской Федерации по национальной безопасности. От данной коалиции выиграла существовавшая власть. Использовав популярность А. Лебедя и выиграв выборы, власть избавилась от него ровно через четыре месяца.

Среди российских политических сил менее всего склонно к образованию коалиций движение "Яблоко". Оно всегда воздерживалось от объединения с другими политическими силами. Лидер партии Г. Явлинский отказывался войти в кабинет министров без принятия предложенной им программы действий. В конце концов нежелание идти на компромисс привело к тому, что на выборах 2003 г. партия не смогла преодолеть 5-процентный барьер и войти в состав Государственной думы.

Принцип формирования правительства по итогам выборов обусловливает тот факт, что в ряде западных демократических стран партии образуют коалиции, стремясь войти в правительство и реализовать свою программу. Иногда в долгосрочном периоде партии проигрывают от участия в выигравшей коалиции. Например, коммунисты Франции полагают, что их партии в конце 1970-х годов не следовало входить в коалиционное с социалистами правительство, так как они не смогли реализовать свою программу, потеряв при этом поддержку собственного электората.

Некоторые авторы считают, что на современном российском политическом рынке идет поглощение мелких партий аналогично тому, как на определенном этапе развития рынка крупные фирмы начинают поглощать мелкие. Наши исследования указывают на то, что в России сложились достаточно устойчивые идеологические предпочтения избирателей, что неизбежно должно привести к укрупнению партий. К укрупнению должна привести и реализация основных положений закона о политических партиях(3).

Таким образом, избирательная система неизбежно заставляет партии создавать коалиции для участия в выборах, но мотивация объединения тех или иных политических сил зачастую скрыта от общественности. Более открытым для исследователей является привлечение иных политических сил в процессе функционирования правительства. Власть может нуждаться в дополнительной поддержке: для проведения законов; в период кризиса (экономического и/или политического); в других ситуациях. В этом случае состав правительства может отражать состояние экономики, что актуально лишь для стран с переходной экономикой. Наличие связи между экономикой и политикой в России прослеживается, например, по такому показателю, как количество заместителей председателя правительства. Гипотеза о наличии подобной связи принадлежит Е. Гайдару.

Краткая история назначений и отставок правительства России

В России правительство (главу кабинета и сам кабинет) формирует президент. Парламент может лишь утвердить или не утвердить кандидатуру председателя правительства, предложенную президентом. Конечно, существует определенный торг, но открыто влиять на состав правительства парламент не может. Президент может менять как отдельных лиц в кабинете министров, так и само правительство в целом. Последний способ применяется гораздо реже, поскольку влечет за собой неизбежный кризис, в том числе и на финансовых рынках. Особенно сильной была реакция на отставку В. Черномырдина в 1998 г.: российский финансовый рынок лихорадило, что сказалось и на рынке государственных и корпоративных ценных бумаг, и на валютном, и на кредитном рынках(4). В 2004 г. реакция финансовых рынков на отставку М. Касьянова была менее выраженной. Курс доллара вырос, но на фондовом рынке после небольшой корректировки сохранились положительные тенденции.

Различие в реакции финансовых рынков на отставки 1998 и 2004 гг., возможно, заключается в том, что государство в эти периоды обладало совершенно разной мощью, отличались и экономическая, и политическая обстановка в стране. В марте 2004 г. отставка правительства была воспринята как проявление силы президента несмотря на то, что мотивация его решения была не вполне понятна общественности. Популярность В. Путина такова, что ему можно было не -вступать в коалиции с другими политическими движениями для победы на выборах президента России в марте 2004 г.

Как указывалось выше, отставка всего правительства в России - явление не очень частое. Чаще происходит смена отдельных членов кабинета, заместителей и министров (см. табл. 1).

Дольше всего (почти по 4 года) в 1990-е годы просуществовали первое правительство В. Черномырдина и правительство М. Касьянова, меньше всего (менее 4 месяцев) - правительства С. Степашина и С. Кириенко.

Количество заместителей председателя правительства в Российской Федерации определяется указами президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти". В структуре постоянно происходят изменения, меняются (ликвидируются и создаются) министерства и ведомства, но численность заместителей является достаточно устойчивым показателем. Назначения и отставки осуществляются преимущественно в рамках утвержденной ранее структуры.

За период с 1993 по 2003 г. количество заместителей председателя правительства уменьшилось с 8 до 6, достигнув максимума в правительстве В. Черномырдина сразу после выборов президента РФ в

1996 г., минимума - в правительстве С. Кириенко весной-летом 1998 г. (см. рис.1).

Число заместителей было сокращено с 8 до 4 в соответствии с новой Конституцией, принятой 12 декабря 1993 г. Структура правительства, утвержденная Указом президента РФ (N 66 от 10.01.1994), включала 4 заместителей председателя правительства, в том числе 2 первых. Однако за время действия Указ подвергся 28 изменениям. Наиболее интересным для нас является резкое увеличение числа заместителей председателя - до 11, а числа первых - до 3 в связи с болезнью президента и ослаблением федерального правительства в

1997 г. Потребность в коалициях с различными партиями, обеспечивавших поддержку правящему режиму, стала очевидной. По мере укрепления правительства В. Черномырдина число заместителей было сокращено до 8, в том числе первых - до 2. При С. Кириенко должность первых заместителей была ликвидирована, а общее число заместителей премьера было сокращено до 3. Однако дефолт августа 1998 г. привел к резкому повышению их числа - до 6, в том числе первых - до 2. Компромиссная попытка их уменьшения С. Степашиным до 5 (при увеличении первых до 3) не увенчалась успехом, и при В. Путине число заместителей вновь возросло до 6. События в Чечне увеличили их число до 7. Правительство М. Касьянова попыталось сократить их до 5, однако в конце 2003 г. число заместителей снова стало равным 6. Лишь с формированием кабинета М. Фрадкова их число стало, наконец, равно 1 (А. Жуков).

И здесь возникают естественные вопросы. Отражает ли меняющаяся структура правительства изменения экономической ситуации в стране или это чисто политическое явление? Можно ли рассматривать число заместителей председателей правительства как индикатор политической (экономической) силы или слабости кабинета? И вообще служит ли изменение числа вице-премьеров инструментом экономической политики правительства? Попытаемся ответить на эти вопросы.

Связь количества заместителей

председателя правительства и макроэкономических показателей

В 1998 г. группой аналитиков во главе с В. May было проведено исследование проблем устойчивости экономического законодательства, целью которого являлась проверка гипотезы о возможном влиянии политических и/или социально-экономических факторов на устойчивость экономического законодательства Российской Федерации (с помощью оценки времени действия принимаемых правительством нормативных актов)(5). В ходе эконометрического анализа за период 1994-1997 гг. была выявлена определенная взаимосвязь между устойчивостью нормотворческой деятельности правительства и такими макроэкономическими показателями, как численность участников забастовок и дефицит консолидированного бюджета. Все остальные рассмотренные показатели оказались статистически незначимыми.

Проведенный нами статистический анализ продемонстрировал наличие значимой связи между количеством заместителей председателя правительства и следующими социально-экономическими показателями.

1) Отрицательная связь:

а) индекс потребительских цен (в % к предыдущему месяцу).

2) Положительная связь:

а) использование денежных доходов населения на покупку валюты (%);

б) численность участников забастовок (тыс. человек);

в) общая численность безработных (млн. человек);

г) численность официально зарегистрированных в службе занятости безработных (на конец периода, тыс. человек);

д) численность официально зарегистрированных в службе занятости безработных, в том числе тех, кому назначено пособие по безработице (на конец периода, тыс. человек).

Результаты корреляционного анализа приведены в таблице 2, а диаграммы динамики наиболее значимых показателей - на рисунках 2-5.

Наблюдается отрицательная связь между инфляцией и количеством заместителей председателя правительства РФ. Возможно, это обусловлено трансформационным характером российской экономики, начало процесса трансформации повлекло за собой неизбежный рост цен. Период 1994-1995 гг., с одной стороны, отличает высокий темп роста цен, а с другой - наименьшее количество заместителей председателя правительства. Так, в 1994 и 1995 гг. цены выросли в 3,2 и 2,3 раза соответственно по сравнению с предыдущим годом, а у председателя правительства было 4 заместителя. В 1996 г. цены повысились в 1,2 раза, а количество заместителей председателя правительства увеличилось до наибольшего за рассматриваемый период значения - 11 человек (см.рис. 2).

Следует заметить, что 1996 год был особенным в истории России. Предвыборная кампания Б. Ельцина начиналась в условиях низкого рейтинга действующего президента. Политические силы, находящиеся у власти, были вынуждены искать поддержку у рядовых избирателей, руководителей регионов и партий. Федеральная власть не только мобилизовала своих сторонников, но и пыталась привлечь на свою сторону и противников. Лозунг "Голосуй или проиграешь" призывал избирателей принять участие в выборах, ведь для России протестное голосование является более организованным. Например, пенсионеры представляют собой наиболее активную социальную группу, принимающую участие в выборах. Также федеральная власть погашала задолженность по заработной плате, перечисляла дополнительные средства в оппозиционные регионы, раздавала льготы и обещала политическим объединениям участие в будущем правительстве. В подобных условиях правительство, сформированное после выборов президента в 1996 г., стало компромиссом между различными политическими силами.

Рисунок 2 наглядно показывает, что всплески инфляции не проходили бесследно для кабинета, и после очередного скачка (правда, с некоторым опозданием) изменялось и количество вице-премьеров. Так было и в 1995-1996 гг., и в 1998-2000 гг. Однако следует заметить, что политические изменения происходили с явным опозданием, лишь задним числом отражая ситуацию в стране.

В структуре расходов российского населения выделяют несколько групп: покупка товаров и оплата услуг; оплата обязательных платежей и взносов; сбережения; покупка иностранной валюты.

Использование денежных доходов населения на покупку валюты положительно связано с количеством заместителей председателя правительства. Наличие и знак этой связи очевидны, так как бегство от рубля и перевод сбережений в иностранную валюту происходят в период недоверия к собственной валюте. Не доверяет население и правительству, которое в таких условиях вынуждено искать поддержку среди иных политических сил. Правительство при В. Путине сильнее, чем при Б. Ельцине, что нашло свое отражение в снижении доли сбережений, которую население использует на покупку валюты (см. рис. 3). Так, например, в 1996 г. (год избрания Б. Ельцина) население потратило 18,6% своих доходов на покупку валюты, а в 2000 г. (год избрания В. Путина) - 6,4%. Стабилизация российской экономики укрепила доверие к рублю. В результате россияне начали хранить свои сбережения преимущественно в национальной валюте. На сберегательное поведение россиян повлияло и соотношение доллара и евро на международном и российском валютных рынках.

Не вызывает сомнения и положительная связь между количеством заместителей председателя правительства и числом участников забастовок (см. рис. 4). Протестное поведение россиян естественным образом обусловлено состоянием отечественной экономики и готовностью оппозиции возглавить сопротивление правительству. Усиление государства и рост экономики снизили уровень напряженности среди жителей России. Забастовки так же, как и иные акции протеста (митинги и демонстрации), приняли вид ритуальных действий, связанных с особыми датами в истории России. К наиболее значительным датам относятся 7 ноября (годовщина Октябрьской революции 1917 г.) и 1 мая (в советское время - День международной солидарности трудящихся).

Исследование устойчивости экономического законодательства выявило тесную связь между продолжительностью действия постановлений и распоряжений правительства и забастовками. Эта взаимосвязь объясняется тем, что многочисленные акции протеста вызывают соответствующую реакцию властей, в большинстве случаев популистскую, иными словами, направленную на сиюминутную стабилизацию, снятие социальной напряженности в данный конкретный момент времени. В случае, когда эта мера приносит желаемый результат, спустя определенное время она перестает быть столь актуальной и отменяется.

Забастовочное движение также являлось важным фактором политических изменений. Однако российские политические партии оказались менее организованными, чем правительство, и их реакция запаздывала, была более инерционной, нежели действия власти. Это обусловило некоторое отставание забастовочного движения.

Наиболее важным показателем, определяющим взаимоотношения между населением страны и институтами власти, является уровень безработицы. Многие работы подтверждают, что в США при росте безработицы правящая партия теряет места в Конгрессе на ближайших выборах. Наши исследования также подтверждают зависимость политических переменных от уровня безработицы. Например, согласно анализу, проведенному с использованием данных социологических опросов и социально-экономической статистики, рост численности безработных влечет за собой снижение оценки деятельности президента. В период 1993-2003 гг. отрицательный коэффициент корреляции между показателями оценки деятельности президента и уровнем безработицы составил 0,7 (см. рис. 5).

Детальный анализ показателей безработицы свидетельствует о том, что наиболее тесно с политическими переменными коррелирует не безработица вообще, а именно официально зарегистрированная безработица. Особенно активными оказались те, кто получает пособия по безработице. Кроме того, рисунок 5 отражает еще одно любопытное обстоятельство. Рост числа зарегистрированных безработных предшествовал увеличению числа заместителей председателей правительства, однако амплитуда колебаний числа вице-премьеров была больше.

В ходе исследования нами была проанализирована связь между количеством заместителей председателя правительства и такими показателями, как валовой внутренний продукт, доходы, расходы и дефицит (профицит) бюджетов всех уровней (консолидированный, федеральный и бюджеты субъектов РФ), промышленное производство, доходы и заработная плата. Полученные коэффициенты корреляции обладают низкой значимостью и не позволяют сделать корректные выводы относительно связи между вышеперечисленными показателями и количеством вице-премьеров.

Отметим лишь тот факт, что дефицит бюджетов всех уровней отрицательно связан с количеством заместителей. Рост дефицита бюджета не является причиной, а скорее выявляет уже имеющуюся политическую слабость правящего кабинета. Политика государства на протяжении всего анализируемого периода носила разнонаправленный характер. Инфляционная накачка экономики сменилась жесткой бюджетной политикой. Высокие цены на нефть и рост доходов государственного бюджета позволили создать Стабилизационный фонд РФ. Именно дифференцированность бюджетной политики государства в разные подпериоды не дает возможность сделать однозначный вывод о влиянии дефицита бюджета на количество вице-премьеров.

***

Подводя итоги, можно сказать, что количество заместителей председателя правительства в России действительно является индикатором состояния российской экономики. Чем хуже социальное положение россиян и чем больше они готовы к акциям протеста, тем больше правительство нуждается в поддержке. "Платой" за поддержку становится назначение представителей оппозиционных партий на высокие должности. Наиболее ярким примером может служить назначение председателем правительства Е. Примакова и формирование прокоммунистического правительства в очень тяжелый период после дефолта августа 1998 г. И наоборот, стабилизация экономической и политической ситуации привела к тому, что с марта 2004 г. количество заместителей председателей правительства России сокращено до одного.

Графические материалы:

Таблица 1 Формирование и отставка правительства России, 1992-2004 гг.

Таблица 2 Корреляция количества заместителей председателя правительства РФ и некоторых социально-экономических показателей* [* Correlation - коэффициент корреляции, Sig. - значимость ошибки. Чаще всего полагают, что связь между показателями значима, если значимость ошибки не превышает 5 или 10%.]

Рис. 1 Количество заместителей председателя правительства согласно структуре органов исполнительной власти

Рис. 2 Количество заместителей председателя правительства и индекс потребительских цен

Рис. 3 Количество заместителей председателя правительства и доля денежных доходов населения, используемых на покупку валюты

Рис. 4 Количество заместителей председателя правительства и число участников забастовок

Рис. 5 Количество заместителей председателя правительства И численность официально зарегистрированных в службе занятости безработных, которым назначено пособие но безработице

***

Примечания:

1 Riker W. The Theory of Political Coalitions. New Haven, CT, Yale University Press, 1962. The Study of Coalition Behavior: Theoretical Perspectives and Cases From Four Continents. Groennings S., Kelley E., Leiserson M., Alker H. (eds.). New York, Holt, Rinchart and Winston, 1970. Government Coalitions in Western Democracies. Browne E., Dreijmanis J. (eds.). New York, Longman, 1982.

2 Olson D. Party Formation and Party System Consolidation in the New Democracies of Central Europe. - Political Studies, 1998, vol. 46, No 3, special issue. Hofferbert R.Ced.) Parties and Democracy: Party Structure and Party Performance in Old and New Democracies. Maiden, MA, Blackwell, 1999.

3 ''Федеральный закон "О политических партиях" N95-ФЗ от И июля 2001 г. 4 Подробнее см: Кочеткова О. Экономические последствия правительственного кризиса в России (ситуация на финансовом рынке). - Вопросы экономики, 1998, N 5.

5 Некоторые результаты этого исследования см.: May В., Волосатов А. Правовая база экономической реформы: проблема устойчивости. - Вопросы экономики, 1998, N 8; см. также: May В., Борескова Е., Кочеткова О., Новиков В. Проблема устойчивости экономического законодательства

Hosted by uCoz