ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА КАЗАХСТАНА В УСЛОВИЯХ ВЫСОКОГО УРОВНЯ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ.

[* Азиатское агентство экономического анализа является неправительственной, неполитической, независимой и некоммерческой исследовательской организацией Республики Казахстан.]

Стремительный рост абсолютных объемов прямых иностранных инвестиций в Казахстане в последнее десятилетие явился результатом проведения ответственной макроэкономической политики. При этом они направлялись исключительно в сырьевой сектор, а надежды на приток иностранных инвестиций в обрабатывающий сектор не оправдались. Создание беспрецедентных правовых и экономических условий для привлечения иностранных инвесторов обеспечило возможности экономического выздоровления страны, но не гарантировало его. В Казахстане по-прежнему доминируют мифы о характере развития национальной экономики и об эффективности проводимой в последние годы инвестиционной политики.

Юридические основы привлечения иностранных инвестиций

Создание благоприятного инвестиционного климата стало одной из важнейших задач экономической политики в странах как с развитым рыночным хозяйством, так и с переходной экономикой. Изначально инвестиционный климат в разных государствах заметно различался в зависимости от их экономического строя, уровня развития и целей экономической политики. Однако постепенно выявилась устойчивая тенденция к сглаживанию различий в национальных инвестиционных режимах, заметно усилившаяся в последней четверти XX в. под влиянием нарастающих процессов глобализации мировой экономики.

Отмеченная тенденция возникла в результате применения единообразных "правил игры" в сфере инвестиционной деятельности в рамках экономических группировок. Так, в конце 1950-х - начале 1960-х годов более или менее единые правила начали применяться в инвестиционном сотрудничестве стран Европейского экономического сообщества (создано в 1957 г.) и в рамках Организации экономического сотрудничества и развития - ОЭСР (создана в 1961 г.). Вошедшие в ОЭСР промышленно развитые страны согласовали и приняли Кодекс либерализации движения капиталов (1961 г.), а несколько позднее - Типовую конвенцию по налогам на доходы и капитал (1963 г.). На глобальном уровне первым опытом такого рода явилось принятие Вашингтонской конвенции 1965 г. "О порядке разрешения инвестиционных споров между государствами и иностранными лицами".

По оценкам экспертов, закон РК "Об иностранных инвестициях" (1990 г.) являлся одним из лучших в СНГ. Акцент в нем был сделан на гарантиях иностранным инвесторам от изменения законодательства, экспроприации, незаконных действий государственных органов и должностных лиц, при использовании доходов и собственных валютных средств, при государственной проверке, а также на компенсациях и возмещении убытков иностранным инвесторам и открытости в их деятельности. Более того, была обеспечена возможность разрешения возникающих споров с инвесторами в международных арбитражных органах: ИКСИД (Центр по урегулированию инвестиционных споров), ЮНСИТРАЛ (арбитражные органы ООН), Арбитражный институт торговой палаты г. Стокгольма.

В результате последующего развития законодательства в данной области в Казахстане созданы исключительные условия и возможности для иностранных инвесторов. Кроме того, был образован Совет иностранных инвесторов при президенте РК (30.06.1998 г.) и принята "Декларация о Кодексе этики иностранных инвесторов, работающих в Казахстане" (8.12.2000 г.). Необходимость привлечения иностранных инвестиций в экономику Казахстана обусловлена рядом причин.

Во-первых, ограниченность собственного инвестиционного потенциала Казахстана, недостаточность внутренних ресурсов частного сектора и капитализации банков второго уровня для обеспечения требуемых объемов инвестиций.

Во-вторых, наличие задолженностей и неисполненных обязательств предприятий Казахстана перед государственным бюджетом. Поэтому в целях погашения их долгов экономические власти продали крупные пакеты акций таких предприятий иностранным инвесторам.

В-третьих, внедрение прогрессивных технологий и пополнение оборотных средств, что становится возможным после передачи предприятий в управление иностранным инвесторам. При этом организационно-правовая форма предусматривает создание совместных предприятий и/или предприятий, полностью принадлежащих зарубежным инвесторам.

В-четвертых, обеспечение конкурентной среды с участием иностранных инвесторов, а также свободного доступа к мировому рынку ссудного капитала. В этом смысле важным способом привлечения прямых иностранных инвестиций явилась аренда или концессия в виде предоставления зарубежным инвесторам права осуществления хозяйственной и предпринимательской деятельности на условиях долгосрочной аренды. Правовой базой является Закон РК "О концессиях".

В-пятых, сохранение в течение длительного времени большого отрицательного сальдо баланса по счету текущих операций. Альтернативным источником его покрытия выступает положительное значение счета операций с капиталом и финансовыми инструментами, который фиксирует движение средств иностранных инвестиций.

Макроэкономический анализ эффективности иностранных инвестиций

Хотя многие в Казахстане считали, что приток иностранных инвестиций не приведет к увеличению внешней задолженности страны, в их структуре преобладают ссуды, кредиты и займы, полученные совместными и дочерними предприятиями от иностранных инвесторов и образующие межфирменную задолженность предприятий (МФЗ). По данным ООН, в середине 1990-х годов 44508 родительских корпораций контролировали деятельность 276695 иностранных филиалов(1). В конце 2002 г. в Казахстане действовало около 4 тыс. совместных и иностранных предприятий.

Размеры МФЗ выросли по отношению не только к валовому внешнему долгу (ВВД), но и к ВВП. За последние два-три года доля МФЗ в ВВД достигла 56-58% по сравнению с 30-35% в 1993-1998 гг. В результате стремительного роста МФЗ существенно возрос ВВД Казахстана. На начало 2002 г.его величина превысила 75-77% ВВП.

Отметим, что для более точной оценки МФЗ следует сравнивать не столько с ВВП, сколько с денежной массой. Реальное и ожидаемое бремя МФЗ для Казахстана определяется прежде всего возможностью национальной экономики ее обслуживать. Способность экономики Казахстана мобилизовывать наличные денежные ресурсы в большей степени зависит от величины денежной массы, чем от размеров ВВП. В силу низкого уровня монетизации экономики (20,4% ВВП в 2002 г.) отношение МФЗ к денежной массе оказывается выше, чем к ВВП, достигнув в конце 2002 г. 1,7-1,9.

Из мирового опыта известно, что существует несколько видов валютного кризиса: платежного баланса; внешней государственной задолженности; внутреннего, то есть номинированного в национальной валюте, долга (частного или государственного); внешней задолженности частных компаний(2). Самым неожиданным и внезапным бывает кризис внешней задолженности частного сектора.

Следовательно, дальнейшее наращивание МФЗ в Казахстане - прямой путь к возникновению в долгосрочной перспективе серьезных проблем из-за роста внешнего долга частных компаний. А значит, индикатором раннего предупреждения о возможности наступления кризиса выступает соответствующий размер задолженности частных компаний (казахских филиалов) перед иностранными фирмами (родительскими компаниями).

Недавний опыт стран ЮВА показал, что несмотря на осуществление их властями ответственной макроэкономической политики финансовый кризис все же состоялся из-за чрезмерных масштабов внешней задолженности частных компаний. Частный сектор, характеризуемый слабым государственным контролем и доминированием иностранных компаний, может беспрепятственно брать и давать займы сверх разумных пределов, избыточно наращивать объемы межфирменной задолженности и т.д. В результате хаотичного, спонтанного и стадного поведения субъектов частного сектора с участием казахских филиалов иностранных родительских компаний в 1994-2002 гг. коэффициент спрэда (разброс) между величиной валютных резервов денежных властей Казахстана и объемами задолженности частного сектора достиг небывалых значений и стал отрицательным. Поэтому утверждение руководства Национального банка Казахстана о том, что страна выступает нетто-кредитором с точки зрения масштабов гарантированного государством внешнего долга при игнорировании задолженности частного сектора, является ошибочным.

Из-за того что НБ РК не установил пороговые значения показателей финансовой и экономической безопасности в отношении спонтанного и стадного поведения частных компаний, возможно неконтролируемое увеличение объемов внешней задолженности/Так, на начало 2003 г. на долю частного сектора приходилось около 80-82% ВВД Казахстана, или 14-15 млрд. долл. При этом власти страны отвечают за обслуживание и погашение только гарантированного государством внешнего долга, величина которого составляет примерно 3,4-3,5 млрд. долл. Сложившаяся ситуация - следствие несогласованности макроэкономической политики, проводимой денежными и экономическими властями, что может привести к долговому кризису негосударственного сектора. Непосредственным его результатом будет массированное использование средств Национального фонда, увеличение дефицита платежного баланса, уменьшение объема резервных денег, а значит, чистых иностранных активов.

С учетом того, что власти страны передали иностранным инвесторам многие самые .прибыльные и уникальные градообразующие предприятия, реальный вклад инвесторов может составить не более 15-20% от объема предполагаемых инвестиций, поскольку на таких предприятиях высок уровень реинвестированного дохода (прибыли). В 1993-1996 гг. совокупная доля валюты в структуре прямых иностранных инвестиций колебалась в пределах 3-13%. В этой связи можно утверждать, что иностранные инвесторы (родительские компании), с одной стороны, сознательно завышают стоимость импортируемых средств (капиталов), а с другой - занижают цены на производимую и экспортируемую продукцию филиалов (дочерних предприятий), сосредоточенных в сырьевом секторе экономики Казахстана(3).

Подобные потери финансовых активов в последнее десятилетие обусловливают необходимость точного измерения величины убытков страны и их адекватного отражения в соответствии с требованиями СНС и системы платежного баланса. При переоценке стоимость иностранных капиталов неденежного характера отражается, скорее всего, как "поток операций" , а не как изменение стоимости запасов финансовых инструментов. Поскольку родительские компании (нерезиденты) сосредоточены за пределами Казахстана, необходимо выравнивать межгосударственные позиции на основе оценки "страна-должник" (филиал в Казахстане) и "страна-кредитор" (место нахождения родительской компании). Однако иностранные (родительские) компании не заинтересованы в предоставлении органам статистики и денежным властям Казахстана необходимой информации о номинальной стоимости своих активов. Данное обстоятельство негативно влияет на возможности финансовой консолидации разных подразделений иностранных компаний. Следовательно, предполагаемый дисбаланс счетов между казахскими филиалами и родительскими компаниями искажает как базовые агрегатные показатели, так и балансирующие позиции СНС и платежного баланса страны.

В таких условиях первичными источниками сведений о финансовых инструментах становятся бухгалтерские счета внутреннего управления, внешней отчетности, налогообложения, аудита и т.д. Во многих случаях стоимостные оценки филиалов иностранных компаний, содержащиеся в вышеуказанных документах, могут использоваться в СНС Казахстана, денежно-кредитной и финансовой статистике практически без изменений. Правда, следует иметь в виду, что нормы учета и отчетности, применяемые в коммерческом бухгалтерском учете для нужд фискальных и надзорных органов, нередко не соответствуют требованиям статистики денежных властей и методам оценки СНС(4).

Как считают американские инвесторы, минимальная норма прибыли в Казахстане в связи с высокими экономическим, финансовым, инфляционным и другими видами риска должна быть не ниже 25%, в то время как в промышленно развитых странах достаточной нормой доходности считается 12-15%. Следовательно, приток прямых иностранных инвестиций в Казахстан в значительной степени ориентирован на высокодоходные и быстро окупаемые сферы деятельности, не требующие крупных единовременных капиталовложений, что не отвечает национальным интересам страны.

На рисунке 1 представлена динамика ВВП Казахстана и иностранных инвестиций, свидетельствующая об определенной зависимости темпов роста ВВП от притока средств иностранных инвесторов. Вместе с тем более высокие темпы экономического роста наблюдались в первую очередь благодаря отказу денежных властей от завышенного курса национальной валюты в 1999 г. Таким образом, проводившаяся ими ранее курсовая политика оказалась ошибочной. Тренд, описывающий зависимость между уровнем прямых иностранных инвестиций и темпами экономического роста, можно назвать линией экономического роста страны в последнее десятилетие.

Отрицательные значения сальдо по счету текущих операций платежного баланса (за исключением 2000 г., см. рис. 2) свидетельствуют о существенном ухудшении внешнеэкономического положения Казахстана. Следовательно, привлеченные в экспортно ориентированный сектор экономики иностранные инвестиции не были достаточно эффективными. Наш анализ позволяет сделать два вывода: во-первых, чем выше уровень прямых иностранных инвестиций, тем, как правило, больше значения пассива по балансу текущих операций; во-вторых, вопреки широко распространенным представлениям экономическая политика Казахстана не всегда должным образом продумана, имеет определенные недостатки, что негативно отражается на ключевых позициях (статьях) платежного баланса страны.

Для количественной оценки эффективности экономической политики в области привлечения иностранных инвестиций на основе баланса доходов счета текущих операций была рассчитана величина чистого ВВП (Net Gross Domestic Product) - объема финансовых ресурсов, уплаченных (или полученных) Казахстаном в 1992-2003 гг. Положительное Значение сальдо баланса доходов показывает, что резиденты Казахстана (национальные компании) получили больше валютных средств (прибыли) из-за рубежа, чем нерезиденты (иностранные компании), осуществляющие инвестиционную деятельность в Казахстане. Отрицательное значение свидетельствует о превышении доходов нерезидентов над доходами резидентов страны. Сопоставление прироста ВВП и баланса доходов текущего счета Казахстана позволяет выделить ряд важных тенденций (см. рис. 3).

Во-первых, в течение последнего десятилетия значения сальдо баланса доходов никогда не были положительными. При этом максимальное значение отрицательного сальдо было зафиксировано в 2000 г. (6,5% ВВП), а минимальное - в 1992-1995 гг. (0,3-0,9% ВВП).

Во-вторых, отчетливо видна обратная зависимость между темпами экономического роста и значениями сальдо баланса доходов. В условиях высоких темпов экономического роста в Казахстане одновременно наблюдаются беспрецедентные потери финансовых ресурсов (доходов) в пользу иностранных инвесторов и в ущерб национальной экономике.

В-третьих, поскольку огромные масштабы отрицательного сальдо баланса доходов представляют собой чистый вычет из национальных ресурсов, данный показатель может рассматриваться как основной макроэкономический критерий эффективности инвестиционной и внешнеэкономической политики правительства Казахстана.

В-четвертых, после вычета финансовых ресурсов из реального ВВП в пользу иностранных инвесторов можно оценить объем так называемого чистого ВВП (см. рис. 4). Иначе говоря, значения отрицательного (или положительного) сальдо баланса доходов позволяют уточнить степень воздействия экономической (инвестиционной) политики правительства и Национального банка РК на темпы экономического роста. Так, согласно нашим расчетам, прямым результатом проводившейся в 2000-2003 гг. властями Казахстана инвестиционной и экономической политики стали потери 6,5% реального ВВП в 2000 г., 5,4 - в 2001 г., 4,5 - в 2002 г. и 5,8% - в 2003 г., что позволяет скорректировать значения реального ВВП. Таким образом, вклад политики правительства в экономический рост можно оценить на уровне 3,1% в 2000 г., 7,8 - в 2001 г., 5 - в 2002 г. и 3,5% - в 2003 г.

Важным индикатором финансового положения страны является объем резервных денег. Прямое воздействие на этот показатель оказывают следующие факторы: чистые иностранные активы; чистые требования к правительству; требования к коммерческим банкам; требования к частному сектору и прочие требования. Отток капиталов в пользу иностранных инвесторов через пассив по балансу доходов счета текущих операций вынуждает представителей денежных властей Казахстана продавать иностранную валюту на рынке, что приводит к сокращению чистых иностранных активов страны, а значит, неизбежно уменьшает объем резервных денег. Анализ показывает, что для покрытия огромного пассива по балансу доходов денежные власти массированно используют валютную выручку от экспорта нефти, металлов и других товаров.

Фискальный анализ эффективности иностранных инвестиций

Фискальный аспект эффективности прямых иностранных инвестиций свидетельствует о качестве бюджетной политики и возможностях государства решать социальные проблемы страны. Непрозрачность инвестиционных контрактов, подписанных правительством Казахстана и инвесторами, затрудняет проведение анализа в этой области.

Базовым индикатором, по величине которого судят об эффективности государственной фискальной политики в отношении иностранного инвестора, выступает коэффициент налоговой нагрузки (КНН). Он рассчитывается как отношение всех уплаченных иностранным инвестором в государственный бюджет налогов, платежей, сборов к его обороту по реализации за налоговой период. Государство использует два метода определения его величины: КНН-брутто и КНН-нетто.

КНН-брутто включает сумму уплаченных инвестором налогов, платежей и сборов, в том числе таможенные платежи и налоги, за исключением обязательных отчислений в пенсионные фонды. Помимо текущих платежей у отдельных предприятий могут быть обязательства перед государственным бюджетом, связанные либо с погашением задолженности за предшествующие периоды, либо с операциями по движению активов, не имеющими отношения к текущей производственной деятельности. Более наглядным является КНН-нетто, рассчитываемый на основе уплаченных в государственный бюджет налогов, платежей и сборов, обусловленных хозяйственной деятельностью за данный налоговый период без учета корпоративного подоходного налога, облагаемого у источника выплаты, НДС, уплачиваемого за нерезидентов, и разовых поступлений, исключаемых для более корректного определения налоговой нагрузки.

Как видно из данных таблицы, с точки зрения уплаты налогов для иностранных инвесторов созданы исключительные возможности. Если учесть, что совокупная доля иностранных инвестиций составляет около 28-30% их общего объема, то становится очевидной необходимость выравнивания налоговых нагрузок резидентов и нерезидентов Казахстана.

В 2002 г. доходная часть бюджета оказалась недовыполненной из-за неисполнения обязательств некоторыми предприятиями сырьевого сектора, в первую очередь нефтедобывающими. Так, от нефтяного сектора по корпоративному подоходному налогу недополучено поступлений более чем на 11,6 млрд. тенге, по роялти - 4,9 млрд. тенге.

Действующая в настоящее время практика соглашений о разделе продукции (СРП) тоже не в полной мере отвечает интересам государства. Согласно казахской модели СРП, до 80% добытого углеводородного сырья идет на компенсационную, затратную нефть, а 20% - на прибыльную. По мере погашения затрат объем прибыльной нефти увеличивается, и соотношение раздела продукции между Республикой Казахстан и подрядной компанией начинает колебаться от 10 до 70%. Данное соотношение зависит от нескольких факторов: внутренней нормы прибыли для инвестора, коэффициента объемов добычи и так называемого R-фактора. Основные недостатки раздела продукции заключаются в том, что в действующих моделях у подрядчика есть возможность самостоятельно регулировать объем налоговых платежей в зависимости от величины затрат, цен на реализацию, расходов по доставке и других параметров.

Например, в Норвегии недропользователь уплачивает следующие налоги: налог па нефть, который исчисляется от нормативной цепы на нее и составляет 28%, при этом исключается субъективный подход и обеспечиваются стабильные поступления в бюджет страны; специальный налог, исчисляемый от чистого дохода недропользователя и составляющий 50%, не учитывая инвестиционную политику недропользователя в части предоставления льгот. Нормативную цену на нефть устанавливает Нефтяной совет (межведомственный орган) один раз в квартал. Средний коэффициент налоговой нагрузки нефтяных предприятий Норвегии составляет 50-60%. В налоговом законодательстве Азербайджана предусмотрен роялти на добычу нефти, ставка которого равна 16%. В США применяются только два относительно простых налога: обычный роялти в размере 16,67% для оффшорных месторождений и стандартный налог на прибыль корпораций. В то же время в стране изымают значительную часть экономической ренты с разрабатываемых месторождений, проводя конкурентные торги за лицензии. Кроме того, в мировой практике применяются обычный налог па прибыль корпораций и специальные виды налогов, такие, как рентный налог на природные ресурсы. Ставки обычного налога на прибыль корпораций колеблются от 0 до почти 70%, ставки налога на прибыль нефтяных компаний, как правило, составляют от 50 до 85% (в большинстве стран ОПЕК). Более высокие налоги на прибыль в нефтяном секторе служат инструментом изъятия природной ренты.

***

Сопоставление различных вариантов влияния иностранных инвестиций на национальную экономику показывает, что несмотря на достижение высоких темпов экономического роста Казахстан недостаточно использует имеющиеся возможности увеличения национального богатства и повышения благосостояния населения страны. Продолжение нынешней экономической политики в области привлечения иностранных инвестиций и неравномерного распределения доходов чревато усилением зависимости национальной экономики от внешних факторов и иностранных инвесторов. Чтобы не допустить потерь реальных доходов и снижения жизненного уровня граждан страны, экономические и денежные власти должны внести коррективы в проводимую в Казахстане экономическую политику.

Графические материалы:

Рис. 1 Экономический рост и прямые иностранные инвестиции в Казахстане в 1993-2002 гг.

Рис. 2 Сальдо по счету текущих операций платежного баланса и прямые иностранные инвестиции в Казахстане (в млн. долл.)

Рис. 3 Экономический рост (в %) и сальдо баланса доходов текущего счета (в % к ВВП) Казахстана в 1992-2003 гг.

Рис. 4 Темпы прироста ВВП Казахстана, скорректированные на отрицательное сальдо баланса доходов (или чистый ВВП) (в %)

Таблица Значения коэффициентов налоговой нагрузки (КНН-нетто) при производстве отдельных видов товаров и услуг в Казахстане (в % к обороту по реализации)

***

Примечания:

1 Мауленов К. Государственное управление и правовое регулирование в области иностранных инвестиций в РК. Алматы, Жети жаргы, 2000, с. 24-25; World Investment Report 1996. Investment, Trade and International Policy Arrangements. United Nations Conference од Trade and Development. New York and Geneva, 1996, p. 132-133.

2 Krugman P. A Model of Balance-of-Payments Crises. - Journal of Money, Credit and Banking, 1979, No 11.

3 Наглядной иллюстрацией может стать эпизод в области трансфертного ценообразования, когда в 2001 г. с подачи металлургической компании "ISPAT-Inland" (Чикаго) правительство США инициировало антидемпинговое разбирательство против дочернего предприятия "ISРАТ-Кармет" , которое производит и экспортирует казахскую сталь в США. В ходе разбирательства был установлен факт ее продажи по низким ценам. Однако торговый спор был разрешен до судебного разбирательства в одностороннем порядке, поскольку казахская компания "ISРАТ-Кармет" также входила в состав интегрированной группы ТНК "ISPAT". Не исключено, что подобного рода потери имеют место и в других секторах экономики Казахстана, где базируются дочерние предприятия ТНК.

4 В связи с существенным ростом объема МФЗ казахских филиалов перед родительскими компаниями и масштабов отрицательного сальдо баланса доходов по счету текущих операций денежные и экономические власти должны обратить пристальное внимание на счет "переоценка стоимости" во время составления баланса, поскольку он позволяет точно оценить текущую деятельность и поток финансовых и иных ресурсов. Именно в нем рассчитываются изменения в чистой стоимости активов отдельных секторов из-за изменения рыночной стоимости активов.