РЕГУЛИРОВАНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ ПРЕДПРИЯТИЯМИ С ГОСУДАРСТВЕННЫМ УЧАСТИЕМ: МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ.

С. ЛУЗАН, специалист РЦЭР при Правительстве РФ, член Экспертного совета Комитета Совета Федерации по промышленной политике

Все страны в той или иной степени сталкиваются с проблемой регулирования деятельности государственных предприятий. Поэтому при реформировании управления сектором государственных предприятий в России целесообразно обратиться к международному опыту в данной области, использовать подходы, доказавшие свою эффективность на практике.

Определение оптимального размера сектора государственных предприятий

Размер сектора государственных предприятий в экономике оказывает значительное влияние на ее развитие. С одной стороны, при избыточных масштабах госсектор будет с большой вероятностью характеризоваться высокой неэффективностью, что негативно отразится на экономике в целом. С другой - отказ от государственных предприятий также невозможен ввиду так называемых "провалов" рыночного механизма. Следовательно, достижение оптимального размера сектора государственных предприятий выступает залогом успешного развития страны и ее экономики.

Как показывает международный опыт, существуют два основных способа выявления оптимального размера государственного сектора:

- определение социальных видов деятельности, которыми должны заниматься государственные предприятия без наложения на них каких-либо количественных ограничений;

- четкое ограничение количества предприятий, которые признаются государственными вне зависимости от вида их деятельности.

В силу гибкости возможностей применения первого способа он получил наибольшее распространение в мировой практике. Так, он используется в большинстве европейских стран. В результате сектор государственных предприятий формировался исходя либо из их принадлежности к общественно-полезной сфере, либо из важности для реализуемой государством промышленной политики.

В странах Западной Европы к общественно-полезной сфере принято относить следующие жизненно необходимые услуги: водо-, тепло- и электроснабжение, транспорт, связь (1). Во всех странах ЕС те или иные отрасли общественно-полезной сферы входят в состав государственного сектора. Разумеется, подобные услуги могут оказываться и частными предприятиями при условии предоставления им различных льгот и наличия специальных механизмов государственного контроля над их деятельностью. Однако руководящие органы стран ЕС придерживаются мнения, что некоторые жизненно необходимые функции лучше обеспечиваются государственными предприятиями, нежели частным бизнесом даже в случае специального регулирования последнего. В некоторых странах ЕС этот принцип закреплен в конституции (например, в Германии в отношении почты и железных дорог).

Ярким примером отнесения предприятий общественно-полезной сферы к государственному сектору может служить Франция, где в состав госсектора входят такие отрасли, как транспорт, энергоснабжение, связь, коммунальное хозяйство (2). На предприятия указанных отраслей возлагается ряд обязанностей, связанных с бесперебойностью работы, обеспечением равных условий доступа и т.д. Вместе с тем такие предприятия пользуются некоторыми специальными правами и могут получать финансовую поддержку государства.

Страны Восточной Европы также стремятся определить те сферы, в которых возможно присутствие государственных предприятий. Например, Польша, активно проводя приватизацию своих государственных активов, планирует ограничить виды деятельности государственных предприятий поддержанием инфраструктуры, а именно: морские и речные порты; аэропорты; железнодорожные пути; электрические сети; газо- и нефтепроводы; магистральные телекоммуникационные сети; склады стратегических запасов. Польские государственные предприятия могут также оказывать услуги в области научной деятельности, основного образования, почтового сообщения (3).

Следовательно, в большинстве случаев размеры сектора государственных предприятий считаются оптимальными не из-за его экономической эффективности, а благодаря эффективному исполнению возложенных на него общественно-полезных функций.

Отметим, что в Европе наблюдается тенденция к отказу от государственного участия в общественно-полезных сферах. Некоторые страны включают государственные предприятия, оказывающие подобные услуги, в общий процесс приватизации, сохраняя лишь более жесткий режим регулирования их деятельности. Типичным примером реализации описанного подхода является Великобритания, где в течение последних 15 лет был осуществлен комплекс мер по приватизации предприятий в сферах телекоммуникаций, энергетики и железнодорожного транспорта.

Однако, поскольку приватизация таких предприятий сопровождается введением значительного количества регулирующих мер, ее результаты зачастую бывают негативными. Так, в Великобритании все железнодорожные пути были переданы частной компании Railtrack, по из-за чрезмерного государственного регулирования и ограничения полномочий собственников она обанкротилась (4.) В настоящее время железнодорожная инфраструктура находится в ведении государственной компании Network Rail. Фактические убытки Network Rail превышают убытки Railtrack. Случай Великобритании наглядно показывает, что проведение приватизации государственных предприятий, занимающихся общественно-полезной деятельностью, не должно сопровождаться чрезмерным усилением регулирования, иначе приватизация теряет смысл.

Типичным примером второго подхода, ориентированного на четкое ограничение числа государственных предприятий, служит Новая Зеландия. По данным на февраль 2004 г., число предприятий в стране, собственником которых является государство (state-owned enterprises, SOE), составило 16 (5). Кроме того, в Новой Зеландии существует значительное количество различных государственных организаций, чья деятельность сосредоточена на выполнении исключительно социальных функций. Часть этих организаций имеет статус государственных компаний - компании "короны", то есть верховной власти (crown-owned companies, CROC). Такое разделение государственных предприятий на два типа не случайно.

В соответствии с законодательством Новой Зеландии SOE - компании, чья деятельность преследует исключительно коммерческие цели, а социальные функции они могут осуществлять, только предварительно заключив соглашение с государственными органами и на условиях полной оплаты предоставленных услуг из государственного бюджета. Значит, SOE по своему устройству аналогичны обычным частным компаниям. В состав SOE входят компании, которые законодательством страны признаны стратегическими. Например, статус SOE имеет компания, предоставляющая метеорологические услуги (MetService).

В случае CROC ситуация противоположна. Они должны в первую очередь выполнять предписанные им социальные функции, а различные экономические требования, такие, как ведение безубыточной деятельности, не являются обязательными. К компаниям "короны" относятся все аэропорты, "Радио Новой Зеландии" и некоторые другие.

Из сказанного следует, что размер сектора государственных предприятий в Новой Зеландии оптимизирован: SOE, будучи коммерчески ориентированными, приносят государству прибыль, а CROC выполняют возложенные на них социальные функции.

***

Правовые формы организации государственных предприятий

Одним из главных факторов, определяющих эффективность госпредприятий, является их правовая форма. На примере стран Западной Европы можно выделить три основных типа государственных предприятий:

- государственные учреждения, не обладающие статусом юридического лица;

- государственные предприятия, обладающие статусом юридического лица;

- контролируемые государством хозяйственные общества.

Государственные учреждения, не обладающие статусом юридического лица. Они не располагают существенной хозяйственной самостоятельностью, их деятельность непосредственно управляется органами государственной власти.

В Италии подобные хозяйствующие субъекты назывались "автономными государственными предприятиями" (6) и действовали в таких сферах, как железнодорожное сообщение, почта и телеграф, а также в некоторых других. Их бюджет утверждался в рамках государственного бюджета, однако при этом они обладали некоторой финансовой автономией. Руководство автономными государственными предприятиями осуществляли советы директоров, возглавляемые соответствующими министрами.

Во Франции такие образования получили наименование "субъекты публично-правового управления" (7). На общенациональном уровне данная организационно-правовая форма использовалась вплоть до начала прошлого десятилетия в сфере почтовых услуг и средств связи. Названные предприятия создавались органами власти для осуществления коммерческой деятельности в соответствующей сфере без образования специального юридического лица. Их сотрудники являлись государственными служащими; имущество, которым они наделялись, оставалось государственным; бюджеты не отделялись от бюджетов создавших их органов.

В Великобритании аналогичную форму имеют так называемые "правительственные торговые фонды". Они создаются министерствами для ведения коммерческой деятельности в подведомственных им сферах, наделяются необходимым имуществом и финансируются соответствующими органами. Непосредственное руководство фондом осуществляет директор, назначаемый министром.

Заметим, что страны Западной Европы постепенно отказываются от использования такой правовой формы государственных предприятий ввиду ее значительной неэффективности. В настоящее время подобные субъекты предпринимательства встречаются в основном на региональном и местном уровнях.

Государственные предприятия, обладающие статусом юридического лица. Единственным их участником выступает государство. Данные хозяйствующие субъекты наделены существенно большей хозяйственной самостоятельностью, нежели государственные учреждения без статуса юридического лица, а их деятельность регулируется как общими, так и специальными правовыми нормами.

В Великобритании указанная форма государственных предприятий являлась классической для промышленных производств и отраслей, национализированных во второй половине 1940-х годов. Организации рассматриваемого типа, получившие название "государственные корпорации" (8), до начала 1980-х годов функционировали в таких отраслях, как угольная, электроэнергетика, газовая промышленность. Государственные корпорации создавались на основании специальных законодательных актов и возглавлялись советами директоров, назначаемыми соответствующими министрами. В определенных случаях министры располагали правом распускать советы директоров, а также имели возможность давать им по ряду вопросов (в том числе финансовых) обязательные для исполнения указания.

Во Франции госпредприятия, обладающие статусом юридического лица, называются "публичными учреждениями" и действуют в таких сферах, как железнодорожное сообщение, электроэнергетика и газоснабжение. Их уставный капитал полностью формируется государством, но в отличие от предприятий "публично-правового управления" имущество, которым они наделяются, формально не является государственным. Однако при этом оно не подлежит изъятию и в случае ликвидации предприятия возвращается государству. Сотрудники публичных учреждений - не государственные служащие, они имеют особый статус. Ряд немаловажных аспектов деятельности публичных учреждений, например, порядок ведения бухгалтерского учета, прописан в специальных правовых нормах, в то время как по другим аспектам регулирование осуществляется в соответствии с общими нормами законодательства. В частности, порядок управления такими предприятиями определяется обычным корпоративным правом.

В Италии подобные организации получили наименование "субъекты публичного права". Их примерами могут служить государственные управляющие компании (IRI, ENI и ENEL) (9) до момента их преобразования в акционерные общества в первой половине 1990-х годов. Уставный капитал субъектов публичного права, называемый "предоставленным фондом", полностью принадлежал государству. Оно же выступало гарантом их долговых обязательств. Действуя на рынке наряду с предприятиями иных организационно-правовых форм, субъекты публичного права не подлежали банкротству. Их советы директоров назначались непосредственно правительством.

Таким образом, как и в случае государственных предприятий, не обладающих статусом юридического лица, количество государственных предприятий, имеющих данный статус, постоянно уменьшается. В странах Западной Европы их приватизируют в рамках программ по созданию конкурентных условий в секторах экономики, признанных естественными монополиями. Причем это касается не только энергетики, железнодорожного транспорта и телекоммуникаций, но и предприятий коммунальной сферы.

Контролируемые государством хозяйственные общества. Государство либо подконтрольная государству структура является преобладающим (во многих случаях единственным) акционером таких обществ. Деятельность подобных хозяйствующих субъектов, как правило, регулируется общими нормами права, однако в некоторых случаях по отношению к ним применяются и специальные нормы.

Например, во Франции действующее регулирование определяет ряд особенностей правового положения подконтрольных государству хозяйственных обществ с точки зрения режима имущества, состава органов управления и государственного контроля за их деятельностью. Кроме того, названные общества образуются на основании специальных правовых актов, определяющих предмет их деятельности, форму организации и т.д. В отличие от других хозяйственных обществ они считаются созданными с момента не внесения соответствующей записи в реестр организаций, а выхода указанного акта.

Отметим, что в ряде стран Западной Европы какие-либо особенности правового статуса подконтрольных государству хозяйственных обществ действующим регулированием не определены, однако при этом специальные правовые возможности государства в отношении таких обществ нередко фиксируются в их уставах. Данная форма госпредприятий исторически использовалась главным образом в тех секторах, где имеется конкуренция со стороны частного бизнеса, однако в последние годы проявилась тенденция к ее применению и в общественно-полезной сфере (железнодорожное сообщение в Италии и Германии).

***

Система контроля за деятельностью государственных предприятий

В странах Западной Европы используются различные формы организации контроля за деятельностью государственных предприятий. В некоторых из них сформировалась многоуровневая система управления государственным сектором, в рамках которой государство осуществляет указанный контроль не напрямую, а через специальные управляющие компании.

Например, государственный сектор Италии до начала 1990-х годов включал четыре базовых уровня: Министерство государственного участия, осуществлявшее общее руководство государственным сектором; специализированные государственные управляющие компании (действовавшие в форме субъектов публичного права); подконтрольные им отраслевые холдинговые компании; наконец, собственно предприятия государственного сектора. Заметим, что первые три перечисленных уровня выполняли управленческие функции.

В Испании специальным законодательным актом, принятым в 1995 г., государственный сектор был объединен в три холдинга. В первый из них вошли предприятия, приватизация которых была запланирована в краткосрочной перспективе, второй составили предприятия, которые планируется приватизировать в среднесрочной перспективе, наконец, третий холдинг объединил хозяйствующие субъекты, не подлежащие приватизации. В Австрии также существуют крупные государственные холдинги, выступающие в роли промежуточного звена между государством и предприятиями госсектора.

Для других стран, напротив, характерно непосредственное участие органов государственной власти в управлении предприятиями госсектора. Например, во Франции последние контролируются соответствующими отраслевыми министерствами: для компаний "Электричество Франции" и "Газ Франции" - это Министерство промышленности, а для Национального общества железных дорог Франции - Министерство транспорта (10). Одновременно все предприятия находятся под контролем Министерства финансов, которое следит за соблюдением финансовых интересов государства в процессе функционирования государственных предприятий.

Аналогичную систему участия профильных министерств в управлении госпредприятиями использует Новая Зеландия. Министерства здесь выступают в качестве акционеров госпредприятий. Всего у них может быть два министерства-акционера, одно из которых - профильное, а второе - Министерство финансов. Таким образом, профильное министерство контролирует выполнение госпредприятием своих функций, а Министерство финансов отслеживает экономическую составляющую его деятельности.

Для дополнительного контроля за деятельностью госпредприятий в Новой Зеландии была создана Crown Company Monitoring Advisory Unit (CCMAU) (11). Данная организация занимается мониторингом деятельности и SOE, и CROC. Фактически CCMAU не принимает участия в непосредственном управлении государственными компаниями, ее сфера - наблюдение за их функционированием и разработка методов повышения ее эффективности.

Подобное агентство действует и во Франции. Это - специальная служба государственных контролеров, подведомственная Министерству финансов, которая осуществляет надзор за экономической и финансовой деятельностью крупных государственных предприятий. Кроме того, их счета контролируются Счетной палатой Франции.

***

Система управления государственными предприятиями

Лица, входящие в состав органов управления государственных предприятий стран Западной Европы, в капитале которых не участвуют частные акционеры, как правило, назначаются непосредственно государством. В отношении же подконтрольных государству предприятий смешанной формы собственности обычно применяются общие процедуры, предусмотренные корпоративным правом: наравне с другими акционерами государство выдвигает своих кандидатов, голосует за них принадлежащими ему акциями и т.д.

Основную роль в формировании органов управления государственных предприятий играют профильные ведомства либо правительство: делегированные ими представители получают в них большинство. Кроме того, в состав органов управления нередко входят представители трудового коллектива предприятия. В данном отношении характерен пример Франции, где советы директоров государственных предприятий, называемые административными советами, формируются на трехсторонней основе: 1/3 членов административного совета утверждается в соответствии с предложениями заинтересованных ведомств, еще 1/3 составляют специалисты, назначаемые правительством, а последняя 1/3 формируется из представителей трудового коллектива предприятия. Председатель административного совета (а иногда и исполнительный орган - генеральный директор) назначается правительством по представлению административного совета.

Похожая система управления государственным сектором действует в Китае (12), где, согласно Закону о компаниях, существуют три уровня управления деятельностью государственных предприятий: собрание акционеров, совет директоров и контролеры (supervisors), менеджмент. Собрание акционеров принимает решения по основным вопросам, таким, как одобрение стратегии менеджмента, утверждение финансового бюджета и инвестиционных планов, назначение совета директоров и контролеров. Совет директоров разрабатывает инвестиционные планы, контролеры следят за процессом принятия решений и деятельностью менеджмента. Менеджмент, в свою очередь, несет ответственность за повседневные операции и выполнение решений совета директоров.

***

Повышение эффективности государственных предприятий

В большинстве стран повышение эффективности государственных предприятий пытаются обеспечить с помощью приватизации. Тем не менее некоторые страны по тем или иным причинам не стремятся прибегать к такому радикальному способу решения данной проблемы. В качестве примера обратимся к опыту Новой Зеландии. В ней был предпринят ряд законодательных шагов, направленных на повышение эффективности государственных предприятий.

В соответствии с "Актом о государственных компаниях" главная цель каждого государственного предприятия (SOE) - представлять собой успешный бизнес, для чего оно должно быть:

- таким же прибыльным и эффективным, как сравнимые с ним частные компании;

- хорошим работодателем (его кадровая политика должна обеспечивать честное и справедливое обращение с работниками во всех сферах найма, включая требования о наличии хороших и безопасных условий труда, об объективном назначении на должность и равных возможностях карьерного роста и расширения индивидуальной компетенции работника);

- организацией, которая проявляет социальную ответственность в отношении интересов общества (не загрязняет окружающую среду, не использует детский труд и т.д.).

Актом предписывается совету директоров компании не позднее трех месяцев после окончания каждого финансового года направлять в министерства-акционеры отчет об осуществленных в течение года операциях, а также отчеты о финансовом положении, убытках и прибылях и другие, необходимые для раскрытия финансового состояния предприятия. В предоставленном SOE отчете должен быть утвержден размер дивидендных выплат, причитающихся "короне". Кроме того, совет директоров каждого SOE должен предоставлять министерствам-акционерам проект корпоративных целей на следующий год не позднее одного месяца до начала финансового года. Он должен содержать следующую информацию: цели SOE; характер и размер предполагаемой деятельности; коэффициент, отражающий отношение средств акционеров к общим активам; учетная политика; критерии, по которым может быть оценена деятельность предприятия по достижению поставленной цели; принципы, в соответствии с которыми будут выплачиваться дивиденды, а также оценка величины предполагаемых налоговых выплат; виды деятельности, стоимость которых должна быть оплачена "короной"; оценка размера вложенных на данный момент в компанию инвестиций "короны".

В декабре 2003 г. в парламент Новой Зеландии был внесен законопроект "О государственных финансах" (13). Он включает значительное количество новых элементов, детализирующих регулирование как SOE, так и CROC. Для улучшения законодательного регулирования последних предполагается принять ряд положений:

- министерства-акционеры должны следить за соблюдением интересов "короны" в рамках управления такими компаниями. Министерства-акционеры могут давать им инструкции, если они точно оговорены в законодательстве Новой Зеландии;

- министерства-акционеры обязаны отчитываться перед палатой представителей об исполнении своих прав и обязанностей в отношении CROC;

- министерство-акционер может назначать в совет директоров человека, обладающего необходимыми знаниями, навыками и опытом для обеспечения качественного менеджмента CROC и для достижения поставленных перед компанией целей;

- главная обязанность совета директоров - действовать в соответствии с целями, функциями, соглашениями CROC. Совет директоров также должен обеспечить осуществление компанией своей деятельности в рамках установленных для нее критериев;

- в случае неудовлетворительного выполнения своих обязанностей советом директоров министерство-акционер может произвести его замену или же уволить конкретных директоров, не справляющихся с возложенными на них задачами.

***

На основании проведенного анализа опыта регулирования и управления государственным сектором экономики в разных странах можно сделать следующие выводы:

- для определения оптимального размера государственного сектора в основном используются два способа: выделение социальных видов деятельности, которыми должны заниматься госпредприятия без установления каких-либо количественных ограничений; четкое ограничение количества предприятий, которые признаются государственными вне зависимости от их вида деятельности;

- в большинстве стран сектор государственных предприятий можно считать оптимальным не вследствие его экономической эффективности, а благодаря эффективному исполнению возложенных на него общественно-полезных функций;

- с целью уменьшения нагрузки на государственный бюджет проводится приватизация государственных предприятий, оказывающих общественно-полезные услуги, но при этом на них накладывают ряд требований, гарантирующих их выполнение. Вместе с тем избыточное регулирование приводит к негативным последствиям;

- количество государственных предприятий, имеющих статус юридического лица, постоянно уменьшается;

- с целью совершенствования мониторинга деятельности государственных предприятий во многих странах создаются специализированные агентства;

- для повышения эффективности управления государственными предприятиями в некоторых странах разрабатываются специальные законы, в которых постулируются критерии эффективности, устанавливаются виды отчетности государственных предприятий, создаются методики отбора кандидатов для занятия должностей в органах управления предприятий государственного сектора.

***

(1) В данной главе использованы материалы исследования Института экономики переходного периода "Повышение эффективности бюджетного финансирования государственных учреждений и управления государственными унитарными предприятиями".

(2) http: //www1.oecd.org/puma/country/france.htm.

(3) http: //www.mst.gov.pl/dokumenty/Ocena02_ang.pdf.

(4) http: //www.prompolit.ru/96445.

(5) http: //www.ccmau.govt.nz/soe/profiles.asp.

(6) http: //www1.oecd.org/puma/gvrnance/surveys/report97/it.htm.

(7) http: //www1.oecd.org/puma/country/france.htm.

(8) http: //www.indiana.edu/~csrc/fryl.html.

(9) http: //www.oecd.org/LongAbstract/0, 2546, en_2649_201185_2511867_70522_119663_1_1, 00.html.

(10) http: //www.iea.org/dbtw-wpd/textbase/nppdf/free/2002/SRfrance02.pdf.

(11) http: //www.ccmau.govt.nz.

(12) http: //www.chinabusinessreview.com/public/0209/shi.html.

(13) http: //www.ssc.govt.nz/display /document. asp? NavID=230.