ТЕНДЕНЦИИ И ПУТИ РАЗВИТИЯ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ.

Исторические предпосылки

Важной особенностью гражданско-правового статуса государственных унитарных предприятий выступает то, что они не являются собственниками закрепленного за ними имущества. Как широко отмечается в юридической литературе, присутствие юридических лиц-несобственников не характерно для развитого гражданского оборота (1). Их существование в российском законодательстве - следствие противоречивой правовой политики в период перехода от административно-командной системы к рынку.

Исторически государственным унитарным предприятиям предшествовали государственные предприятия, действовавшие в административной плановой экономике. В условиях, когда практически все хозяйствующие субъекты выступали в имущественном отношении не собственниками, а носителями права оперативного управления, и хозяйственная деятельность подробно регламентировалась и строго контролировалась вышестоящими государственными органами, наличие юридических лиц-несобственников не могло представлять опасности для гражданского оборота.

Ситуация коренным образом изменилась при переходе к рынку, когда основу экономики стали составлять самостоятельные хозяйствующие субъекты - собственники своего имущества, действующие без патронажа плановых, снабженческих и иных государственных органов, полностью несущие риск осуществления предпринимательской деятельности, в том числе риск контрагента. Опасность для гражданского оборота возникает вследствие попыток сохранить в рамках действующего, рыночного по своей сути хозяйственного законодательства отдельные заимствования из социалистического права.

Гражданско-правовая конструкция государственного предприятия в советской экономике с доминирующей государственной социалистической собственностью окончательно оформилась в начале 1960-х годов с принятием Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и Гражданского кодекса РСФСР 1964 г. Государственное имущество закреплялось за государственными предприятиями на праве оперативного управления, доктрина которого была разработана в 1940-е годы акад. А. Бенедиктовым. Данное право было введено в законодательство в связи с необходимостью урегулировать отношения между государственными предприятиями и определить их хозяйственную обособленность. Оно включало правомочия предприятий по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом в соответствии с законом, плановыми заданиями и назначением имущества. Государство в лице вышестоящих органов сохраняло за собой "право присвоения", а также права "общего руководства соответствующей отраслью хозяйства", "непосредственного планирования и регулирования" (2). Как отмечает Д. Петров, институт оперативного управления в советском законодательстве не был чисто гражданско-правовым институтом, а имел смешанную природу и происходил из административно-правовых установок.

Данное наблюдение важно для настоящего исследования. С принятием действующего Гражданского кодекса РФ концепция оперативного управления была вновь использована уже как основа конструкции казенного предприятия. Однако при этом игнорировались административно-правовая составляющая института оперативного управления, правомочия государства, его плановых, отраслевых и контрольных органов, выполняющих ключевую роль в командной экономике. В отсутствие административного руководства и контроля казенные и государственные унитарные предприятия в целом оказались менее эффективными, чем в плановой экономике.

Как отмечает В. Дозорцев, право оперативного управления было выражением административно-командной системы (3). Она создала объективные предпосылки для разделения права собственности и гражданской правосубъектности, для существования субъекта гражданского права, не являющегося собственником. В силу этого оперативное управление объективно возникло задолго до того, как оно было зафиксировано в законодательстве. С разрушением административно-командной системы данные предпосылки исчезли. Оперативное управление перестало быть объективной категорией, превратившись в искусственную законодательную конструкцию.

В Законе СССР от 30.06.1987 г. "О государственном предприятии (объединении)" фактически содержался отказ от права оперативного управления, а трудовой коллектив был объявлен полноправным хозяином на государственном предприятии. Оперативное управление в тот период подвергалось критике. Предлагалось значительно расширить права руководства и сотрудников предприятий. Вместе с тем в законе не было указано, на каком праве основывается деятельность предприятия и трудового коллектива. Закон СССР от 06.03.1990 г. "О собственности в СССР" также не дал ответа на данный вопрос. Законом были значительно расширены имущественные права трудового коллектива. Государственное предприятие получило право эмитировать акции, которые должны были распределяться среди работников предприятия. Умозрительная модель, предложенная законом, не укладывалась ни в одну из существующих в мире правовых конструкций юридического лица, была совершенно неприемлемой для государства как собственника и нежизнеспособной на практике, что подтвердили последующие события. Несмотря на то что закон фактически не исполнялся, он не мог не сыграть негативную роль, способствуя разрушению финансовой и правовой дисциплины на государственных предприятиях.

Законом РСФСР от 24.12.1990 г. "О собственности в РСФСР" для государственных предприятий было предусмотрено право полного хозяйственного ведения, а принятым на следующий день Законом РСФСР от 25.12.1990 г. "О предприятиях и предпринимательской деятельности" - право хозяйственного ведения. Таким образом, в российском законодательстве некоторое время существовали оба права, что объясняется небрежностью законодателя. В результате появились государственные предприятия, основанные как на одном, так и на другом праве. При этом право полного хозяйственного ведения по объему правомочий практически приближалось к собственности, в то время как содержание права хозяйственного ведения определялось не законом, а договором и уставом предприятия, что не должно допускаться в законодательной практике (4).

Низкое качество указанных законодательных актов, неоправданно широкие правомочия предприятий в отношении государственного имущества, необоснованные полномочия трудовых коллективов дали толчок началу стихийной приватизации государственного имущества через организацию дочерних, арендных предприятий и т.п. В создавшихся условиях стала очевидной ошибочность пути, по которому шло реформирование государственных предприятий. В 1992 г. был принят ряд указов Президента РФ, закрывавших наиболее явные легальные возможности для произвольного увода государственного имущества в частные структуры.

Позднее был принят указ Президента РФ N 1003 от 23.05.1994 г., которым запрещалось формирование новых федеральных государственных предприятий на праве хозяйственного ведения. Субъектам Федерации и муниципалитетам рекомендовалось прекратить создание предприятий указанного типа. Однако в силу ряда политических причин отмена права хозяйственного ведения не состоялась. Кроме того, не была ясна альтернатива ему. Реорганизация более 10 тыс. государственных и муниципальных предприятий на праве хозяйственного ведения в предприятия на праве оперативного управления не позволяла решить проблему контроля над деятельностью этих предприятий со стороны собственника.

Важным этапом в развитии правового регулирования сектора государственных и муниципальных предприятий стало принятие в 1994 г. первой части Гражданского кодекса РФ. В нем была продолжена линия на сужение правоспособности данных предприятий, ограничение полномочий их руководства и укрепление правового статуса имущества государственных (муниципальных) предприятий. В частности, были предприняты следующие шаги:

- ликвидировано право полного хозяйственного ведения;

- введено ограниченное вещное право хозяйственного ведения;

- восстановлено право оперативного управления, несколько отличное от соответствующей концепции в административно-командной экономике;

- государственные предприятия заявлены как "унитарные", то есть неделимые (иными словами, имущество, закрепленное за предприятием, или какие бы то ни было права на него, включая права учредителя, не могут быть распределены по вкладам (долям, паям) между физическими или юридическими лицами, в том числе между работниками предприятия).

С принятием первой части Гражданского кодекса РФ правовая конструкция унитарного предприятия в целом получила окончательное оформление. В законодательстве появились два типа унитарных предприятий: основанные на праве хозяйственного ведения и основанные на праве оперативного управления - казенные предприятия, которые могли создаваться только на базе федерального имущества. Из 13786 унитарных предприятий, существовавших в России к 2000 г., только около 400 были сформированы как казенные 4 включая дочерние казенные предприятия). Одновременно был урегулирован административно-правовой статус федеральных унитарных предприятий. Однако несмотря на усилия по созданию нормативной правовой базы деятельности унитарных предприятий, сужение правоспособности государственных предприятий и ограничение полномочий их руководства, положение в государственном секторе в последующем не менялось в лучшую сторону (5). В Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (далее - Концепция) и в печати отмечался массовый характер хищений на государственных унитарных предприятиях, совершаемых их руководством путем создания так называемых фирм-спутников и проведения сделок с заинтересованностью (6).

***

Факторы и тенденции

Какие же факторы воздействовали на институциональное развитие сектора государственных (и отчасти муниципальных) предприятий? Прежде всего отметим необеспеченность прав государства как собственника имущества, неограниченность полномочий руководства государственных предприятий в отношении этого имущества, низкое качество нормативных правовых актов и правовой нигилизм в начале 1990-х годов, что привело к дезорганизации работы государственных предприятий, широкому распространению схем скрытой приватизации государственного имущества.

Для борьбы с этими негативными тенденциями в 1992-1994 гг. был издан ряд нормативных правовых актов, направленных на усиление позиций собственника и ограничение правоспособности государственных предприятий, важнейший из которых - Гражданский кодекс РФ. Кроме того, был принят комплекс нормативных актов, определяющих административно-правовой статус унитарных предприятий.

После введения в действие данных актов в секторе государственных предприятий правовая дисциплина несколько укрепилась и экономическая ситуация стабилизировалась. Однако в значительно большей степени улучшению положения в нем способствовало принятие законодательства о приватизации, позволившее ввести стихийную приватизацию в правовые рамки. Важную роль сыграло и уменьшение масштабов госсектора в результате приватизации.

В 1995-2002 гг. экономическое положение в секторе государственных предприятий не улучшалось (или улучшалось значительно медленнее, чем в приватизированном секторе экономики). Бюджетная эффективность сектора федеральных государственных предприятий в целом была отрицательной. Эта ситуация получила отражение в Концепции управления государственным имуществом и приватизации, а также в литературе.

В отношении законодательства, регулирующего деятельность унитарных предприятий, в печати высказывались противоположные точки зрения. Часть авторов утверждала, что в российском законодательстве создан механизм управления федеральными государственными унитарными предприятиями (7). Другие возражали, основываясь на данных об экономическом положении большинства унитарных предприятий, а также на информации из печати о распространенной практике хищений на унитарных предприятиях с помощью так называемых фирм-спутников. По их мнению, юридическая конструкция государственного предприятия не защищает интересы собственника и не обеспечивает эффективное использование государственного имущества (8).

Нам представляется, что обе точки зрения одновременно и верны, и не верны. Действительно, юридический механизм управления федеральными государственными предприятиями и реализации принятых актов был создан. Однако он существует лишь формально. На практике он не работает из-за отсутствия заинтересованности и ответственности должностных лиц государственных и муниципальных органов. В результате положение дел в секторе государственных предприятий в целом остается неудовлетворительным.

Тем не менее в Концепции основной причиной низкой эффективности сектора государственных предприятий были названы юридические особенности права хозяйственного ведения. Предусмотренные законодательством гарантии прав унитарных предприятий как субъектов права хозяйственного ведения не позволяли ответственным органам собственника оперативно вмешиваться в их хозяйственную деятельность. Это обстоятельство рассматривается многими авторами как фактор, существенно усложняющий работу государственных органов по управлению имуществом и снижающий эффективность его использования.

В соответствии с данной точкой зрения в законотворческой деятельности была продолжена тенденция ограничения правоспособности государственных (муниципальных) предприятий, усиления позиций собственников их имущества и подчинения их вышестоящим государственным и муниципальным органам. Этот курс был реализован прежде всего в федеральном законе "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Закон).

В интересах собственника законодатель пошел по пути ограничения правоспособности и, следовательно, уменьшения гарантий имущественных прав унитарных предприятий. Однако юридическая конструкция унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, как самостоятельного юридического лица не может не содержать гарантии его соответствующих прав. Они являются необходимым условием функционирования унитарных предприятий, обеспечения прав их кредиторов и стабильности хозяйственного оборота. Уменьшение таких гарантий делает участие в нем юридических лиц-несобственников еще более опасным.

***

Дальнейшее ограничение правоспособности унитарных предприятий

Анализ норм Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" позволяет сделать вывод о продолжении тенденции ограничения правоспособности унитарных предприятий. В частности, статьей 20 предусмотрен ряд дополнительных правомочий собственника, в том числе он может: устанавливать виды деятельности унитарного предприятия, определять порядок составления плана (программы) финансово-хозяйственной деятельности, вносить изменения в устав предприятия, утверждать его отчеты, контролировать сохранность и использование имущества унитарного предприятия по назначению.

В статье 3 указано, что унитарное предприятие может иметь только те права и нести только те обязательства, которые связаны с целью и предметом его деятельности. В случае образования нового унитарного предприятия, согласно п. 5 статьи 8, цели и предмет его деятельности должны быть определены в решении уполномоченного государственного органа о его создании.

В целом как движимым, так и недвижимым имуществом унитарное предприятие может распоряжаться, в том числе с согласия собственника, только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет и виды которой определены его уставом. При этом сделки, заключенные с нарушением данного положения, являются ничтожными (п. 3 статьи 18). Практически это означает, что в течение 10 лет после заключения сделки существует возможность признания ее судом недействительной по иску любого заинтересованного лица. Расширительное толкование этой нормы может угрожать стабильности оборота.

В соответствии с нормами статьи 18 обязательному согласованию с собственником подлежат не только сделки с недвижимостью, но и сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, иными обременениями, уступкой требований, переводом долга. Под "иными обременениями" можно, в частности, понимать аренду и залог движимого имущества, в том числе товаров в обороте (9). Кроме того, в соответствии с п. 2 статьи 24 любое унитарное предприятие вправе осуществлять заимствования только по согласованию с собственником объема и направлений использования средств.

Как представляется, формула "сделки, связанные с иными обременениями", недостаточно четко определяет круг сделок, на совершение которых руководство унитарных предприятий должно получать согласие собственника их имущества. При расширительном толковании данной нормы значительная часть сделок этих предприятий окажется под угрозой признания недействительными, что может создать почву для злоупотреблений и поставить под удар интересы добросовестных участников оборота.

В соответствии с положениями аб. 2 п. 4 статьи 18 и аб. 4 п. 1 статьи 19 в дополнение к содержащемуся в Законе перечню устав предприятия может предусматривать иные виды и (или) размер сделок, совершение которых невозможно без согласия собственника. Данная норма означает, что объем правоспособности унитарного предприятия в законодательстве не определен полностью, что является отступлением от общепринятых правил законодательной техники при установлении правоспособности юридических лиц. Получившаяся конструкция не позволяет защитить законные интересы контрагентов унитарных предприятий, усложняет оборот и угрожает его стабильности. Участники гражданского оборота будут вынуждены изучать уставы контрагентов-унитарных предприятий, чтобы убедиться в легитимности сделок с ними.

Пытаясь решить задачу эффективного управления государственным имуществом путем усиления позиций собственника и ограничения правоспособности унитарных предприятий, законодатель усугубляет проблему стабильности унитарных предприятий как самостоятельных участников хозяйственного оборота. Юридическая конструкция унитарного предприятия такова, что предлагаемые пути решения этих проблем неизбежно оказываются прямо противоположными. В сущности, речь идет о перераспределении прав и полномочий по управлению государственным имуществом между руководством унитарных предприятий и должностными лицами органов управления государственным имуществом.

Анализ норм рассматриваемого Закона позволяет сделать вывод, что согласованию с собственником подлежит значительная часть сделок унитарного предприятия за исключением сделок по реализации собственной продукции и закупки товаров, работ или услуг, осуществляемых в рамках обычной хозяйственной деятельности предприятия, если эти сделки не предусматривают обременения имущества предприятия. (Например, не ясно, будет ли считаться сделкой, связанной с обременением, принятие договорного обязательства по поставке индивидуально определенной продукции, открытие аккредитива или выдача предприятием складского свидетельства на собственную продукцию.)

С указанными законодательными ограничениями можно было бы согласиться, если бы они затрагивали особые, экзотические виды сделок, не свойственные обычному хозяйственному обороту. Однако большинство сделок, которые в соответствии с положением статьи 18 Закона должны согласовываться с собственником имущества предприятия, не являются редкими или нетипичными для большинства государственных и муниципальных предприятий. В частности, предоставление обеспечения исполнения обязательства (чаще всего банковской гарантии) - неотъемлемый элемент конкурсной процедуры при осуществлении закупок продукции для государственных нужд (10).

***

Анализ эффективности мер по реформированию унитарных предприятий

Законодательные требования о согласовании большого числа сделок государственных и муниципальных унитарных предприятий с органами собственника его имущества отражают общую тенденцию ограничения правоспособности и самостоятельности унитарных предприятий и усиления контроля над ними со стороны государственных и муниципальных органов. Данная тенденция обусловлена неудовлетворительным состоянием сектора государственных и муниципальных предприятий с точки зрения его экономической и бюджетной эффективности.

Тем не менее необходимость подобных согласований значительно усложнит работу государственных и муниципальных предприятий. Кроме того, вызывает сомнения способность государственных и муниципальных органов, уполномоченных согласовывать сделки унитарных предприятий, справиться с большим объемом соответствующих документов. Вероятнее всего, согласование сделок унитарных предприятий превратится в формальную процедуру. Во-первых, должностные лица, согласовывающие эти сделки, лично не заинтересованы в осуществлении качественного и квалифицированного контроля над ними. Во-вторых, отсутствует контроль над законностью и целесообразностью решений, принимаемых должностными лицами органов собственника. Не существует механизма выявления незаконных или экономически нецелесообразных сделок из числа согласованных. Вероятность привлечения к ответственности должностного лица, согласовавшего такую сделку, представляется минимальной.

Кроме того, отметим, что контроль над сделками унитарного предприятия может (при идеальной организации) решить только одну проблему: исключить возможность заключения незаконных сделок, а также сделок, экономическая нецелесообразность которых очевидна. Однако явная недобросовестность или непрофессионализм руководства унитарных предприятий не являются, по нашему мнению, основной причиной неэффективности данного сектора. Контроль над сделками не решит проблем качества и номенклатуры продукции, модернизации технологий, снижения себестоимости (в том числе путем экономии рабочей силы), не улучшит маркетинговые позиции предприятия и качество его финансового управления. С учетом сказанного можно заключить, что согласование широкого круга сделок государственных и муниципальных унитарных предприятий в органах собственника не окажется эффективной мерой по улучшению их работы.

Таким образом, перераспределение полномочий между руководством унитарных предприятий и должностными лицами вышестоящих органов мало чем отличается от реорганизаций и реформ, проводившихся еще в советской экономике. Как показали дальнейшие события, мерами реорганизационного характера повысить эффективность работы государственной экономики не удалось.

Действительно, в целом государственные предприятия были сравнительно более успешными в условиях административной плановой экономики с почти полным огосударствлением средств производства. Однако институционально-правовая среда современной российской экономики кардинально отличается от советской. Как отмечалось выше, в социалистической экономике административно-правовая составляющая юридической конструкции государственного предприятия, регулировавшая вертикальные отношения предприятий с вышестоящими государственными органами, гармонично дополнялась гражданско-правовой составляющей, которая позволяла обслуживать горизонтальные связи предприятий между собой. При этом данные связи тоже не относились исключительно к сфере регулирования гражданского права, поскольку государственные предприятия не были самостоятельны ни в выборе контрагента, ни в выборе юридического содержания отношений с ним.

В условиях рыночного хозяйственного оборота, в котором фигурируют в основном юридические лица-собственники и господствует принцип свободы договора, целостность смешанной гражданско-административной конструкции унитарного предприятия нарушилась. Как бы ни были распределены между государственными органами и унитарными предприятиями права и полномочия по управлению государственным имуществом, унитарное предприятие всегда будет слишком самостоятельным, чтобы должным образом обеспечить реализацию государственных имущественных интересов, и слишком несамостоятельным, чтобы выступать полноценным юридическим лицом и надежным контрагентом в хозяйственном обороте.

***

Возможные пути решения проблемы

По нашему мнению, основной проблемой сектора государственных и муниципальных унитарных предприятий является не распределение прав между предприятиями и вышестоящими органами или полномочий между руководством предприятий и должностными лицами вышестоящих органов, а отсутствие реальной заинтересованности руководителей предприятий и чиновников в бизнесе предприятия. Наемные менеджеры частных акционерных обществ по своему экономическому и правовому статусу почти не отличаются от руководителей унитарных предприятий, однако их деятельность проходит под контролем конкретного физического лица или нескольких лиц, которым фактически принадлежит бизнес: основного акционера, пайщика, инвестора и т.п. Кроме того, в случае открытого акционерного общества функции контроля и объективной оценки результатов деятельности менеджеров принимают на себя механизмы фондового рынка. Государственные и муниципальные унитарные предприятия не могут использовать такие механизмы. Права собственности и контроль над руководством предприятий здесь осуществляют представители государства и муниципалитетов, то есть чиновники, деятельность которых нуждается в контроле в неменьшей степени, чем деятельность руководителей унитарных предприятий.

В свете сказанного реорганизация подавляющего большинства унитарных предприятий в другие организационно-правовые формы с последующей их приватизацией представляется необходимой и в конечном счете неизбежной. Количество унитарных предприятий федерального подчинения должно быть сокращено до нескольких десятков. Также следует радикально сократить число муниципальных предприятий.

Все оставшиеся после реорганизации и приватизации унитарные предприятия должны быть преобразованы в казенные предприятия. При этом необходимо провести дальнейшее ограничение права оперативного управления. Хозяйственно-правовое положение казенных предприятий нужно приблизить к положению структурных подразделений государственных органов, возможно, при сохранении статуса первых как юридических лиц. Руководство федеральными казенными предприятиями должно осуществляться единым федеральным органом исполнительной власти, который следует наделить функцией планирования и контроля над их хозяйственной и финансовой деятельностью. Возможно также объединение в указанном органе общих снабженческих и финансовых функций. Расходование денежных средств казенных предприятий (в соответствии со сметой) должно быть подконтрольно федеральному казначейству. В качестве альтернативного варианта можно предложить полную ликвидацию хозяйственной самостоятельности казенных предприятий и передачу их плановых, снабженческих и финансовых функций в вышестоящий орган исполнительной власти.

Реорганизация всех унитарных предприятий, созданных на праве хозяйственного ведения, в казенные предприятия - мера, обсуждавшаяся в правительстве РФ, - в настоящее время представляется проблематичной. Появление большого числа (более 13 тыс.) казенных предприятий, по обязательствам которых субсидиарную ответственность несут их собственники-учредители, создаст угрозу для бюджета Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, а также условия для неуправляемого роста государственного и муниципального долга. В этой связи еще раз подчеркнем: ликвидация права хозяйственного ведения станет возможной только после существенного (до нескольких десятков) сокращения числа унитарных предприятий.

***

(1) Суханов Е. Комментарии к части первой ГК РФ для предпринимателей. М.: Фонд "Правовая культура", 1995, с. 143.

(2) Петров Д. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб.: Юридический центр Пресс, 2002, с. 32.

(3) Дозорцев В. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе. Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. Сборник памяти С.А. Хохлова. Отв. ред. А. Маковский. Исследовательский центр частного права. М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998.

(4) Ершова И. К истории появления права хозяйственного ведения. - История государства и права, 2001, N 2, с. 11-14.

(5) Щенникова Л. Проблемы права оперативного управления в цивилистике, или Хорошо ли быть директором унитарного предприятия. - Законодательство, 2001, N2, с. 21-25.

(6) Леонова Г. Унитарное предприятие как субъект гражданского права. - Законодательство, 2001, N 8, с. 10-19.

(7) Макарова Н. Проблемы реализации права собственности на имущество, находящееся в хозяйственном ведении у федерального государственного унитарного предприятия. - Юрист, 2002, N 6, с. 18-22.

(8) Есенина О., Орловский Ю., Стадников А., Ушакова Н. Комментарий к законодательству о федеральных унитарных предприятиях. - Право и экономика, 2001, N 5, 6.

(9) Александров А. Проблемы Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". - Юридический мир, 2003, N 1, с. 57-58.

(10) Положение об организации закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд, утвержденное Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", п. 40.