ЭФФЕКТИВНОСТЬ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАРУБЕЖНЫХ ФИНАНСОВЫХ АКТИВОВ РОССИИ.

В прошлом вопрос об эффективности использования зарубежных финансовых активов (ЗФА), образовавшихся в результате невозврата кредитов или непогашения иностранными государствами отрицательного сальдо в торговле, никогда открыто не обсуждался. Во времена СССР это было обусловлено преимущественно идеологическим характером сотрудничества с развивающимися и социалистическими странами. По оценкам экспертов Всемирного банка, советская помощь в 1977-1982 гг. составляла 42% ВВП Кубы, 40% - Вьетнама, 63% - Монголии (1). Для этих и многих других стран она была важнейшей статьей их государственных бюджетов.

Большая часть межгосударственных кредитов была формой финансовой поддержки дружественных Советскому Союзу политических режимов в странах третьего мира, то есть она предоставлялась без серьезного анализа платежеспособности заемщиков. При этом не предпринималось распространенных в мировой практике мер по защите своих экономических интересов в случае невозврата заемных средств. Так, 87, 5% всех поставок советской военной техники и вооружений в развивающиеся страны направлялось 15 крупнейшим должникам.

Нередко Советский Союз предоставлял беспроцентные кредиты, в том числе вполне платежеспособным странам. В 1980 г. их, например, получили (в млн. руб.): Кампучия - 1086, 4; АРЕ - 716, 0; НДРЙ - 278, 0; Сирия - 193, 3; Афганистан-170, 0; Гвинея - 162, 9; Мали - 73, 2; Уганда - 30, 5; Бангладеш -18, 4; Никарагуа - 15, 6; Гвинея-Биссау - 8, 7; Кабо-Верде - 4, 7; Марокко - 4, 1; Сомали - 3, 0 и Конго - 0, 2.

Подобное отвлечение финансовых ресурсов не могло не сказаться на развитии экономики СССР. Помощь всем развивающимся странам возросла с 0, 9% советского ВВП в 1976 г. до 1, 3% в 1980 г., составив в 1976-1980 гг. около 44 млрд. долл. Даже в 1989 г., когда значительно увеличился дефицит бюджета СССР, объем помощи развивающимся странам оценивался в 12, 5 млрд. руб., или 1, 4% ВВП, что превышало соответствующие показатели развитых капиталистических стран. Хотя в 1990 г. он сократился до 9, 7 млрд. руб., но из них 1, 6 млрд. руб. должна была составить безвозмездная помощь (2). Несмотря на низкую для страны отдачу от "внешних инвестиций", отдельные ведомства настаивали на сохранении и увеличении масштабов сотрудничества с развивающимися странами, так как для них это означало централизованное выделение новых ресурсов, заграничные командировки и более высокие заработные платы.

Показательно, что, серьезно увеличивая в последние годы своего существования объемы привлечения валютных заемных средств на все более ухудшающихся условиях, СССР продолжал предоставлять льготные кредиты традиционным реципиентам (см. табл. 1).

Постсоветская Россия относилась к доставшимся ей от бывшего СССР ЗФА как к спорным активам, величину которых подвергали сомнению практически все должники. К тому же их было трудно точно определить (отсутствие ряда договоров, неоднозначность курсов пересчета использовавшихся в кредитных соглашениях клиринговых и замкнутых валют в СКВ и т.п.). Ориентируясь на решение сиюминутных бюджетных проблем, в первой половине 1990-х годов Россия легко рассталась с частью ЗФА, продав их или переуступив посредникам со значительным дисконтом. Без всестороннего экономического анализа последствий для реализации ЗФА в 1997 г. Россия вступила в Парижский клуб кредиторов, фактически переложив ответственность за эффективность использования большей части ЗФА на сформировавшиеся в мировой практике механизмы урегулирования задолженности менее развитых стран.

***

Оценки величины ЗФА

Точный объем задолженности ряда зарубежных стран перед Россией, признаваемый как кредитором, так и должниками, фактически до сих пор не определен, существуют только его расчеты российской стороны. Все это делает российские ЗФА во многом виртуальной величиной.

В открытой печати публикуются различные оценки первоначального объема задолженности иностранных государств, доставшейся России от бывшего СССР. Они варьируют от 145 млрд. до 173 млрд. долл. Первая достоверная информация о величине внешнедолговых активов была обнародована правительством СССР в 1989 г. в ответ па запрос ряда народных депутатов СССР. По состоянию на 1 ноября 1989 г. 61 зарубежная страна должна была СССР 85, 8 млрд. руб., что в пересчете по курсу Госбанка СССР составляло примерно 145 млрд. долл. Эти данные фактически совпали с оценками экспертов Всемирного банка - 145, 2 млрд. долл. по состоянию на конец 1991 г.: (3)

В аналитическом докладе МВФ 1995 г. приводятся данные о задолженности развивающихся государств, включая некоторые бывшие европейские социалистические страны, перед РФ в размере 173 млрд. долл. по состоянию на конец 1993 г. Эта оценка была сделана экспертами Фонда на основе данных, предоставленных Россией, а также их собственного анализа. В таблице 2 содержится более полная информация о структуре этих требований.

Как видно из данных таблицы 2, объем российских требований к странам, предоставляющим информацию в Debt Reporting System (DRS) Всемирного банка (4), составляет 114 млрд. долл., а объем долга остальных государств (Афганистан, Куба, КНДР, Ирак, Ливия) - 59 млрд. долл. На задолженность стран DRS перед Россией приходилось 14% общего объема их внешнего долга и 31% их официальной задолженности правительствам других государств.

По оценке экспертов МВФ, примерно 80% всех российских требований (по странам DRS - около 77%) было номинировано в рублях (вероятно, имелись в виду как советские, так и условные переводные рубли, использовавшиеся в расчетах между странами бывшего СЭВ), которые были пересчитаны в доллары по официальному курсу Госбанка СССР.

Существенно различаются и данные кредитора и должников по оценке величины задолженности, что свидетельствует о серьезных разногласиях, возникших при обсуждении этих вопросов. Дебиторы в той или иной мере признавали за Россией требования в размере 43 млрд. руб. (73, 4 млрд. долл.) и 24, 6 млрд. долл., выраженных в СКВ, то есть максимум 98 млрд. долл., что на 75 млрд. долл. меньше российских требований. Однако большинство стран не соглашались и с такими оценками, прежде всего из-за курса пересчета рублевой задолженности в СКВ (5).

В целом из-за недостаточности официальной информации приведенные цифры могут рассматриваться только как ориентировочные, о чем свидетельствуют и многочисленные оговорки экспертов МВФ в указанной публикации. Некоторые данные вызывают определенные сомнения. Например, задолженность по государственным кредитам оценивается в размере более 85% всех российских требований, или свыше 147 млрд. долл. Остальные 15%, или почти 26 млрд. долл., эксперты МВФ относят на коммерческие кредиты, предоставленные через различные внешнеторговые объединения, а также банковские кредиты, выдававшиеся в основном на рефинансирование задолженности. Но, по имеющимся оценкам, к 1990 г. величина коммерческих кредитов, проведенных через Внешэкономбанк, который был главным центром осуществления централизованных внешнеэкономических операций, составляла только около б млрд. долл. (6)

Цифра 173 млрд. долл. приводится и в материалах, подготовленных группой специалистов ИМЭМО РАН под руководством И. Королева по просьбе ЮНКТАД. Кроме основного долга, она включает просроченные проценты. По оценке ИМЭМО РАН, из 173, 2 млрд. долл. по состоянию на конец 1994 г., полученных при использовании курса пересчета 1 долл. = 0, 6 руб., на основной долг приходилось 155 млрд. долл., а на проценты - более 18 млрд. долл. (7) Отметим, что, согласно упоминавшимся выше официальным данным на конец 1989 г., доля последних составляла только 3, 3% (4, 6 млрд. долл.). Цифра 173 млрд. долл., вероятно, включает и задолженность по коммерческим кредитам, но не учитывает данные по странам СНГ, которые с 1992 г. стали накапливать долг перед Россией.

В дальнейшем в открытой печати публиковались и новые оценки объема задолженности, которые отражали изменения, происходившие с российскими долговыми активами. Наиболее достоверными здесь следует признать данные Внешэкономбанка, который является агентом правительства РФ по управлению активами бывшего СССР и РФ и осуществляет учет и расчеты по предоставленным государственным и иным кредитам. По его данным на конец 1995 г., объем задолженности иностранных государств составил 149, 6 млрд.долл. Но публиковавшаяся Внешэкономбанком статистика не имела систематического характера, часто в составе общей задолженности иностранных государств не выделялась отдельно задолженность стран дальнего зарубежья и стран СНГ. Не ясно, включалась ли в первую коммерческая задолженность, которая не учитывалась в публикуемых данных по задолженности стран СНГ.

С введением в действие Бюджетного кодекса с 1 января 2001 г. правительство стало обнародовать расчетные данные по верхнему пределу задолженности иностранных государств перед РФ на очередной бюджетный год. В бюджете на 2001 г. было предусмотрено, что верхний предел государственного внешнего долга стран дальнего зарубежья РФ не должен опуститься ниже отметки в 86, 6 млрд. долл., в бюджете на 2002 г. - 76, 7 млрд., а в бюджете на 2003 г. - 75, 1 млрд. долл. Конечно, верхний предел является лишь индикативным показателем, показывающим максимально допустимые границы изменения, которые вытекают из прогнозов Минфина РФ об ожидаемых в соответствующем году поступлениях в счет реализации активов, о намечаемых схемах реструктуризации и уровнях списания задолженности.

Фактическая величина учитываемых зарубежных активов может быть выше из-за того, что подписание соответствующего соглашения было отложено или не состоялось урегулирование расчетов на межбанковском уровне. Например, при проверке Счетной палатой РФ исполнения Федерального закона "О Федеральном бюджете на 2001 г." было установлено, что верхний предел государственного внешнего долга иностранных государств (без учета стран СНГ) был превышен на 7, 3 млрд. долл. Но в отсутствие официально и регулярно публикуемых данных о величине ЗФА статистический ряд ежегодно утверждаемых парламентом верхних пределов такого долга позволял судить о динамике и состоянии ЗФА РФ. Тем более что на протяжении трех лет близкие по своему значению показатели демонстрировали закономерную понижательную тенденцию.

Ситуация изменилась в связи с началом публикации официальных данных о задолженности иностранных государств перед РФ. На

1 января 2003 г., по оценкам Минфина, она составила 91, 6 млрд. долл., в том числе по основному долгу - 74, 1 млрд. и по начисленным и неуплаченным процентам - 17, 5 млрд. долл. 97, 4% всей задолженности пришлось на государственные кредиты. Верхний предел задолженности иностранных государств, не входящих в СНГ, на 2004 г. установлен в размере 97, 2 млрд. долл. Это означает, что в 2003 г. реальный объем задолженности превышал предельный на 16 млрд. долл. Иными словами, правительство, не внося поправки в закон о бюджете, могло существенно уменьшить задолженность иностранных государств. В 2004 г. этот потенциальный резерв был ликвидирован в результате повышения верхнего предела задолженности сразу более чем на 22 млрд. долл. Как предполагают некоторые аналитики, такое решение было продиктовано тем, что в отличие от предыдущих лет данный норматив стал учитывать начисленные проценты, в том числе и по не признаваемой дебиторами задолженности (8). Сумма же основного долга вполне корреспондирует с устанавливавшимися в бюджетах на 2001-2003 гг. показателями. Подобное небрежное отношение к бюджетному нормативу - верхнему пределу задолженности иностранных государств, который в зависимости от желания Минфина можно рассчитывать по разным методикам, заметно обесценивает значение данного показателя с точки зрения возможностей его прогнозирования.

В целом за последние 10 лет наблюдается существенное снижение величины ЗФА РФ. Наиболее заметным оно стало с 1996 г., когда было заключено несколько соглашений о реструктуризации или продаже задолженности перед Россией. Достаточно полное представление о динамике задолженности иностранных государств дают данные таблицы 3, которые не включают упоминавшиеся выше максимальные экспертные оценки (173 млрд. долл.).

Здесь следует учитывать расхождение данных Минфина и Внешэкономбанка, что связано с различиями в процедурах учета. Без урегулирования расчетов на межбанковском уровне Внешэкономбанк не вносит изменений в данные о состоянии задолженности иностранных государств перед РФ. Минфин же более оперативно реагирует на решения о реструктуризации задолженности.

Кроме того, применяются различные подходы к учету погашения задолженности за счет реализуемых на тендерах неконвертируемых валют и прав на импорт, а также задолженности, засчитываемой в рамках инвестиционных проектов. Так, задолженность Индии, Пакистана и Бангладеш списывается в момент зачисления средств, поступающих из этих государств на соответствующие счета Внешэкономбанка. Основанием для списания задолженности перед РФ таких государств, как Монголия, Лаос, Вьетнам, является дата отгрузки товара, указанная в товарно-сопроводительных документах. В результате названные страны могут осуществить платежи в национальной валюте, но из-за затягивания сроков реализации этих средств и получения соответствующих поступлений в российский бюджет задолженность за ними будет числиться.

Расхождение в оценках может быть связано и с объемом начисленных процентов и пени на просроченную задолженность. Здесь имеется много вопросов прежде всего по странам, не урегулировавшим свою задолженность перед РФ.

Как видно из данных таблицы 3, к началу 2003 г. ЗФА России составили 63% от уровня конца 1980-х годов. Реальное снижение было еще большим, но оно частично компенсировалось за счет новых кредитов (около 1, 5 млрд. долл.) и капитализации процентов по старым долгам (свыше 27 млрд. долл.). По нашим оценкам, фактически величина ЗФА в 1992-2002 гг. снизилась примерно на 83 млрд. долл. Основными факторами такого снижения были:

- взаимозачет задолженности с бывшими восточноевропейскими странами СЭВ (Болгарией, Польшей, Венгрией, Румынией) и некоторыми другими государствами (Китаем, Лаосом, Египтом, Ираном, Турцией);

- пересчет долга Вьетнама, Кубы и Монголии по новому курсу 1 переводной рубль за 1 долл. (этот курс стал применяться при переоценке сальдо взаимных расчетов с бывшими восточноевропейскими странами СЭВ);

- выплаты по задолженности, осуществление конверсионных операций;

- списание задолженности при ее реструктуризации.

О доле отдельных факторов в снижении величины ЗФА РФ можно судить по данным таблицы 4.

Свыше 2/5 реального снижения (примерно 35 млрд. долл.) приходится на списание долга в соответствии с заключенными соглашениями о реструктуризации задолженности с российскими должниками, что вдвое превышает поступления в счет погашения задолженности стран дальнего зарубежья за тот же период. В 2001 г. по объему списания долгов Россия занимала четвертое место в мире после Японии, Франции, Германии, а по отношению списанных долгов к ВВП - 0, 3% - вышла в лидеры. Из этих 35 млрд. долл. только 5, 5 млрд. подпадают под категорию "официальная помощь развитию" (ОПР), в рамках которой происходит первоочередное списание долгов при облегчении международным сообществом долгового бремени менее развитых стран (9).

***

Два подхода к реализации ЗФА

В настоящее время можно выделить два общих подхода к реализации ЗФА. Один из них исходит из того, что получить от "зависшей" задолженности существенную экономическую отдачу не реально. Кроме того, Россия взяла на себя конкретные обязательства в рамках Парижского клуба и других международных организаций, которые предопределяют важнейшие принципы политики в данной области. Продолжая трудные переговоры с неясной перспективой, можно потерять много времени, так и не добившись значительных экономических уступок. Одновременно в экономике стран-должников укрепляются позиции конкурентов, которых будет сложно потеснить в будущем. Поэтому, не прекращая традиционной работы по возврату активов в рамках Парижского клуба и на двусторонней основе, в том числе с должниками, не имеющими отношений с клубом, необходимо стремиться извлечь из этой ситуации максимальные политические дивиденды. Упущенные при таком подходе экономические выгоды перекроются другими "плюсами", в том числе и от реализации новых проектов, которые были бы невозможными при неурегулированности долговых проблем.

Как заявил на состоявшейся 31 марта - 1 апреля 2004 г. в Берлине международной конференции по Афганистану глава МИДа РФ С. Лавров, "одним из серьезнейших препятствий на пути российского прямого финансового содействия переходной администрации остается полученный по наследству от Советского Союза государственный долг Афганистана. Россия стремится решать эту проблему на максимально благоприятных для Афганистана условиях, что открыло бы возможность конверсии реструктурированного долга в инвестиции, а также создало бы условия для прямой экономической помощи и кредитования совместных российско-афганских проектов из бюджета России" (10).

Такой подход явно просматривается в ускорившемся в 2000-2003 гг. процессе урегулирования задолженности в рамках Парижского клуба, в осуществленном в последнее время урегулировании задолженности Монголии (списание 98% задолженности по советским кредитам), в возможной схеме реструктуризации долга Афганистана (списание 80% задолженности) и даже более развитого Ирака (списание 65% задолженности). Реализации данного подхода способствует заметное улучшение экономического положения России, в ходе которого стране удалось накопить значительные финансовые резервы.

Показательна в этом отношении реструктуризация монгольского долга. 1 июля 2003 г. был подписан меморандум об урегулировании задолженности Монголии перед РФ по кредитам, предоставленным в переводных рублях. В нем предусматривалась возможность использования монгольской задолженности для увеличения доли России в российско-монгольских совместных предприятиях или для инвестиций в создание новых предприятий в Монголии. Все эти моменты намечалось зафиксировать в конкретной схеме урегулирования задолженности Монголии перед РФ (11).

Однако на практике все эти планы реализовать не удалось. Компромисс был достигнут благодаря значительным уступкам России, предложившей беспрецедентные для российской практики условия урегулирования задолженности иностранного государства. Монголии было списано более 11 млрд. переводных рублей, которые российской стороной учитывались по курсу 1 переводной рубль = 1 долл. Оставшиеся 300 млн. долл. долга Монголия должна выплатить "живыми" деньгами, в том числе до конца декабря 2003 г. - 50 млн. долл. (12)

Таким образом, Россия согласилась даже на меньший объем платежей (на 100 млн. долл.), чем тот, который Монголия предложила еще в начале 1990-х годов, хотя за прошедшее десятилетие к основному долгу были начислены дополнительные проценты почти на 1 млрд. переводных рублей (13). Компенсацией со стороны Монголии за такое "мягкое" урегулирование старого долга официально считается ее согласие на сохранение прежних пропорций (всего 49%) в распределении уставного капитала в действующих совместных предприятиях - "Эрдэнэте", " Монголросцветмете" и др. Как сообщил бывший зам. министра промышленности, науки и технологий РФ С. Митин, "вопрос рассматривался в комплексе" с учетом долга Монголии перед Россией в 11 млрд. долл. (14)

С юридической же точки зрения достигнутые договоренности при неблагоприятном стечении обстоятельств могут иметь значительно менее долгосрочный характер, чем первоначальные соглашения о создании этих СП, где предусматривался как минимум 30-летний срок сотрудничества. В статье 16 Соглашения о деятельности Монголо-Российской компании с ограниченной ответственностью "Предприятие "Эрдэнэт"", утвержденного правительством РФ 1 июля 2003 г., зафиксировано, что оно "действует в течение 5 лет, после истечения которых его действие автоматически продлевается на последующие периоды, если ни одна из сторон не заявит о его прекращении по дипломатическим каналам не менее чем за 6 месяцев до истечения очередного периода" (15).

Другой подход заключается в получении максимально возможных бюджетных доходов от оставшихся ЗФА. Его реализация требует значительной активизации государственной политики в этой области, отстаивания в ряде случаев жестких позиций как в двусторонних переговорах, так и в международных организациях, прежде всего в Парижском клубе. Этот подход исходит из того, что уступки в долговых вопросах могут восприниматься как слабость кредитора и привести к повторению подобной ситуации в будущем. Потребность в таком подходе особенно усиливается в период экономического спада и нехватки валютных средств, когда идет скрупулезный поиск всех потенциальных резервов для выхода из кризиса.

Еще одним аргументом в его пользу выступает соображение, что сохранение даже проблемных активов может служить средством определенного давления на дебитора, то есть способствовать решению геополитических и конкретных экономических задач. Как образно отмечает М. Делягин, "безнадежный долг часто является коммерчески рентабельным инструментом влияния" (16). Следует иметь в виду, что в мире сложилась жестко регламентированная многосторонняя система урегулирования внешней задолженности, опирающаяся на совещания "большой восьмерки", МВФ и других международных официальных и неофициальных финансовых организаций. Без цивилизованного урегулирования долговых отношений со всеми кредиторами, включая Россию, российским должникам сложно рассчитывать на благосклонность международных финансовых институтов.

***

Альтернативные возможности

На наш взгляд, наиболее прагматичным является максимальное сочетание рациональных элементов двух вышеназванных подходов с усилением акцента на экономической эффективности. Актуальность данного подхода возрастает в связи с пересмотром российской стратегии взаимодействия с менее развитыми странами, а также расширением международного сотрудничества российских компаний. Возобновление на взаимовыгодной основе сотрудничества с традиционными партнерами, в том числе по ряду современных направлений, приведет к образованию новых ЗФА, возможности эффективной реализации которых необходимо предусмотреть с самого начала планирования сотрудничества.

Нельзя также исключать ухудшения условий экономического развития России или обострения политической ситуации в определенных регионах, когда "безнадежные" внешнедолговые активы окажутся совсем не лишними. Наличие значительной государственной задолженности может стать дополнительным фактором, гарантирующим обеспечение равных условий участия российских компаний в проводимых в стране-должнике тендерах на осуществление выгодных экономических проектов. Наконец, реализация прагматичных целей в отношении ЗФА важна и с психологической точки зрения: недопустимо, чтобы у наших потенциальных партнеров закрепилось представление о России как о стране, легко прощающей долги.

Для разработки основанной на таком сбалансированном подходе стратегии необходимо провести объективную экономическую инвентаризацию оставшихся ЗФА и соглашений по урегулированию задолженности иностранных государств. В отличие от ранее проводившихся оценок юридической состоятельности соответствующих документов подобная инвентаризация должна не столько ответить на вопрос о законности имеющихся финансовых требований, сколько дать объективную оценку их реального "экономического веса". Это касается стран, как признавших свою задолженность, так и отвергающих российские финансовые требования.

В ходе экономической инвентаризации необходимо исследовать конкретные условия и перспективы развития каждой из стран-должников, что стало бы хорошей базой для разработки соответствующих двусторонних концепций (схем) экономического и научно-технического сотрудничества. На основе указанной инвентаризации будет возможным проанализировать сделанные в прошлом ошибки и просчеты и наметить наиболее эффективные направления реализации активов с учетом новых тенденций в мировой экономике и конкретных геополитических интересов РФ. В результате были бы выявлены те активы, за которые еще можно побороться, и те, вероятность увеличения отдачи которых приближается к нулю. Избавившись от последних за минимальную компенсацию и налаживая новые связи, реально получить большую экономическую отдачу.

Важнейшей частью данной стратегии должны стать рекомендации по совершенствованию взаимодействия со странами, имеющими соответствующие многосторонние соглашения с Парижским клубом кредиторов. В этой области актуальными остаются завершение процесса реструктуризации задолженности, ускорение подписания уже парафированных соглашений, внесение изменений в действующие соглашения или подготовка новых в связи с дополнительными обязательствами, которые Россия взяла или возьмет на себя в рамках Парижского клуба. Новым направлением работы должны стать более жесткий контроль за реализацией вступивших в силу соглашений и в случае необходимости привлечение внимания к этим проблемам Парижского клуба кредиторов. Как показывает практика, наличие соглашений о реструктуризации задолженности не гарантирует их добросовестного выполнения.

Новая стратегия должна способствовать изменению акцентов в работе по управлению активами - перенесению центра ее тяжести на страны, не имеющие многосторонних соглашений с Парижским клубом. В этой сфере вряд ли возможны стандартные подходы, потребуется проявить известную гибкость и найти взаимоприемлемые пути урегулирования задолженности с каждым из должников, а в некоторых случаях занять более агрессивную переговорную позицию.

Необходимо использовать заинтересованность ряда должников в получении займов МВФ и других международных финансовых организаций, а также в реструктуризации своей задолженности перед Парижским клубом кредиторов. От согласия России зависит вступление в силу программы кредитования МВФ или переход к реализации очередной фазы многостороннего протокола, принятого в Парижском клубе. В данной связи важной задачей становится постоянный мониторинг долговой политики всех стран, имеющих неурегулированную задолженность перед Россией (17).

В поисках взаимоприемлемых решений по урегулированию задолженности необходимо проявлять большую гибкость в вопросах ее списания (из-за существующих договоренностей с Парижским клубом манипуляции с курсом пересчета практически исключены), а также сроков и конкретных вариантов ее погашения. Особенно остро стоит проблема поиска путей, альтернативных денежным выплатам долга. В первую очередь речь идет о возможности расширения конверсионно-обменных операций.

Конверсионные операции характеризуются собственными издержками, связанными с неизбежным завышением должником цены конверсии, выбора ее объектов, удлинением срока возврата средств и т.п. Однако в некоторых случаях они могут стать единственным вариантом выхода из тупика в долговых отношениях России с отдельными странами, где существует проблема признания задолженности, даже если выгоды от такой конверсии на первый взгляд не бесспорны. Конверсия задолженности позволяет реализовать ЗФА, которые в перспективе все равно могли бы быть потеряны для России (например, списаны в рамках программ международной помощи по облегчению долгового бремени бедных стран), то есть избежать риска дальнейшей реструктуризации долговых обязательств. Иногда важен сам факт конверсии задолженности, что может дать толчок развитию новых направлений взаимного сотрудничества.

Определенное значение приобретает конверсия и с макроэкономической точки зрения. Страдающая от "голландской болезни" страна не заинтересована в притоке новых валютных средств от прямого погашения долга "живыми" деньгами, так как это приводит к укреплению национальной валюты и снижению конкурентоспособности экономики.

Не потеряла актуальности и проработка вариантов конверсии даже в отношении тех государств, с которыми уже имеются определенные договоренности, или выражающих готовность погашать свои долги. Здесь важен ряд факторов.

Начисляемые проценты по оставшейся после реструктуризации задолженности невелики, а вероятность новых потерь в результате проведения дополнительных программ по облегчению долгового бремени бедных стран в будущем достаточно высока. Поэтому важно продолжать поиск вариантов ее досрочного погашения, в том числе за счет товарных поставок, оплаты услуг, конверсии в собственность и т.п. Наличие же урегулированной в СКВ задолженности будет содействовать снижению цены конверсии, увеличит возможности получения привлекательных конверсионных объектов.

Целесообразно занять более активную позицию по вопросам конверсии задолженности и в связи с новыми предложениями МВФ по созданию унифицированной схемы банкротства суверенных государств, не способных обслуживать свой долг. Данная схема предполагает, что правительство страны-должника может по своей инициативе обратиться в специально создаваемый орган - форум по разрешению споров, предоставив всю информацию о состоянии своей задолженности. После ее проверки в течение 30 дней квалифицированным большинством кредиторов будет принято решение о реструктуризации. На основании этого решения заемщик должен заключить двусторонние соглашения с отдельными кредиторами (близкая процедура существует в Парижском клубе, но там решения о реструктуризации принимаются единогласно}. Кредиторы не смогут прибегнуть к помощи судов и прервать переговоры со странами, которые попадут под защиту МВФ. На время переговоров может быть введен мораторий на долговые выплаты, что обычно происходит при банкротстве коммерческих структур. Введение подобной схемы может стимулировать некоторых должников к объявлению банкротства, увеличивает риск невозврата долга для стран-кредиторов, в результате возрастет цена новых займов. Старые же договоренности по задолженности, в том числе зафиксировавшие определенный уровень процентных платежей, не страхуют от подобных рисков.

В современных условиях важнейшей предпосылкой достижения договоренностей по конверсии задолженности иностранных государств перед Россией становится увязка таких операций с предоставлением новых кредитных ресурсов или реализацией совместных инвестиций. Должник в большей степени рассчитывает на получение новых кредитов, нежели на смягчение долгового бремени. С точки зрения должника главное - приток финансовых ресурсов, и если этого не происходит, то конверсия его не заинтересует. Для обеспечения своих интересов кредитор должен ясно показать должнику, что при конверсии сократятся платежи по внешнему долгу, увеличится объем иностранных инвестиций и улучшится платежный баланс.

В данном случае может быть использована такая сравнительно новая для российских должников схема конверсии, как "долг-инвестиции". В 2000 г. сама Россия предложила ее своим кредиторам из Парижского клуба как альтернативу схеме "долг-собственность". Ее суть заключается в "продаже" в счет долга заинтересованным корпорациям страны-кредитора зданий, земли, отдельных видов оборудования, рублевых средств и т.п., потребность в которых возникает при реализации ими крупных проектов в России. Поэтому использование подобной схемы, ведущее к привлечению дополнительных инвестиционных ресурсов, для должника является намного более привлекательным вариантом, чем прямое погашение долга или конверсия "долг-собственность".

Схема "долг-инвестиции" не получила широкого распространения из-за позиции российских кредиторов, посчитавших ее слишком сложной для реализации в условиях, когда Россия своевременно выполняет свои долговые обязательства. В случае задолженности перед нашей страной ситуация совершенно иная. Здесь кредитором выступает Россия, которая сама предлагает данную схему, и речь идет о практически безнадежных долгах. Это позволяет не столь придирчиво относиться к выбору объектов для "инвестирования" задолженности, хотя, безусловно, приоритет получат инвестиции в эффективные предприятия экспортного сектора. Такое инвестиционное сотрудничество будет способствовать установлению устойчивых долговременных отношений с развивающимися странами и расширит материальную базу выплат по оставшейся части задолженности.

В связи с использованием схем конверсии задолженности в собственность возникает и проблема поиска заинтересованных частных инвесторов. В российской практике (в основном в отношениях со странами СНГ) сначала предпринимались попытки подыскать инвесторов, которые выбрали бы представлявшие для них интерес объекты, и лишь затем начиналась работа по реализации конверсионной схемы. В результате инвесторы отказывались от многих предприятий, предлагавшихся должниками для долгового зачета. Более приемлемым вариантом здесь может быть отбор экономически перспективных предприятий и передача их в собственность органа, управляющего государственным имуществом, который впоследствии будет искать подходящего инвестора, в том числе и среди иностранных компаний.

Конверсионные операции, в частности, конверсия долга в местную валюту, могли бы компенсировать какую-то долю расходов бюджета по статье "Международная деятельность" (на нее в бюджете на 2003 г. было направлено почти 2, 2% всех бюджетных расходов), включая такие ее подразделы, как "Приобретение, строительство и реконструкция недвижимости за рубежом" (около 40 млн. долл.), "Расходы по оценке недвижимости, обеспечению признания прав и регулированию отношений по федеральной собственности, в том числе недвижимого имущества за рубежом", "Расходы на содержание зарубежного аппарата" и др.

При поиске путей реализации ЗФА необходимо учитывать не только прямую финансовую отдачу от них, но и возможные косвенные эффекты. К ним относятся: получение доступа к реализации выгодных проектов на территории стран-должников, эффект от которых перекроет сумму непосредственных выплат; поддержка на международных форумах, на которых принимаются важные для России решения, и т.п.

В настоящее время ощущается все большая потребность в привлечении корпоративных структур к реализации государственных ЗФА. Это касается не только частных компаний, но и тех корпоративных структур, где государству принадлежит существенный пакет акций, но которые успешно действуют в рыночной среде. Такое сотрудничество позволило бы находить нестандартные решения, гибко учитывающие интересы всех сторон, способствовало бы деполитизации данной проблемы. Минфину, занимающемуся вопросами возврата задолженности иностранных государств, менее привычно использовать сложные механизмы взаиморасчетов, получивших широкое распространение в деятельности самостоятельно хозяйствующих субъектов.

Одним из перспективных вариантов экспансии российских корпораций на рынки развивающихся стран может стать кооперация с третьей стороной (компанией, имеющей опыт работы в местных условиях и хорошие связи во властных структурах, обладающей правом на разработку определенных месторождений и т.п.). В отдельных случаях возможно приобретение контрольного пакета акций этих компаний.

Так, "АЛРОСА" стала работать в Анголе во многом благодаря своему вхождению в состав международного консорциума по разработке месторождения "Катока". "ЛУКойл" вошел в проект норвежской компании Norsk Hydro по геологоразведке блока Анаран в западной части Ирана, который уже начал реализовываться. С Norsk Hydro может быть осуществлен и ряд иных проектов в Иране, а также в Анголе, Канаде и других странах, где работает норвежская фирма. "ЛУКойл" приобрел канадскую компанию Bitech Petroleum Corp., которая владела лицензиями на разведку и разработку углеводородов в некоторых странах Азии, Африки и Америки. "Газпром" проявляет интерес к покупке активов итальянской компании Edison, которой принадлежит 35, 5% акций в проекте строительства завода по производству сжиженного газа в Идку в Египте.

Чтобы привлечь корпоративные структуры к реализации зарубежных активов, государство должно стимулировать их заинтересованность в таком сотрудничестве. Дело в том, что практическое решение данной задачи связано с выстраиванием целой "цепочки" договоренностей и подготовкой соответствующих соглашений: между финансовыми ведомствами должника и кредитора, между банками-агентами по обслуживанию активов и долга, между российской компанией и ее зарубежным партнером и т.п. Этот процесс может затянуться во времени, и частной структуре во многих случаях проще заплатить "живыми" деньгами и решить конкретную проблему.

Механизм стимулирования заинтересованности в сотрудничестве по конкретным проектам может включать определенные льготы по налогообложению и таможенным пошлинам, размеру дисконта с передаваемых активов, срокам и порядку погашения образующейся в данной связи задолженности перед российским бюджетом и т.п. Эти льготы могут предоставляться как российским, так и иностранным компаниям. В конечном счете речь идет о создании режима наибольшего благоприятствования для всех инвесторов, проявляющих интерес к такому сотрудничеству.

Государство также должно обеспечить соответствующие правовые основы двустороннего сотрудничества, гарантирующие безопасность и наиболее благоприятный режим для российских инвестиций, что позволит эффективнее поощрять и защищать капиталовложения и избежать двойного налогообложения. Кроме того, необходимо оказывать дипломатическую поддержку российскому бизнесу, способствовать взаимодействию в таких важнейших сферах, как культура, искусство, наука, образование, здравоохранение. В результате будут формироваться условия для развития сотрудничества.

Существенную роль могло бы сыграть государство и в координации зарубежной экспансии корпоративных структур. Уже сейчас наблюдаются несогласованные действия отдельных российских компаний, которые могут привести к увеличению затрат и нанести ущерб их конкурентоспособности.

Содействие коммерческим структурам в кредитовании развивающихся стран-должников предполагает отказ от ориентации на получение сиюминутных выгод в ущерб долгосрочным национальным интересам. Вместе с тем проведение такой политики требует взвешенного подхода, включающего тщательную проработку мер, обеспечивающих возвратность государственных средств в случае их передачи в форме кредитов частным структурам. То же самое касается правительственных гарантий, которые могут выдаваться под займы, получаемые коммерческими структурами для реализации проектов в развивающихся странах-должниках России. Соответствующие проблемы и прежде всего в отношении кратко- и среднесрочных экспортных кредитов можно решить в рамках государственного агентства или банка по страхованию экспортных кредитов, потребность в котором в настоящее время ощущается все острее.

Важнейшим направлением повышения эффективности использования ЗФА должна стать перестройка всей системы управления ими. Для обеспечения комплексного решения имеющихся в данной области проблем необходимо усилить взаимодействие Минфина с Федеральным собранием РФ, Счетной палатой, МИДом и другими заинтересованными министерствами и ведомствами, Торгово-промышленной палатой, соответствующими межгосударственными комиссиями по экономическому и научно-техническому сотрудничеству, посольствами и торгпредствами, крупнейшими российскими корпорациями и другими организациями, а также независимыми экспертами. Координирующую роль в таком взаимодействии могла бы сыграть межведомственная Комиссия по внешнему долгу и зарубежным финансовым активам, независимая от правительства. Создание подобной комиссии целесообразно, если она в отличие от существовавшей формально почти 10 лет аналогичной правительственной комиссии сможет по-новому организовать свою работу, гибко учитывать интересы государства, отдельных ведомств и корпоративных структур и стать важнейшим звеном в управлении зарубежными финансовыми активами.

Данную работу могло бы осуществлять и независимое от Минфина Федеральное долговое агентство, которое рано или поздно должно появиться в России. На заседании правительства страны в феврале 2002 г., где обсуждалась Концепция единой системы управления государственным долгом РФ, было решено исключить из круга вопросов, которым будет заниматься Долговое агентство, управление зарубежными финансовыми активами. Вряд ли такое решение оправдано, ведь ЗФА являются важной составляющей международной кредитной позиции России. В первую очередь это относится к наиболее ликвидной части активов - уже реструктурированным, погашаемым в СКВ, и новым, которые будут образовываться в будущем в результате расширения кредитования экспортных поставок с учетом соблюдения принятых в международной практике гарантий возврата кредитных средств. Повышение качества активов позволит осуществлять и зачетные операции: некоторые российские должники по государственным и коммерческим займам (Китай, Чехия, Турция и др.) одновременно являются и кредиторами.

***

(1) World Debt Tables, 1992-1993. Wash.: The World Bank, 1993, vol. I, p. 35.

(2) Экономика и жизнь, 1990, N 12 (март), с. 6.

(3) World Debt Tables, 1992-1993, vol. I, p. 35. По некоторым оценкам, задолженность иностранных государств увеличилась в 1980-е годы в три раза, то есть по состоянию на 1980 г. ее можно оценить в размере менее 50 млрд. долл.

(4) DRS охватывает данные по 137 странам, относящимся к группе развивающихся и стран с формирующимися рынками. Всемирный банк не публикует информации по более чем 50 странам из этой группы.

(5) Official Financing for Developing Countries. World Economic and Financial Surveys, p. 93-96.

(6) Тоцкий А. Возможности конверсии долгов. - Внешняя торговля, 1994, N 2-3, с. 4.

(7) Борисов С. Валютные проблемы новой России. М.: ИМЭМО РАН, 2001, с. 152-153.

(8) Ведомости, 2003, 3 декабря.

(9) http: //www.rbc.ru.

(10) Российская газета, 2004, 2 апреля.

(11) Financial News, 2003, June 2.

(12) Независимая газета, 2004, 13 января.

(13) В начале 1990-х годов монгольская сторона предложила списать большую часть задолженности (10, 5 млрд. переводных рублей с учетом просроченных процентов) без предварительного пересчета всей суммы задолженности в доллары. Списание должно было касаться всех кредитов и начисленных по ним процентов, предоставленных на сбалансирование товарооборота, покрытие разницы во внешнеторговых ценах, геологоразведочные работы, разработку проектно-сметной документации и т.п. Монголия также настаивала на переоформлении в качестве безвозмездной помощи кредитов, использованных для оказания технического содействия в непроизводственной сфере, на создание объектов материально-технического снабжения, коммунально-бытового назначения, сельского хозяйства и пищевой промышленности. На эти статьи приходилось более 60% всей монгольской задолженности. Оставшуюся часть (менее 40%) задолженности по кредитам, предоставленным на развитие производственной сферы, монгольская сторона предлагала пересчитать по льготному коэффициенту 0, 1. Это означало признание Монголией старой задолженности перед Россией в размере всего около 400 млн. долл. Таким образом, первоначальная договорная позиция монгольской стороны фактически исходила из курса пересчета всей задолженности: 1 переводной рубль равен примерно 0, 04 долл. Российская же сторона настойчиво предлагала курс на порядок выше: 1 переводной рубль = 0, 5-1 долл.

(14) Ведомости, 2003, 29 апреля.

(15) О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии о деятельности Монголо-Российской компании с ограниченной ответственностью "Предприятие "Эрдэнэт"". Постановление Правительства РФ от 1 июля 2003 г. N 380 (http: //www.garant.ru).

(16) Российская газета, 2004, 18 февраля.

(17) Это касается, например, Кубы, которая в ноябре 2000 г. обратилась в Парижский клуб с планом реструктуризации своей внешней задолженности, выраженной в СКВ, в 11 млрд. долл.

Графические материалы:

Таблица 1 Сопоставление средних условий привлечения и предоставления кредитов СССР во второй половине 1980-х годов

Таблица 2 Финансовые требования РФ к развивающимся странам (на конец 1993 г., в млрд, долл.) (*) [(*) Курс пересчета на основе официального курса Госбанка СССР на конец 1993 г. - 0, 5854 руб. за 1 долл.]

Таблица 3 Динамика общего объема задолженности стран дальнего зарубежья перед РФ (млрд, долл., на конец года)

Таблица 4 Доля отдельных факторов в уменьшении ЗФА со странами дальнего зарубежья в 1992-2002 гг. (оценка автора на начало 2003 г.