^ИС: Вопросы экономики
^ДТ: 20.09.2004
^НР: 009
^ЗГ: БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ (НОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ).
^ТТ:

БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ (НОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ).

Мст. АФАНАСЬЕВ, доктор экономических наук, профессор, зав. кафедрой государственных финансов ГУ-ВШЭ

Среди основных принципов бюджетной системы России заявлены "эффективность и экономность расходования бюджетных средств, необходимость достижения при составлении и исполнении бюджетов заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств" (1). Однако до последнего времени реализация этих принципов была затруднена из-за отсутствия в государственном секторе экономики адекватных механизмов повышения эффективности государственных расходов. К тому же при подготовке проекта федерального бюджета преобладало сметное планирование, то есть бюджет формировался не на основе фактических и ожидаемых результатов осуществления бюджетных расходов, а путем индексации и корректировки объемов средств, выделенных в предыдущем году.

В целях повышения эффективности расходования бюджетных средств и оптимизации управления государственными расходами Правительством РФ была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 гг. В соответствии с ней при планировании и исполнении бюджета с 2005 г. будет применяться альтернативный метод реализации бюджетной политики - бюджетирование, ориентированное на результат (2).

Понятие "бюджетирование" (budgeting) применяется для обозначения комплекса действий по подготовке проекта и исполнению бюджета, подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных средств (3). В рамках бюджетирования, ориентированного на результат, финансовые ресурсы распределяются с учетом и в зависимости от достижения конкретных общественно значимых целей в соответствии с приоритетами государственной политики. Наличие определенных социально-экономических эффектов от предоставления бюджетных услуг и деятельности государства, мониторинг и контроль за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечение качества бюджетного планирования и управления - основные характеристики бюджетирования, ориентированного на результат.

Развитие концепции бюджетирования, ориентированного па результат, можно проследить на примере США, где первым шагом по внедрению нового подхода в 1949 г. был доклад так называемой Комиссии Гувера (4) о формировании программно-целевого бюджета, в котором особое внимание уделялось ожидаемым результатам по видам деятельности государства, а не по затратам государственных средств. Предлагалось также отчет об исполнении бюджета дополнять показателями, характеризующими качество его исполнения. Конгресс США рекомендовал применять данный подход к бюджетированию в первую очередь в военной сфере. Для полномасштабной реализации этих предложений в 1950 г. был принят закон "О бюджете и процедурах бюджетной отчетности".

Однако переход к управлению по результатам оказался достаточно поверхностным, поскольку продолжали использоваться и старые формы отчетности. Недостаточная проработанность принятого закона не позволяла правильно определять потребности в государственных средствах и рационально их распределять между программами.

На следующем этапе реформирования бюджетного процесса в 1965 г. было внедрено "программное планирование и исполнение бюджета". Его основная особенность заключалась в возможности объединять несколько государственных организаций при выполнении определенной программы, нацеленной, как правило, па долгосрочную перспективу. Министерства и ведомства должны были: формулировать цели своей деятельности в соответствии с приоритетами государственной политики; определять задачи и способы их решения; оценивать необходимые затраты и сравнивать их с ожидаемыми результатами для оптимизации распределения государственных средств, используя количественный анализ, в том числе анализ издержек и выгод. Несмотря на эксперимент по внедрению планово-программного бюджетирования в пяти городах, пяти округах и пяти штатах в период с 1967 по 1969 г., данный подход из-за своей сложности не получил широкого распространения.Для повышения ответственности государственных служащих в США в 1972 г. началось внедрение управления по целям. Министерства и ведомства должны были оценивать не только экономическую, но и социальную эффективность деятельности. Однако определить результаты количественно удавалось далеко не всем государственным органам, применявшим данный подход.

Относительно новым "витком" в развитии концепции бюджетирования стало внедрение с 1977 г. планирования бюджета от нуля. Суть его заключалась в том, что министерство или ведомство должны были представлять несколько вариантов достижения одного и того же результата, причем затраты ни по одному из них не могли быть выше текущего значения. При этом обоснование расходов на следующий год производится не на базе предыдущих расходов, а посредством доказательства их необходимости. Такой подход к бюджетированию позволял определять целесообразность реализации программ и расходования государственных средств.

Завершающим этапом развития в США концепции бюджетирования, ориентированного на результат, и закрепления ее принципов в практике государственного управления явилось принятие в 1993 г. федерального закона "Об исполнении и результатах". Согласно этому закону, федеральные агентства должны были разработать долгосрочные планы развития (до 1997 г.), ежегодно представлять Конгрессу информацию о текущих результатах деятельности. С 1999 г. была введена практика представления ежегодных докладов о целях и ожидаемых результатах реализации программ в начале бюджетного года, а о фактически достигнутых результатах - в конце года.

В качестве примера недавнего внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат, можно привести опыт Канады, где реформирование бюджетной системы началось с 1995 г. Органы государственной власти обязаны обеспечивать объективную, беспристрастную оценку и анализ результатов реализации программ и степени достижения поставленных целей, выполнения задач на основе выработанных и утвержденных показателей и индикаторов социально-экономической эффективности.

Ежегодно весной министерства и ведомства Канады в обязательном порядке представляют в парламент доклад о бюджетных планах и приоритетах, содержащий описание каждой программы, ее цели, задачи, оценку ожидаемых общественно значимых результатов. К концу бюджетного года министерства готовят доклады о достигнутых результатах реализации программ. Кроме того, руководитель министерства финансов представляет ежегодный доклад о результатах деятельности государственных органов в правительство Канады, которое на его основании рассматривает результативность реализации программ и принимает решение о целесообразности дальнейшего их выполнения. Внедрение нового подхода к бюджетированию позволило повысить эффективность бюджетного планирования, распределения государственных средств между программами и видами деятельности государства.

В рамках бюджетной реформы во Франции (с 1996 г.) была введена система контрактации в сфере общественных услуг, согласно которой контракты заключаются между центральными органами государственной власти и производителями (поставщиками) услуг. Для этого потребовалось оценить и проанализировать стоимость услуг, предоставляемых государством, разработать показатели их качества, критерии эффективности деятельности министерств и ведомств. Срок действия данных контрактов составляет 3 года, однако предусмотрена возможность ежегодной индексации и корректировки содержащихся в них показателей с учетом внешних факторов. К 2006 г. все министерства и ведомства Франции должны перейти на использование принципов бюджетирования, ориентированного на результат.

В Норвегии в рамках реформирования бюджетной системы в 1999 г. была принята двухлетняя программа, целью которой является повышение эффективности координации деятельности органов государственной власти и оптимизации системы управления государственными расходами. Согласно принятой программе, каждое из 16 министерств страны обязано представлять проекты, содержащие цели, задачи, данные о требуемых ресурсах, индикаторы эффективности и оценку ожидаемых результатов выполнения программы, кабинету министров, который принимает решение о возможности их реализации. Все министерства и ведомства в обязательном порядке должны каждые шесть месяцев также представлять доклады о результатах реализации программ организационному комитету Норвегии, который осуществляет координацию деятельности органов государственной власти. На основании поступающей информации формируется сводный отчет об эффективности деятельности министерств и ведомств, который затем публикуется в средствах массовой информации.

В целом отправной точкой нового метода бюджетирования является определение прямых и конечных результатов деятельности министерств и ведомств и показателей, характеризующих степень достижения поставленных целей. Для реализации данного подхода к бюджетированию используется количественный анализ, в частности, метод "издержки-выгоды" (benefit-cost): на базе сравнения альтернативных вариантов получения аналогичного результата выбирается та программа, в которой прямые и/или косвенные выгоды для общества от предпринимаемых действий максимально превосходят затраты на их реализацию.

Ключевым моментом данного подхода является использование термина "относительная эффективность" и критериев, разработанных в рамках экономической теории (5):

- Калдора-Хикса - система распределения эффективна, если все, кто пострадал от каких-либо действий, могут получить полную компенсацию убытков, а остальная часть общества останется при этом в лучшем положении, чем прежде;

- Скитовски - экономическое благосостояние улучшается, если выполняется критерий Калдора-Хикса и проигравшие не могут подкупить выигравших для отмены действий последних;

- Литтла - для обеспечения эффективности деятельности необходимы выполнение критерия Скитовски и условия отсутствия ухудшения распределения благосостояния.

Для оценки результатов реализации программ и эффективности деятельности министерств могут использоваться элементы теории общественного благосостояния, согласно которой принимается гипотеза о существовании функции экономического благосостояния Бергсона (6) и решается задача ее максимизации с использованием одного из следующих подходов (7): утилитаристского (изменения благосостояния каждого индивида в равной степени влияют на изменение общественного благосостояния, поэтому для роста последнего необходимо увеличение полезности (богатства) всех членов общества); роулсианского (изменения благосостояния индивидов воздействуют на благосостояние общества в разной степени; при максимизации общественного благосостояния большее внимание уделяется индивидам, находящимся в наихудшем положении); ницшеанского (противоположного роулсианскому, выделяются индивиды, которые имеют наилучшие условия).

Для анализа эффективности расходования бюджетных средств используются также введенные А. Маршаллом (8) понятия: "потребительский излишек" (разность между максимальной ценой, которую индивид готов заплатить за приобретение товара, предоставление услуги или выполнение определенного вида работ, и его реальными затратами); "излишек производителя" (его прибыль, то есть разность между выручкой от реализации товара или услуги и произведенными затратами); "совокупный потребительский излишек" (совокупность излишков потребителя и производителя).

Кроме того, для оценки экономической эффективности реализации конкретной программы применяются методы инвестиционного анализа. При этом используются понятия "чистая приведенная стоимость" (разность между приведенными к определенному моменту времени результатами и затратами), "внутренняя норма рентабельности" (ставка дисконтирования, при которой достигается нулевая чистая приведенная стоимость), "анализ окупаемости, чувствительности программ к каким-либо изменениям".

Основные элементы, методы и приемы бюджетирования, ориентированного на результат, во многом заимствованы у частного сектора экономики, например, формулирование целей и задач деятельности, оценка показателей социальной и экономической эффективности, использование метода учета по начислению и др. При новом способе бюджетирования определяются следующие факторы:

1) стратегические цели - ожидаемые социально-экономические результаты, которые должны быть достигнуты при реализации государственной политики;

2) тактические задачи - ожидаемые конечные результаты деятельности министерств и ведомств при решении конкретной проблемы, направленной на достижение стратегических целей государственной политики;

3) финансовые ресурсы, необходимые для достижения поставленных целей и решения конкретных задач. Руководителям государственных органов и их подразделений предоставляется возможность использовать и управлять выделенными средствами в соответствии с целями программы, распределять их по статьям и во времени, что стимулирует относительную экономию бюджета за счет оптимизации деятельности.

Данная модель бюджетирования предполагает программный подход к составлению бюджета. В программах излагаются стратегические цели, тактические задачи, необходимые финансовые ресурсы, а также ожидаемые результаты решения поставленных задач (включая как непосредственные, так и конечные результаты деятельности), сроки их выполнения (в течение какого периода должен быть достигнут общественно значимый эффект или решена проблема), определяются целевые группы, описывается система количественно измеримых показателей (индикаторов социальной и экономической эффективности) и их целевых значений для мониторинга и оценки степени достижения целей и задач, рассматриваются внешние условия и риски реализации программы, указываются виды отчетности по конечным результатам. Таким образом, бюджетные расходы строго соответствуют целям и функциям деятельности, обеспечены самостоятельность и ответственность руководителей государственных органов, распорядителей бюджетных средств, созданы стимулы для оптимизации использования государственных ресурсов.

При применении нового метода бюджетирования большую роль играют мониторинг и оценка результатов деятельности министерств и ведомств и реализуемых ими программ. Мониторинг представляет собой постоянное наблюдение и измерение результатов деятельности органов государственной власти, оценка результатов носит единовременный характер и позволяет более глубоко проанализировать эффективность реализации конкретных программ.

Оценка ожидаемых результатов на стадии подготовки проекта бюджета (предварительная оценка) дает возможность оптимизировать структуру бюджетных расходов на основе анализа соотношения ожидаемых затрат и результатов реализации программы. Оценка показателей результативности на стадии реализации программы/исполнения бюджета (текущая оценка) позволяет корректировать текущую деятельность и вносить изменения в реализуемые программы. При последующей оценке фактических результатов реализации программы/исполнения бюджета достигнутые параметры сравниваются с ожидаемыми, анализируются причины возникших отклонений и т.д.

В странах, использующих бюджетирование, ориентированное на результат, при определении эффективности расходования бюджетных средств разграничивают (9): прямые (непосредственные) результаты деятельности (объем общественных благ, услуг или работ, произведенных государственными учреждениями, например, количество проведенных в медицинских организациях операций); конечные социальные результаты (социально-экономический эффект от предоставляемых государством услуг, например, повышение уровня образования населения, снижение уровня загрязнения окружающей среды).

Для внедрения нового метода на стадии планирования бюджета необходимо разработать показатели, позволяющие оценивать эффективность произведенных бюджетных расходов и степень достижения поставленных целей. Для этого применяются следующие показатели эффективности и результативности:

1) показатель затрат - стоимостная оценка требуемых для предоставления бюджетной услуги финансовых, трудовых и материальных ресурсов (например, необходимых объемов средств для приобретения оборудования);

2) показатель выпуска - непосредственные результаты произведенных затрат, объем и качество предоставленных потребителям услуг или выполненных работ (например, количество лиц, получивших высшее образование);

3) показатели конечных результатов деятельности - последствия выполнения органами государственной власти, государственными учреждениями возложенных на них функций, поставленных задач, реализации программ. Они включают следующие индикаторы:

- социальной эффективности - степень достижения поставленных целей, определенного социального эффекта в процентном или абсолютном выражении (как конкретный результат в отношении всего населения или определенной группы людей, получивших выгоду, например, снижение уровня углекислого газа в атмосфере, сокращение преступности, число трудоустроенных безработных, вылеченных больных, повышение общего уровня образования населения);

- экономической эффективности - стоимость затрат на единицу выпуска продукции (выполнения работ, оказания услуг, например, при строительстве школы таким показателем могут быть затраты государства на создание одного учебного места);

- социально-экономической эффективности - соотношение полученного социального эффекта и произведенных затрат;

- экономии или бережливости - экономное обращение с материальными ресурсами, то есть оптимальность, экономическая рентабельность приобретения и использования трудовых, финансовых и материальных ресурсов.

Однако довольно сложно определить и контролировать конечный социальный результат, поскольку он может проявиться в долгосрочном периоде и зависеть от множества других факторов. Трудно оценить и конечные результаты программы в чистом виде, без учета воздействия внешних факторов. Например, сокращение преступности может быть результатом деятельности министерства внутренних дел, реализации программ министерства образования, следствием изменения демографической ситуации, общего улучшения экономической ситуации.

Оценки социальной и экономической эффективности деятельности министерства или ведомства служат основой для определения объема бюджетных ассигнований на следующий год. Если министерство не достигает в текущем периоде установленных в программе целей или критерии и индикаторы результативности его деятельности не соответствуют заранее установленным, то сокращается или досрочно прекращается финансирование его деятельности. Главное в том, что государство должно наиболее эффективно распределять и расходовать средства. Следовательно, новый метод позволяет более эффективно распределять бюджетные средства между приоритетными направлениями государственной политики благодаря получению адекватной информации о результатах реализации программ, большей их прозрачности, снижению риска принятия нерациональных решений.

При переходе на программно-целевое бюджетирование появляется возможность: своевременно корректировать программы для повышения их результативности; гибко перераспределять средства с учетом хода реализации программы; устанавливать целесообразность дальнейшего продолжения выполнения программы, деятельности министерства или ведомства по реализации конкретной функции или решению задачи. Кроме того, повышается ответственность государственных органов за свою деятельность.

Внедрение новой системы бюджетирования предполагает проведение ряда последовательных мер (10), в числе которых:

- формирование концепции нового подхода, которая должна содержать его описание, цели, задачи, этапы реформы;

- разработка и описание основных процедур нового метода, в частности, планирования, определения и оценки результатов предоставляемых услуг или выполняемых работ, использования стратегического бюджетирования;

- отбор пилотных министерств и внедрение в них нового подхода к бюджетированию.

Одним из наиболее важных и необходимых шагов при внедрении бюджетирования, ориентированного на результат, является разработка нормативно-методической базы, включающей выбор внедряемой модели, концепцию внедрения его нормативно-правовой базы. Необходимый элемент внедрения новой системы бюджетирования - переход к среднесрочному бюджетному планированию (с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований), в рамках которого рассматриваются одобренные ранее основные показатели финансового плана, осуществляется их корректировка вследствие произошедших изменений, прогнозируются основные параметры на последующие годы. Это обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных средств, а также четкую процедуру их корректировки.

Для внедрения новых принципов бюджетирования необходимо совершенствование системы статистического и бухгалтерского учета, отчетности и контроля за расходованием государственных средств. Это должно обеспечить прозрачность деятельности государственных органов власти и возможность на основе их отчетов определять степень достижения планируемых результатов, оценивать объем и качество предоставляемых услуг.

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, как правило, сопровождается переходом от кассового метода учета исполнения бюджета на метод начислений (11) или введением отдельных его компонентов. Такой бюджет называется накопительным. Он позволяет, в частности, отражать будущие платежи, реально подтвержденные поступления и финансовые обязательства, оценивать результаты реализации программ, сравнивать затраты на предоставляемые государством общественные блага или услуги с их рыночной стоимостью.

В рамках бюджетной реформы, которая должна затронуть сферу подготовки и исполнения бюджета, предусматривается:

- переход к бюджетированию, ориентированному на результат, в рамках среднесрочного финансового планирования (распределение государственных средств на основе установленных приоритетов, стратегических целей, тактических задач с выделением финансовых ресурсов, необходимых для функционирования министерств и ведомств, оценки ожидаемых и фактических результатов реализации программ, анализа социальной и экономической эффективности деятельности органов государственной власти);

- повышение прозрачности деятельности органов государственной власти, совершенствование отчетности о расходовании бюджетных средств и достигнутых результатах;

- создание системы оценки и контроля социально-экономической эффективности бюджетных расходов.

В 2005-2006 гг. планируется проведение эксперимента по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, в ряде министерств и ведомств. Предполагается ежегодное распределение части бюджетных средств между органами исполнительной власти и реализуемыми программами на основе результатов оценки представленных заявок, содержащих доклады о результатах деятельности и качестве управления государственными средствами.

В настоящее время новый метод бюджетирования на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ. Однако процедуре их разработки и реализации присущи серьезные недостатки, поэтому необходимо решить ряд проблем. Среди них следует выделить: определение приоритетности целей; четкую формулировку целей; установление критериев оценки достижения целей; разработку единой системы показателей результативности деятельности; введение персональной ответственности за выполнение конкретной программы и достижение намеченных результатов и др.

Частично решение этих проблем предусмотрено Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., одобренной Правительством РФ (12):

- существенное сокращение количества реализуемых федеральных целевых программ и преобразование большинства из них в ведомственные программы, содержащие четкие цели, задачи, количественно измеримые результаты, индикаторы эффективности деятельности;

- обеспечение достаточного финансирования для реализации оставшихся федеральных целевых программ и достижения планируемых результатов;

- совершенствование методологии разработки, реализации и оценки результативности целевых программ;

- реформирование бюджетного учета - разработка Единого плана счетов на основе метода начислений, стандартов учета и финансовой отчетности;

- уточнение порядка, методологии среднесрочного финансового планирования.

В перспективный финансовый план предполагается включить распределение бюджетных средств не на год, а на трехлетний период. Расширение горизонта бюджетного планирования позволит сформировать четкую систему критериев и индикаторов оценки эффективности деятельности государственных органов власти, обеспечить объективность оценки результатов реализации программ, оптимизировать структуру и управление государственными расходами. Кроме того, необходимо, на наш взгляд, установить более четкое соответствие среднесрочных финансовых планов ежегодно разрабатываемым макроэкономическим прогнозам и сценарным макроэкономическим условиям, используемым при бюджетном планировании.

***

Для успешного внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, должны быть модифицированы содержание и структура бюджетной классификации, разработан четвертый вид бюджетной классификации (помимо экономической, ведомственной и функциональной) по целям и задачам государственной политики - программной классификации. Частично программная классификация может совпадать с функциональной, однако в отличие от последней она должна отражать цели и задачи текущего, а не долгосрочного периода. Кроме того, бюджетную классификацию надо согласовать с международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов.

Внедрение нового метода бюджетирования может быть эффективным при условии преобразования государственного сектора в целом. Речь идет в первую очередь об административной реформе, а также о реализации других направлений совершенствования системы государственного управления. В частности, к ним относятся:

- изменение и оптимизация структуры исполнительной власти;

- устранение дублирующих и избыточных функций органов исполнительной власти и их рациональное сокращение;

- разграничение задач и функций разработки и реализации государственной политики в определенных сферах и в административной деятельности (непосредственной организации выполнения работ).

Опыт других стран свидетельствует, что реформа государственной службы проводится для обеспечения министерств и ведомств кадрами, обладающими необходимыми знаниями. При этом важно информировать, стимулировать, заинтересовывать государственных служащих в повышении эффективности использования государственных средств и достижении социально-значимых результатов.

***

(1) См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации, статья 34.

(2) Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов".

(3) См.: Афанасьев М.П. Основы бюджетной системы. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2004.

(4) Первая Комиссия Гувера (The Commission on the Organization of the Executive Branch) была создана в 1947 г. Ее целью стала разработка мер, которые способствовали бы развитию экономики, повышению эффективности и качества общественных услуг. См.: Lee R. Jr., Johnson R., Joyce Ph. Public Budgeting Systems. London: Jones and Bartlett Publishers, 2004, p. 117.

(5) Итуэлл Дж., Милгейт М., Ньюмен П. (ред.). Экономическая теория. М.: ИНФРА-М, 2004, с. 879.

(6) Итуэлл Дж., Милгейт М., Ньюмен П. (ред.). Экономическая теория, с. 881.

(7) Freetiman L. The Microeconomics of Public Policy Analysis. Princeton: Princeton University Press, 2002, p. 61-62.

(8) Итуэлл Дж., Милгейт М., Ньюмен П. (ред.). Экономическая теория, с. 879.

(9 )Lee R. Jr., Johnson R., Joyce Ph. Public Budgeting Systems, p. 393.

(10) Постановление Правительства РФ "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов".

(11) В отличие от кассового метода, учитывающего потоки денежных средств в момент осуществления платежа или получения оплаты, при использовании метода начислений расходы и доходы рассматриваются на момент их осуществления, то есть возникновения расходных или платежных обязательств.

(12) Постановление Правительства РФ "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов".

Hosted by uCoz