РЕФОРМА БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ НАУКИ (ОПЫТ, ВОЗМОЖНОСТИ, РИСКИ).

И. ДЕЖИНА, кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Института экономики переходного периода

В основе организации научной деятельности в России до сих пор сохраняются ведомственный принцип и советская система разграничения сферы науки на достаточно автономные сектора - академический, вузовский и отраслевой (предпринимательский). Параметры сети организаций, относящихся к отрасли науки, не соответствуют ни ее ресурсным характеристикам (прежде всего уровню государственного финансирования НИОКР), ни произошедшим в экономике страны сдвигам в структуре отношений собственности. Свыше 70% организаций научно-технической сферы все еще находятся в государственной собственности и финансирование из государственного бюджета составляет около 58% суммарных затрат на исследования и разработки. Это намного больше, чем в странах с развитой научно-технологической сферой, где доля государственного финансирования варьирует в пределах от 9% (в Японии) до 20% (в Италии и во Франции) суммарных затрат на исследования и разработки (ИР).

Бюджетные учреждения сферы науки получают финансирование на основании сметы доходов и расходов в зависимости от штатной численности сотрудников. При выделении им средств, результаты деятельности не учитываются, поэтому такой финансовый механизм является затратным и противоречит формированию рыночной модели национальной инновационной системы. Следовательно, и механизм финансирования, и параметры сети должны быть трансформированы и оптимизированы.

***

Размеры бюджетного сектора науки

Данные официальной статистики не позволяют в полной мере судить о направлениях, масштабах и эффективности деятельности бюджетных учреждений науки. Объектом статистического наблюдения являются организации, выполняющие исследования и разработки вне связи с их организационно-правовыми формами. Сбор и обобщение показателей деятельности и ресурсного обеспечения производятся по секторам науки (государственному, сектору высшего образования, предпринимательскому, частному бесприбыльному) (1). Остановимся подробнее на первых двух секторах, поскольку именно здесь в основном сосредоточены бюджетные учреждения.

Государственный сектор объединяет организации федеральных министерств и ведомств, органов управления республик, краев, областей, местных органов управления, а также организации Российской академии наук (РАН) и академий наук, имеющих государственный статус. Большинство академических организаций и часть организаций федеральных министерств и ведомств имеют организационно-правовую форму государственного (бюджетного) учреждения (2).

В составе сектора высшего образования учитываются университеты и другие высшие учебные заведения вне зависимости от источников их финансирования и организационно-правового статуса, научно-исследовательские институты, экспериментальные станции, клиники, находящиеся под непосредственным контролем или управлением высших учебных заведений либо ассоциированные с ними, а также организации, непосредственно обслуживающие высшее образование. В вузовском секторе науки форму учреждения имеет ряд НИИ при вузах, находящихся на самостоятельном балансе, а также собственно университеты и вузы, ведущие научную работу. Бюджетные учреждения есть и в предпринимательском секторе науки, однако их число незначительно.

Типы организаций, входящих в состав государственного сектора науки и сектора высшего образования, среди которых преобладает организационно-правовая форма государственного учреждения, приведены в таблице 1. Но на основе представленных данных нельзя оценить динамику развития сети бюджетных учреждений. Например, среди НИИ при вузах часть (по всей видимости, небольшая) имеет организационно-правовую форму учреждения, но вместе с тем такие учреждения не обязательно являются бюджетными, поскольку они не получают финансовые средства в соответствии со сметой расходов и доходов.

В 2002-2003 гг. по инициативе бывшего Министерства промышленности, науки и технологий была проведена инвентаризация научных организаций. Она позволила определить, что государственные учреждения науки составляют 43, 3% общего числа организаций, выполняющих исследования и разработки3. Финансовые показатели деятельности научных организаций, выявленные по итогам инвентаризации, свидетельствуют о том, что основная доля бюджетного финансирования, в том числе в рамках федеральных целевых программ (ФЦП), приходится на государственные унитарные предприятия, а не на государственные учреждения. Унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, используют почти 50% распределяемого федерального бюджета на гражданскую науку, в том числе 67, 9% финансирования, выделяемого из бюджета в рамках ФЦП. Для учреждений соответствующие показатели составляют 41, 6 и 23, 4%.

***

О выявлении расходов на финансирование учреждений науки

Более подробную информацию о том, сколько средств направляется на финансирование бюджетных учреждений науки, могли бы дать сведения об объемах средств, выделяемых на базовую поддержку научных организаций. Однако при действующей структуре бюджетной классификации определить, какая часть бюджетных средств направляется в бюджетные учреждения науки и какую долю каждое из ведомств занимает к общем объеме базового финансирования, можно только приблизительно.

Основную часть бюджетных расходов на гражданскую науку составляет раздел 06 "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу", состоящий из двух подразделов, предназначенных для отражения затрат соответственно на фундаментальные и прикладные исследования. По разделу 06 проходят в основном текущие затраты на НИОКР и капитальные затраты в части приобретения и модернизации оборудования, текущего ремонта и т.д.

Распределение финансирования по главным направлениям расходования средств по разделу 06 отражено в таблице 2. Наибольшая доля средств приходится на академии наук, имеющие государственный статус. При этом несмотря на некоторые колебания, доля бюджетных ресурсов, направляемых в систему государственных академий, остается стабильно высокой, практически вдвое превышающей финансирование в рамках программ.

В структуре РАН сосредоточено подавляющее число бюджетных учреждений, поэтому более подробно рассмотрим ее расходы в разрезе бюджетных классификаций. Бюджетные средства, получаемые Академией наук по разделу 06, используются по следующим основным направлениям: содержание подведомственных структур (исключая собственно НИОКР); содержание Управления делами и Президиума РАН (отделения); геологоразведочные работы; другие НИОКР.

На проведение НИОКР (статья "другие НИОКР") тратится 86, 5% средств, выделяемых по разделу Об (см. табл. 3). Эта статья включает как расходы на содержание по смете подведомственных учреждений, так и финансирование программ НИОКР отделений и Президиума РАН, реализуемых на конкурсной основе. Оценить пропорцию между "программной" и сметной частями по этой статье можно только примерно исходя из данных, представляемых ежегодно на общих собраниях РАН. Согласно обнародованной информации за 2003 год, "программная" часть в бюджете академии на НИОКР возросла и составляет в настоящее время около 10% (4). Таким образом, ориентировочно можно считать, что на содержание сети подведомственных научных организаций в системе РАН расходуется около 7, 9 млрд. руб. бюджетных средств, которые направляются преимущественно в бюджетные учреждения.

Таким образом, количественные данные распадаются на две практически непересекающиеся группы: одна включает информацию о научных организациях преимущественно в разрезе секторов науки, другая - о направлениях расходования бюджетных ассигнований в соответствии с принятой бюджетной классификацией, по которой расходы на бюджетные учреждения науки можно оценивать только ориентировочно. Вероятно, каждое из ведомств научно-технической сферы располагает собственной статистической базой, в том числе и набором данных в разрезе организационно-правовых форм подведомственных научных организаций, но такая информация, как правило, недоступна. В то же время внутриведомственные базы данных нигде не обобщаются и не сопоставляются. Больше того, по некоторым оценкам, даже внутри отдельных ведомств возникают нестыковки и противоречия в составе собираемых данных (например, на уровне департаментов). Поэтому принятие обоснованных управленческих решений по вопросам организационного реформирования в сфере науки на сегодняшний день крайне затруднено.

***

Попытки реформ и их результаты

За прошедшие после распада СССР годы был предпринят ряд попыток реформирования государственного сектора науки. При этом каждое из ведомств, занимающееся вопросами научно-технической политики и располагающее сетью подведомственных научных организаций, самостоятельно разрабатывало и реализовывало планы реформирования. Произошедшие в системе РАН организационные изменения не привели к существенной трансформации сети научных организаций. В период 1998-2000 гг. в академическом секторе были ликвидированы 124 научные организации и одновременно открыты новые или образованы несколько юридических лиц вместо одного (разделение организаций на несколько самостоятельных юридических лиц). В системе РАН были открыты 24 новые организации (5).

В начале 2003 г. в РАН была сформирована комиссия по совершенствованию ее структуры. По итогам работы комиссии было принято решение в течение 2003-2005 гг. ликвидировать более 50 научных учреждений, а высвобожденные средства направить на развитие материально-технической и экспериментальной базы оставшихся академических НИИ. На основании проведенной в 2003 г. инвентаризации научных организаций прекратили свою деятельность 45 научных учреждений. Но абсолютного сокращения числа подведомственных организаций не произошло: взамен ликвидированных были созданы новые организации, тематика исследований которых, по мнению Президиума РАН, в большей мере соответствует перспективным направлениям развития науки.

В вузовском секторе организационные изменения проходили по двум основным направлениям: изменение числа НИИ при вузах; придание специального статуса тем вузам, которые ведут большой объем исследований и разработок. При этом Министерство образования в отличие от других ведомств распределяло бюджетные средства на научные исследования в подведомственных ему вузах преимущественно по программному, а не базовому принципу. Только 18% бюджетных средств выделялось в качестве базового финансирования, остальные 82% были распределены на конкурсной основе (6).

В 1998-2000 гг. в вузовском секторе 17 НИИ были присоединены к вузам. В 2002 г. Министерство образования приняло решение о ликвидации еще 20 НИИ и создании на их основе объектов инновационной инфраструктуры. В целом они должны были либо стать самостоятельными организациями, не связанными с вузами, либо войти в состав вузов в качестве их структурных подразделений. Но к моменту проведения административной реформы в марте 2004 г. реструктуризация сети НИИ при вузах так и не была закончена. Наряду с этим в течение нескольких лет разрабатывались критерии присуждения специального статуса вузам, активно занимающимся исследовательской деятельностью. Но пока ни одна из предлагаемых двух концепций - ведущего вуза и исследовательского университета - не нашла практического воплощения.

Среди активно включенных в поиски путей реформирования сети научных организаций было также Министерство промышленности, науки и технологий. На основе проведенной инвентаризации научных организаций оно разработало принципиальную схему и подходы к реформированию как бюджетных учреждений, так и государственных унитарных предприятий. Ориентировочные оценки масштабов изменения сети научных организаций, предложенные этим министерством в части, касающейся бюджетных учреждений, представлены в таблице 4.

В основу плана реструктуризации были положены следующие посылки:

- академические организации, которые выполняют исследования и разработки на высоком уровне, должны оставаться бюджетными учреждениями;

- менее успешно действующие академические организации должны быть переориентированы на оказание информационных услуг, то есть выполнять функции научного обслуживания;

- часть академических организаций может стать коммерческими структурами, оставаясь при этом в системе Академии наук; ориентировочное число таких организаций может варьировать от десятков до сотен;

- организации, обслуживающие ведомства, а также работающие в области обороны, национальной безопасности, стандартизации и т.п., должны оставаться в государственном секторе в качестве бюджетных учреждений.

Как видим из представленных данных, четкие критерии сохранения организаций в организационно-правовой форме бюджетного учреждения так и не были выработаны. Поэтому неясно, на чем были основаны ориентировочные оценки масштабов сокращения бюджетных учреждений в академическом секторе и роста организаций ведомственного подчинения. Как следует из обзора реформирования сети научных организаций, были определены только некоторые обобщенные подходы, но не сделана обоснованная оценка масштабов сокращения и направлений преобразования бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы.

***

Возможные сценарии реформирования сети бюджетных учреждений науки

Основываясь на критериях, которые должны учитываться при разработке стратегии реформирования, определении масштабов и пропорций преобразования бюджетных учреждений науки, можно предложить концептуальные сценарии такого реформирования. В качестве критериев в первую очередь необходимо учитывать:

- характер выполняемых исследований и разработок, их соответствие государственным приоритетам научно-технического развития;

- виды выполняемых в организации работ, в том числе удельный вес фундаментальных исследований;

- структуру источников финансирования учреждения, в том числе долю внебюджетного финансирования, ее динамику за последние три-пять лет (этот критерий особенно важен при определении круга организаций, подлежащих приватизации и преобразованию в коммерческие организации);

- наличие в учреждении уникального оборудования (экспериментальных установок). Крупные, уникальные установки должны поддерживаться и обновляться из средств бюджета, если они служат целям развития фундаментальной науки, а также необходимы для выполнения работ в области национальной безопасности и обороноспособности, обязательств по международному научно-техническому сотрудничеству; для таких НИИ должна быть сохранена организационно-правовая форма учреждения;

- размер организации, который вал-сен, в частности, при моделировании возможных социальных последствий реформ;

- теснота связей с другими научно-исследовательскими организациями, промышленными предприятиями, зарубежными организациями.

Принимая во внимание наличие неполной информации о состоянии сети научных организаций, можно рассмотреть два основных сценария реформирования сети бюджетных учреждений науки, которые различаются по степени радикальности трансформации. В процессе преобразований более приемлемой является некоммерческая приватизация бюджетных учреждений, которая может проводиться одним из четырех способов (7): частичная некоммерческая приватизация; формальная некоммерческая приватизация; смешанная некоммерческая приватизация; полная некоммерческая приватизация.

Первый сценарий предусматривает относительно мягкий способ реформирования: число бюджетных учреждений науки сокращается на 50% путем перевода их в иные организационно-правовые формы с использованием разных способов приватизации. В организационно-правовой форме бюджетных учреждений следует оставить организации академической науки, работающие в области естественно-научных исследований, выполняющие значительный объем фундаментальных работ (70% и более общего объема выполняемых исследований), часть ведомственных учреждений, обслуживающих министерства и ведомства, а также учреждения, работа которых полностью базируется на уникальных установках.

Академические организации, остающиеся в форме учреждений, должны участвовать в проектах по приоритетным научным направлениям, выполнять большую часть фундаментальных исследований на мировом уровне. В число критериев оценки деятельности учреждений фундаментальной науки следует включить: индекс цитирования научных публикаций сотрудников; число публикаций в реферируемых журналах в расчете на одного научного сотрудника; количество презентаций на конференциях в расчете на одного научного сотрудника; полученные премии и награды; число грантов и объем дополнительно привлеченного по ним финансирования. Ряд эффективно работающих академических научных организаций уже используют в своей практике такие критерии, в том числе и для оптимизации кадрового состава работников.

Второй сценарий носит более радикальный характер. Сеть бюджетных учреждений науки должна претерпеть изменения в первую очередь в результате реформирования системы РАН. Речь идет не только о преобразовании академических бюджетных учреждений в другие организационно-правовые формы, но и о более глубоком изменении Академии наук как учреждения, имеющего уникальный статус, не предусмотренный действующим Гражданским кодексом РФ. Радикальное сокращение бюджетных учреждений в соответствии со вторым сценарием должно привести к снижению доли бюджетных учреждений науки с 43, 3 до 10-15%. Это означает, что из общего числа бюджетных учреждений реформированию (включая закрытие) должно подлежать две трети их количества.

Изменение статуса и организационно-правовой формы РАН, а именно преобразование ее из своего рода министерства фундаментальной науки в общественную организацию, не являющуюся распорядителем бюджетных средств, повлечет за собой преобразование всех академических научных организаций в различные организационно-правовые формы, в том числе и присоединение к исследовательским университетам. По данному сценарию предполагается закрыть около 5% бюджетных учреждений, что соответствует "мягкой" экспертной оценке удельного веса неэффективно работающих научных организаций.

Сокращение числа организаций, финансируемых по базовому принципу, высвободит бюджетные средства, которые целесообразно реинвестировать в сферу науки для решения таких наиболее актуальных задач, как: увеличение масштабов конкурсного грантового финансирования за счет двух-трехкратного роста бюджетов государственных фондов - РФФИ и РГНФ; поддержка материальной базы науки; развитие конкурсного программного финансирования; поддержка инфраструктуры инновационной деятельности (для формирования инфраструктуры важна также передача высвобождаемых зданий и площадей инновационно-технологическим центрам и технопаркам).

***

Последствия отложенных реформ

Затягивание с проведением реформ чревато деградацией имеющегося научного потенциала, потерей молодежного контингента, который может не прийти в сферу науки. При замедлении построения новой модели организации науки молодежь будет связывать свои профессиональные перспективы либо с другими отраслями экономики, либо уезжать за рубеж.

Еще одно вероятное последствие - дальнейшее устаревание материально-технической базы науки, поскольку не будет дополнительных средств на ее обновление. Это, в свою очередь, приведет к еще большему отставанию тех отраслей, где современное научное оборудование и инструменты являются решающим фактором развития.

Наконец, сохранение действующей системы распределения бюджетного финансирования вызовет консервацию прежнего уровня финансирования научных фондов, которые являются наиболее прозрачным инструментом расходования бюджетных средств в сфере науки, а также замедление построения инновационной инфраструктуры.

Откладывание проведения реформ в сфере науки или их замедление могут негативно повлиять и на те сферы, с которыми наука непосредственно взаимодействует, а именно на образование и инновационно ориентированную промышленность, а также на состояние отечественной промышленности в целом.

Существуют и риски, связанные с формами проведения реформ, например, с перепрофилированием приватизированных организаций и уходом их из сферы науки, поскольку до сих пор не выработаны процедуры оценки нематериальных активов, то есть интеллектуальной собственности. Она не полностью учитывается на балансе организаций, поэтому при приватизации для покупателя наибольший интерес представляет недвижимое имущество организаций - здания и земля.

Для оформления всех прав на интеллектуальную собственность и отражения ее на балансе организаций необходимо упорядочить нормы бухгалтерского и налогового учета нематериальных активов. Кроме того, приватизация в условиях слабого спроса на инновации со стороны промышленности может ограничить развитие прикладной науки, поскольку промышленные предприятия (за исключением ряда предприятий отдельных добывающих отраслей) слабо заинтересованы в коммерциализации результатов исследований и разработок. В ходе приватизации именно материальные активы будут представлять спекулятивный интерес, а после приватизации скорее всего произойдет перепрофилирование научных организаций.

Нельзя исключать и риск сокращения объема проводимых фундаментальных исследований после того, как бюджетные учреждения будут преобразованы в некоммерческие организации. При переходе к другим организационно-правовым формам государство уже не гарантирует базового финансирования, хотя именно из "базовой" части проводятся многие исследования фундаментального характера. Наряду с преобразованием бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы одновременно следует увеличить бюджеты государственных научных фондов, чтобы обеспечить адекватные условия для проведения в некоммерческих организациях и вузах перспективных фундаментальных исследований.

Необходимо также избегать излишне радикального сокращения количества организаций, ведущих исследования в одних и тех же областях, чреватого порождением монополизма. Развитые государства, как правило, идут на то, чтобы поддерживать параллельные исследования в нескольких государственных лабораториях для создания конкурентной среды и выбора наиболее эффективных разработок. Это особенно распространено в сферах оборонной науки и исследований космоса.

В заключение отметим, что даже радикальная трансформация сети бюджетных учреждений науки сама по себе не может решить проблему эффективного расходования бюджетных средств. Остается такая организационно-правовая форма, как государственное унитарное предприятие, и сохраняются с советских времен механизмы распределения средств по программам, что, как правило, представляет собой квазиконкурсное финансирование. В рамках программ фактически выделяются дополнительные средства на содержание институтов (бюджетных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий). Вот почему реформа бюджетных учреждений науки должна проводиться одновременно с пересмотром научно-технологических приоритетов, ревизией состава и содержания программ, а также механизмов их финансирования.

***

(1) Методические указания к форме государственной статистической отчетности (форма "2-наука").

(2) Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1, статья 120.

(3) Наука России в цифрах 2003. Статистический сборник. М.: ЦИСН, 2003, с. 21.

(4) Доклад главного ученого секретаря Президиума РАН В. Костюка на Общем собрании РАН, 25 мая 2004 г.

(5) Миндели Л., Гудкова А. Структура сети научных организаций: пути трансформации. М.: ЦИСН, 2004, с. 14.

(6) Вестник Российского общественного совета по развитию образования, выпуск 9. М.: ГУ-ВШЭ, 2004, с. 43.

(7) Шишкин С. Реформа финансирования российского здравоохранения. М.: ТЕИС, ИЭПП, 2000, с. 412-414.

Графические материалы:

Таблица 1 Организации, выполняющие научные исследования и разработки (государственный сектор и сектор высшего образования)

Таблица 2 Основные направления расходования средств федерального бюджета по разделу 06 "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" (в %)

Таблица 3 Направления финансирования РАН в структуре расходов федерального бюджета по разделу 06

Таблица 4 Контрольные показатели реформирования сети научных учреждений России (оценка Минпромнауки РФ)