БЮДЖЕТНАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В СТРАНАХ С ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКОЙ.

Децентрализация и экономическое развитие

Во второй половине XX - начале XXI вв. все больше стран вне зависимости от типа государственного устройства и уровня экономического развития делегируют полномочия в области принятия налогово-бюджетных решений нижестоящим уровням власти. Данный процесс получил название "фискальная децентрализация". Она опирается на так называемую теорему децентрализации, согласно которой передача фискальных полномочий на более низкие уровни бюджетной системы ведет к повышению эффективности предоставления общественных услуг. Субнациональные и местные власти, получая более полную информацию о потребностях населения, располагают большими возможностями с точки зрения обеспечения оптимального соотношения налогового бремени и набора, количества и качества бюджетных услуг для граждан (1).

Дополнительной предпосылкой фискальной децентрализации является предположение Дж. Бреннана и Дж. Бьюкенена (2), в соответствии с которым конкуренция между различными уровнями власти (вертикальное разделение властей), а также между юрисдикциями одного уровня власти создает институциональные ограничения, препятствующие чрезмерному вмешательству государства в деятельность частного сектора экономики. Результаты ряда исследований свидетельствуют о наличии положительной связи фискальной децентрализации с повышением эффективности общественного сектора, ускорением темпов экономического роста, снижением межрегиональных диспропорций в уровне жизни (3).

Применительно к развивающимся странам оценки преимуществ децентрализации часто оказываются менее убедительными. Примерно до середины 1990-х годов экономисты в основном придерживались мнения, согласно которому для развивающихся стран важна сильная целенаправленная политика центрального правительства, при этом субнациональным правительствам отводилась роль исполнителей стратегии центра (4). Более того, как показывают исследования, при децентрализации в условиях неразвитых общественных и политических институтов местные органы власти могут проводить безответственную долговую политику, чреватую макроэкономической дестабилизацией (5), а также тормозить процессы реструктуризации экономики (6).

Однако в ряде стран централизация наряду с несомненными успехами, например, в области ускорения темпов экономического роста, привела к негативным последствиям. В их числе можно назвать: обострение экологических проблем; недостаточное развитие демократических институтов в обществе; низкое качество социальных благ, предоставляемых на местном уровне (образование, здравоохранение, жилищно-коммунальные услуги). В результате отношение экономистов к процессам бюджетной децентрализации В развивающихся странах изменилось.

Во второй половине 1990-х годов в контексте изучения ситуации в развивающихся и постсоциалистических странах была разработана концепция "федерализма, сохраняющего рынок". На основе обобщения мирового опыта ее сторонники доказывают, что оптимально проведенная децентрализация бюджетной системы способствует развитию институтов рыночной экономики и обеспечивает устойчивые темпы экономического роста (7). Как показали на примере России недавние исследования (8), нерациональная система фискальных отношений различных властных уровней ослабляет стимулы региональных и местных органов власти к проведению рациональной бюджетной политики, содействующей формированию благоприятного инвестиционного климата.

Отметим, что исследование вышеназванных проблем во многом базируется на оценке степени фискальной децентрализации. Часто на основе этого показателя не только строятся экспертные оценки, но и вырабатывается государственная политика в сфере фискальных отношений между уровнями бюджетной системы. Однако в большинстве случаев эксперты используют крайне упрощенные индикаторы. В частности, в экономических исследованиях широко применяются такие показатели фискальной децентрализации, как доли субнациональных и местных бюджетов в общих расходах и доходах бюджетной системы страны. Очевидно, подобные показатели не дают полного представления о реальном уровне бюджетной автономии и не позволяют принципиально различать процессы бюджетной деконцентрации, при которой нижестоящие власти выполняют роль агентов центра, и децентрализации, в результате которой регионы и муниципалитеты получают автономию в принятии налогово-бюджетных решений.

Сравнительно недавно ОЭСР разработала новую методологию анализа процессов фискальной децентрализации. На основе детального исследования масштабов автономии регионов и муниципалитетов в области налоговой, расходной и долговой политики стало возможным получить достаточно точное представление о степени бюджетной децентрализации в той или иной стране.

Особый интерес применение указанной методологии представляет в странах с переходной экономикой (9). В литературе, посвященной изучению проблем российской бюджетной децентрализации, практически отсутствует сравнительный анализ аналогичных процессов в странах Центральной и Восточной Европы. Мы попытались восполнить данный пробел, проведя исследование уровня децентрализации в России в 1999-2003 гг. на основе методологии ОЭСР в сравнении с другими европейскими странами с переходной экономикой. В связи с комплексностью процесса фискальной децентрализации рамки нашей работы были ограничены оценкой автономии субнациональных и местных органов власти в сфере политики бюджетных доходов.

Оценка бюджетной децентрализации: методология ОЭСР

Методология оценки степени фискальной децентрализации ОЭСР основана на анализе автономии региональных и местных органов власти в сферах налоговой и расходной политики, порядка распределения и типа получаемых от вышестоящих бюджетных уровней межбюджетных трансфертов, а также степени свободы в области долговой политики.

Политика бюджетных доходов: налоговые доходы. В упомянутой работе ОЭСР предлагается система критериев бюджетной автономии по налоговым доходам. Критерии расположены в порядке убывания степени бюджетной автономии:

(a) субнациональные правительства устанавливают ставки налогов и налоговую базу;

(b) субнациональные правительства устанавливают только налоговые ставки;

(c) субнациональные правительства устанавливают лишь налоговую базу;

(d. 1) центр определяет для субнациональных правительств ставки расщепления налоговых доходов на долговременной основе;

(d.2) пропорции расщепления налогов могут быть изменены только с согласия субнационального правительства;

(d. 3) закрепленные в законодательстве пропорции расщепления налогов могут быть в одностороннем порядке изменены центральным правительством;

(d. 4) пропорции расщепления налоговых доходов определяются ежегодно центральным правительством в ходе разработки бюджета;

(е) центральное правительство определяет налоговые ставки и налоговую базу субфедеральных налогов.

В соответствии с данной системой критерии (а) - (с) свидетельствуют о наличии у субнациональных правительств (применительно к России - региональных и местных правительств) бюджетной автономии. В остальных случаях она ограничена либо вообще отсутствует.

Политика бюджетных доходов: межбюджетные трансферты. Общий принцип классификации межбюджетных трансфертов основан на их разграничении на трансферты общего назначения, которые могут быть использованы свободно, как и налоговые доходы, и межбюджетные перечисления, которые получатель должен расходовать на определенные цели. Каждая из этих двух групп состоит из следующих подгрупп. Трансферты общего назначения делятся на средства, распределяемые по формальной методике, и межбюджетные перечисления, не основанные на четких критериях, объемы которых могут значительно меняться от года к году. Целевые трансферты (субвенции) включают перечисления финансовых ресурсов на покрытие капитальных и текущих расходов. Несмотря на близкий экономический смысл расщепляемые между бюджетными уровнями налоговые доходы в данной методологии не классифицируются как межбюджетные трансферты.

Политика бюджетных расходов. Оценка степени децентрализации в области расходной политики проводится посредством анализа полномочий центра и субнациональных властей в сферах нормативного регулирования и непосредственного предоставления бюджетных услуг. В первом случае выявляется степень участия центральных властей в определении структуры и объема расходов нижестоящих бюджетов, в частности, путем установления расходных стандартов и нормативов. Во втором - принимаются во внимание форма собственности предприятий, предоставляющих услуги на региональном и местном уровнях, возможность властей самостоятельно определять способы предоставления услуг (например, с помощью привлечения субъектов частного сектора), устанавливать уровень заработной платы сотрудников администраций и т. д. В роли индикатора децентрализации используется также показатель доли различных уровней власти в финансировании бюджетных услуг. Анализ бюджетной автономии проводится отдельно для каждой функциональной категории расходов и в целом носит качественный характер.

Долговая политика. Степень автономии субнациональных и местных властей в области долговой политики оценивается на основе анализа национального законодательства, устанавливающего порядок субнациональных заимствований, степени и механизмов контроля центральных властей за заимствованиями нижестоящих органов власти, а также количественных параметров, регулирующих размеры бюджетного дефицита, структуру и объем долга.

Таким образом, данная методология позволяет определить степень бюджетной автономии субнациональных органов власти. Однако анализ каждого из вышеперечисленных элементов управления территориальными финансами представляет собой самостоятельную задачу.

Выделение бюджетных уровней в странах Центральной и Восточной Европы и в России

Сравнительная оценка уровня бюджетной децентрализации в экономике - непростая задача, поскольку даже в унитарных государствах бюджетное устройство может существенно различаться. К тому же качество бюджетной статистики в странах с переходной экономикой обычно ниже, чем в развитых странах.

В число рассматриваемых в данной работе государств Центральной и Восточной Европы входят Чехия, Венгрия, Польша, Эстония, Латвия и Литва. Расчетные показатели по этим странам доступны за 1997-1999 гг. Отметим, что для получения сопоставимых данных о бюджетной децентрализации в унитарных государствах необходимо принимать ряд допущений. Например, в Чехии, Латвии и Польше выделяется региональный бюджетный уровень, однако при построении сравнительных таблиц для этих стран региональные бюджеты, как правило, объединяются с местными.

Процессы децентрализации в России можно представить как взаимоотношения федерального центра и регионов, используя в количественном анализе соотношение консолидированного бюджета страны и консолидированного бюджета регионов. Однако такой подход не позволяет анализировать степень фискальной автономии на местном уровне. Поэтому параллельно необходимо исследовать взаимоотношения местного самоуправления и региональных властей и соответственно рассматривать долю местных бюджетов в консолидированном бюджете регионов. Такой подход, усложняя сравнение количественных показателей децентрализации с данными по европейским государствам, вместе с тем дает возможность оценить бюджетное устройство России более комплексно. Отметим также, что прямые сравнения данных о субнациональных бюджетах в России и в унитарных странах затруднены из-за особенностей ее федеративного устройства и отличного от них соотношения расходных полномочий на федеральном и субнациональных уровнях.

Бюджетные данные по России приведены за период 1999-2003 гг. Ее бюджетное устройство находится в стадии становления и данные за указанные годы отличаются от соответствующих показателей середины 1990-х годов. Происходящие в настоящее время в России бюджетные реформы также должны привести к существенным изменениям в оценках уровня бюджетной децентрализации в течение следующих 2-3 лет.

Доходы субнациональных и местных бюджетов

Структура доходов бюджетов исследуемых стран представлена в таблицах 1 и 2. В соответствии с общим подходом к оценке процессов децентрализации в России структура и доля доходов субнациональных бюджетов рассматриваются отдельно для консолидированных бюджетов регионов и местных бюджетов.

На основе данных таблиц 1 и 2 можно сделать вывод о том, что структура доходов и консолидированных региональных, и местных бюджетов в России заметно отличается от стандартной модели европейских стран с переходной экономикой и усредненных данных по ОЭСР (российские показатели близки только к литовским). Главное отличие - низкая доля неналоговых доходов, которые формируются за счет региональной и муниципальной собственности. В России также велика доля налоговых доходов, однако здесь важна степень контроля региональных и местных властей над этим типом бюджетных доходов. Как будет показано ниже, в российских условиях повышенная доля налоговых доходов не означает реальной налоговой децентрализации.

Из данных таблицы 1 видно, что в последние годы неуклонно повышалась доля межбюджетных трансфертов в доходах консолидированных региональных и местных бюджетов. Это свидетельствует о снижении уровня фискальной автономии как на региональном, так и на местном уровнях.

Долю субнациональных бюджетов в экономике в целом характеризуют данные таблиц 3 и 4. По доле консолидированного регионального бюджета в ВВП Россия близка к группе стран, в которую входят Латвия, Венгрия и Польша, где эта доля составляет 11-12% ВВП. Как уже отмечалось, Латвия и Польша относятся к странам, в которых выделяется независимый региональный бюджетный уровень.

Доля местных бюджетов в ВВП в России в 1999-2003 гг. была существенно ниже среднего по ОЭСР показателя 11, 5% в 1997 г. и несколько меньше соответствующих показателей в Чехии, Эстонии и Литве.

Консолидированные региональные бюджеты составляют почти 50% консолидированного бюджета России, а местные - 45-49% консолидированных региональных бюджетов. Примечательно, что доля местных бюджетов в консолидированном бюджете России в 1999 г. соответствовала показателям Венгрии, Латвии и Польши, а в 2001-2003 гг. была меньше аналогичных показателей по всей выборке стран за исключением Чехии. Отсюда можно сделать два вывода. Во-первых, в России в 1999-2003 гг. уровень децентрализации по этому показателю заметно снизился, что подтверждается также и динамикой доли местных бюджетов в консолидированных региональных бюджетах. Во-вторых, местные бюджеты в России занимают примерно такое же место в структуре общественных финансов, как и в других европейских странах с переходной экономикой. Это означает, что процессы формирования бюджетных доходов муниципалитетов в нашей стране вполне можно сравнивать с соответствующими процессами в странах Центральной и Восточной Европы.

Налоговые доходы и признаки бюджетной автономии субнациональных бюджетов по доходам

В соответствии с представленными выше критериями налоговой автономии субнациональных бюджетов рассмотрим структуру налоговых доходов регионов и муниципалитетов в России и в европейских странах.

В России в 1993-2003 гг. действовал ряд нормативных документов, в различной степени регламентирующих право регионов и муниципалитетов самостоятельно вводить новые налоги. Оно было предоставлено регионам указом Президента РФ N 2268 от 22. 12. 1993 г. с 1 января 1994 г. и отменено указом Президента РФ N 1214 от 18. 08. 1996 г. с 1 января 1997 г. Такое право было предоставлено муниципалитетам тем же указом президента, что и регионам, а формально оно было отменено только с введением части первой Налогового кодекса РФ в 1999 г. Отметим, что и в период относительных свобод региональные и местные налоги не играли существенной роли в формировании доходов муниципалитетов. Россия - страна федеральных налогов.

Проанализируем структуру налоговых доходов отдельно для регионов и муниципалитетов на основе представленных выше критериев бюджетной автономии и условий 2001 г. Выбор этого года определяется его относительной близостью к тому периоду, для которого ОЭСР был проведен аналогичный анализ положения в странах Центральной и Восточной Европы.

Здесь мы будем рассматривать собственно региональные бюджеты, а не консолидированные бюджеты регионов. Такой подход позволяет лучше оценить степень бюджетной автономии региональных и местных властей. Структура налоговых доходов региональных и местных бюджетов по категориям налоговой автономии представлена в таблице 5.

В 2001 г., как и в настоящее время, региональные и муниципальные налоговые доходы формировались главным образом на базе федеральных, а также региональных и местных налогов. При этом значительная часть федеральных налогов направляется в региональные и местные бюджеты в соответствии с ежегодными законами о федеральном бюджете, то есть попадает в категорию d. 4. В 2001 г. все региональные и местные налоги вводились региональными властями и муниципалитетами на основе закрытого списка налогов. Налоговая база и диапазон налоговых ставок по каждому из этих налогов определялись федеральным законодательством. Регионы и муниципалитеты имели право предоставлять налоговые льготы, уменьшая налоговые ставки по региональным и местным налогам, а также по закрепленной за ними части федеральных налогов. Правда, при этом они могли потерять часть финансовой помощи, поступающей из федерального и региональных бюджетов. Отметим, что наиболее значимые региональные и местные налоги вводятся федеральными, а не территориальными органами власти. В число таких налогов входят налог на имущество предприятий (региональный налог), налог на имущество физических лиц, земельный налог (местные налоги).

В таблице 5 региональные и местные налоги в России со значительными допущениями отнесены к категории b, поскольку у региональных и местных властей имеются возможности определять ставку налога в пределах федеральных ограничений. Тем не менее есть немало оснований относить региональные и местные налоги, вводимые согласно решениям федеральных органов власти, к категории е.

Как показывает сравнение данных таблиц 5 и 6, по доле местных налогов в общем объеме налоговых доходов муниципалитетов Россия в 2001 г. была вполне сопоставима с Чехией, Венгрией и Польшей. В целом уровень налоговой автономии региональных и местных бюджетов в России и субнациональных бюджетов в странах Центральной и Восточной Европы можно оценить как весьма невысокий. Доля поступлений по налогам категорий а-с в большинстве стран незначительна. Однако на фоне таких стран, как Венгрия и Польша, степень российской налоговой децентрализации (особенно на местном уровне) выглядит низкой.

Следует также отметить, что в 2002-2003 гг. в России проводились налоговые реформы, происходило перераспределение налогов, указанных в таблице 5, между различными уровнями бюджетной системы. Налоговое законодательство становилось более устойчивым во времени, соответствующие федеральные законы, принятые в 1990-е годы, заменялись главами Налогового кодекса. Закрепление налоговых поступлений за различными бюджетами осуществлялось, как правило, путем внесения дополнений в статьи Бюджетного кодекса. Однако все качественные выводы, которые можно сделать на основе данных таблицы 5, остаются неизменными и для 2002-2003 гг.

Системы межбюджетных трансфертов и бюджетная автономия

Система распределения доходов между федеральным центром и регионами в России каждый год претерпевает значительные изменения. Определенный элемент стабильности в эту систему был привнесен в 1994 г., когда федеральный центр перешел на единые для всех регионов нормативы расщепления федеральных налогов. Распределение доходов между субъектами Федерации и муниципалитетами в каждом регионе происходит по-разному и в целом крайне нестабильно во времени. Структура федеральных и региональных трансфертов в 1999-2003 гг. представлена в таблице 7.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, передаваемые с федерального на региональный бюджетный уровень, могут считаться трансфертами, выдаваемыми на основе формализованных критериев с учетом собственных усилий регионов по сбору налогов.

Как видно из данных таблицы 7, доля специфических (обусловленных по использованию) трансфертов в общем объеме полученных трансфертов и на региональном, и на местном бюджетном уровнях в 1999-2003 гг. повышалась. В связи с принятием федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" доля специфических трансфертов в структуре доходов местных бюджетов может возрасти до 40%.

Согласно данным таблицы 8, структура трансфертов на местном бюджетном уровне в России в 2001 г. была близка к аналогичным показателям в Эстонии и Польше в 1997-1999 гг. Отметим, что местные бюджеты Чехии, Венгрии и Латвии получают только специфические трансферты. Наличие относительно небольшой доли трансфертов (за исключением Венгрии) позволяет говорить о достаточно высокой степени бюджетной автономии субнациональных властей, а также о незначительном горизонтальном бюджетном неравенстве.

Собственные доходы субфедеральных бюджетов

Проведем расчет доли собственных доходов в общем объеме доходов субнациональных бюджетов в России в 2001 г. и сопоставим их с данными по странам Центральной и Восточной Европы.

Анализ данных таблицы 9 показывает, что доля собственных доходов местных бюджетов в России в 2001 г. была ниже, чем в странах Центральной и Восточной Европы в 1999 г. за исключением Литвы, где отсутствуют местные налоги. Доля связанных доходов в России соответствует показателям Эстонии. Таким образом, несмотря на унитарную форму государственного устройства рассматриваемых стран, степень автономии субнациональных властей в сфере бюджетных доходов заметно превосходит российские показатели. В 2002-2003 гг. повысилась доля связанных доходов в общем объеме доходов и на региональном, и на местном бюджетном уровнях за счет уменьшения доли статьи "Другие свободные финансовые ресурсы".

Реформа местного самоуправления, вступающая в силу в полном объеме с 2006 г. (существенное перераспределение расходных полномочий в пользу регионов произошло уже в 2004 г. ), приведет к значительному увеличению доли связанных доходов в общем объеме доходов местных бюджетов (до 40% и более). Следовательно, около 40-50% доходов местных бюджетов будут делегироваться с государственного бюджетного уровня. При этом доля собственных доходов муниципалитетов в определении ОЭСР не увеличится. Ожидаемое повышение доли связанных доходов в структуре доходов муниципалитетов так же, как и сохранение доли собственных доходов на низком уровне, не соответствует европейской практике (за исключением Венгрии). Очевидно, развитие российских общественных финансов не способствует обеспечению фискальной автономии муниципалитетов.

***

Российской Федерации по сравнению с другими странами с переходной экономикой присуща наиболее централизованная система формирования бюджетных доходов региональных и местных властей. Как было показано, в российских условиях нижестоящие органы власти лишены налоговой автономии, бюджетные доходы все в большей степени формируются за счет специфических (целевых) трансфертов, доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны снижается. В ходе реформ страны Центральной и Восточной Европы создали относительно децентрализованные фискальные системы, в то время как бюджетная система России до сих пор остается чрезмерно централизованной.

(1) - Musgrave R. The Theory of Public Finance. New York, McGraw-Htll, 1959; Oates W. Fiscal Federalism. New York, Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972.

(2) - Brennan G., Buchanan J. The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution. Cambridge, Cambridge University Press, 1980.

(3) - См., например: Oates W. An Essay on Fiscal Federalism. - Journal of Economic Literature, 1999, vol. 37, p. 1120-1149.

(4) - Ebel R., Yilmaz S. On the Measurement and Impact of Fiscal Decentralization. World Bank Institute, Washington, D. C., 2001.

(5) - Ргud homme R. The Dangers of Decentralization. - The World Bank Research Observer, 1995, vol. 10, No 2, p. 201-220; De Mello L. Fiscal Decentralization and Intergovernmental Fiscal Relations: A Cross-Country Analysis. - World Development, 2000, vol. 28, No 2, p. 365-380.

(6) - Blanchard O., Shieifer A. Federalism with and without Political Centralization. China versus Russia. - IMF Staff Papers, 2001, vol. 48, p. 171-179. Special Issue; Treisman D. State Corroding Federalism. - Journal of Public Economics, 2004, vol. 88, p. 819-843.

(7) - Weingast B. The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Growth. - Journal of Law, Economics, and Organization, 1995, vol. II, p.1-31; McKinnon R. Market-Preserving Fiscal Federalism in the American Monetary Union. In: M. Blejer, T. Ter-Minassian (eds. ). Macroeconomic Dimensions of Public Finance. London, Routledge, 1997.

(8) - См, например: Shieifer A., Treisman D. Without a Map: Political Tactics and Economic Reform in Russia. Cambridge, Ma: The MIT Press, 2000; Organization for Economic Cooperation and Development Economic Surveys: The Russian Federation. Paris, OECD, 2000, 2002, ; Lavrov A, Litwack J., Sutherland D. Fiscal Federalist Relations in Russia: A Case for Subnational Autonomy. Paris, OECD Centre for Co-operation with Non-Members Working Paper, January 2001 (рус. пер. см. : Вопросы экономики, 2001, N 4); Litwack J. Central Control of Regional Budgets: Theory with Applications to Russia. - Journal of Comparative Economics, 2002, vol. 30, No I, p. 51-75; Alexeev M., Kurlyandskaya G. Fiscal Federalism and Incentives in a Russian Region. - Journal of Comparative Economics, 2003, vol. 31, No I, p. 20-33.

(9) - Organization for Economic Cooperation and Development. Fiscal Design across Levels of Government Framework and Survey Findings. - OECD Tax Policy Series, 2001, No 6.

[Графические материалы:

Таблица 1 Структура доходов субнациональных и местных бюджетов в России, 1999-2003 гг. (в %)

Таблица 2 Структура доходов субнациональных бюджетов в европейских странах с переходной экономикой, 1997-1999 гг. (в %)

Таблица 3 Доля консолидированных региональных и местных бюджетов России в доходах консолидированного бюджета страны и в ВВП, 1999-2003 гг. (в %)

Таблица 4 Доля субнациональных бюджетов стран Центральной и Восточной Европы в доходах консолидированных бюджетов и в ВВП, 1997-1999 гг. (в %)

Таблица 5 Структура налоговых доходов региональных и местных бюджетов России по критериям налоговой автономии, 2001 г. (в %)

Таблица 6 Структура налоговых доходов по критериям налоговой автономии в странах Центральной и Восточной Европы, 1997 и 1999 гг. (в %)

Таблица 7 Структура межбюджетных трансфертов на субнациональном и местном уровнях в России, 1999-2003 гг. (в %)

Таблица 8 Структура межбюджетных трансфертов в странах Центральной и Восточной Европы, 1997и 1999 гг. (в %)

Таблица 9 Собственные доходы регионов и муниципалитетов в общем объеме доходов, 1999 г. (в %)

]