ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В 2004 ГОДУ: ПОИСК МОДЕЛИ КОНСОЛИДАЦИИ РОСТА.

С количественной точки зрения экономическое развитие России в 2004 году можно считать вполне успешным (см. табл. 1). Правда, по некоторым важным макроэкономическим показателям не удалось достигнуть параметров, намеченных в политических документах па этот год: темп роста оказался несколько ниже, а инфляция - несколько выше. Однако это "недовыполнение плана" само по себе не является индикатором приближения кризиса, не несет в себе чего-то катастрофического в экономическом аспекте (хотя может стать поводом для оргвыводов политического характера - но именно поводом, а не причиной). В конце концов не следует превращать темпы роста в фетиш, они все равно остаются выше, чем в наиболее развитых странах мира. Да и отклонение инфляции от прогнозируемой величины в пределах 2 п. п. не может иметь решающего значения для социально-экономического развития страны.

Гораздо более существенны те тенденции экономической политики государства, которые одновременно являются результатом текущих экономических процессов и могут стать долгосрочным фактором экономического развития. Именно ожидаемая от властей политика выступает на сегодня важнейшим фактором, определяющим среднесрочные решения экономических агентов. Из анализа тенденций политики можно делать выводы относительно поведения бизнеса и соответственно перспектив экономического роста.

Можно выделить комплекс основных политических и экономических факторов, которые определяли социально-экономическое положение России в 2004 г. Прежде всего это состоявшиеся в марте президентские выборы. Уверенная и всеми предсказывавшаяся победа па них В. Путина способствовала сохранению базовой политической стабильности в том виде, как она формировалась на протяжении последних нескольких лет. В связи с президентскими выборами ожидалось открытие нового "окна возможностей" для начала нового этапа экономических реформ. Вопрос об эффективности использования "окна возможностей" должен стать предметом специального обсуждения. Получили дальнейшее развитие тенденции укрепления политического и административного потенциала центральной власти, которые в последнее время принято характеризовать как "укрепление исполнительской вертикали". Это нашло отражение в формировании конституционного большинства пропрезидентских сил в Государственной думе и в Совете Федерации, в образовании нового правительства. В этом же ряду и радикальное изменение модели формирования исполнительной власти субъектов Федерации. Естественно, важным фактором развития российской экономики являлись высокие цены на нефть и иные экспортные товары. Однако было бы по крайней мере поспешно делать однозначные выводы о положительном воздействии внешнеэкономической конъюнктуры на ситуацию в стране. Необходим более-скрупулезный подход при анализе влияния цен на энергоресурсы па экономические и политические процессы в современной России.

Надо также обратить внимание на новые тенденции во внешнеполитической сфере, связанные с нарастанием антироссийских настроений среди основных западных партнеров. Это сопровождается усилением антизападной риторики внутри страны и активизацией поиска новых стратегических партнеров, что может иметь долгосрочные экономико-политические последствия.

Этапы экономических реформ и вызовы настоящего времени

Сегодня можно говорить о наступлении третьего этапа экономических реформ в посткоммунистической России.

На первом этапе, охватившем большую часть 1990-х годов, были созданы базовые институты рыночной демократии и восстановлена стабильность - макроэкономическая и политическая. Наведение экономического и политического порядка в основном было завершено к 1999 г. , результатом чего стало начало экономического роста.

К концу 1991 г. в России практически полностью отсутствовали институты, которые должны обеспечивать устойчивое функционирование и даже существование любой страны. Были разрушены экономические институты, что привело к спаду производства, тотальному товарному дефициту, угрозе голода и холода. Но еще большую опасность представляло то, что в России рухнули институты государственной власти. Поэтому первейшей задачей было восстановление институтов, без которых не может функционировать ни одна страна: государственных институтов, хотя бы элементарных экономических механизмов, отношений собственности.

К концу 1990-х годов были созданы и укрепились базовые политические институты (Конституция РФ и упорядочение федеративных отношений); осуществлена макроэкономическая стабилизация, которая дала стране устойчивую валюту и сбалансированный бюджет; проведена массовая приватизация, заложившая основы перехода российской экономики на рыночные рельсы.

Второй этап в основном относится к 1999-2002 годам (даты, естественно, условны). Суть его состояла в том, чтобы на базе достигнутой стабильности начать формирование экономических институтов, характерных для современного общества и более точно ориентированных на российскую специфику. Главное внимание здесь уделялось созданию таких базовых институтов рыночной экономики, как Гражданский, Налоговый, Бюджетный, Трудовой и Земельный кодексы, пенсионное законодательство, начались процессы дерегулирования (снижения административных барьеров к предпринимательской деятельности), совершенствовались межбюджетные отношения (федеральный бюджет, регионы и местное самоуправление), сделана попытка приступить к реформированию естественных монополий и многое другое. Были сделаны значительные шаги по присоединению к ВТО, активизировались интеграционные процессы с ближайшими соседями России - странами СНГ. Признанием успешности социально-экономического развития России стало предоставление ей Европейским союзом и США статуса страны с рыночной экономикой, а также последовательное повышение кредитного рейтинга международными агентствами. Реализация данных реформ позволила России продвинуться по пути экономических преобразований, обеспечить экономический рост. Начал обновляться производственный потенциал. Быстро росли золотовалютные резервы Центрального банка, постепенно снижалась инфляция.

Экономический рост на этом этапе носил преимущественно восстановительный характер, то есть опирался на активное вовлечение в производство не задействованных в период кризиса производственных мощностей. Обратим внимание на то, что особенностью восстановительного роста является его постепенное затухание по мере исчерпания свободных и пригодных для использования мощностей/1.

В 2003 г. задачи второго этапа трансформации исчерпали себя. С одной стороны, появились признаки перехода к новой модели экономического роста - от восстановительного роста к инвестиционному/2. С другой - настало время разработки стратегии и тактики социально-экономического прорыва, определения инструментов, которые обеспечили бы решительное сокращение разрыва между Россией и наиболее развитыми странами мира.

Теперь можно говорить о переходе к третьему этапу экономических реформ и соответственно экономической политики. Речь должна идти о выработке стратегии социально-экономического прорыва в условиях современного постиндустриального общества. Задача эта исключительно сложна, и сам по себе факт перехода к данному этапу реформ еще не гарантирует достижения стоящих перед страной стратегических целей. Успех или неуспех дальнейшего развития зависит от политики власти. На этом этапе ключевыми становятся так называемые проблемы "третьего поколения" - вопросы развития человека, инвестиций в человеческий капитал, а также задачи укрепления и совершенствования политических институтов. Главное теперь - не решение макроэкономических проблем (они в основном преодолены) и даже не совершенствование экономических институтов (они уже в основном сложились). Главное конкурентное преимущество современной высокоразвитой страны связано с человеческой личностью и с теми факторами, которые непосредственно обеспечивают жизнедеятельность человека. К таковым относятся устойчивая политическая демократия, образование, здравоохранение, жилищное хозяйство, инфраструктурные отрасли.Это абсолютно новые задачи, практически нет успешного зарубежного опыта достижения подобных целей, на который можно было бы ориентироваться/3. Однако сама постановка задач "третьего поколения" свидетельствует о довольно высоком уровне развития современной России - только передовые страны выдвигают развитие человеческого потенциала в качестве приоритетной задачи. Понятие приоритета, "точки роста" применительно к современным экономикам существенно меняется по сравнению с тем, как оно трактуется в менее развитых обществах. Приоритетными теперь являются не отдельные отрасли и сектора промышленности, а институты, связанные с развитием личности и через человека влияющие на состояние экономики. Эта особенность современного мира была отражена в Послании Президента РФ Федеральному собранию в 2004 г. , где в качестве главных приоритетов были обозначены образование, здравоохранение, жилищная политика и другие социальные отрасли.

Существуют три главные особенности этого этапа. Во-первых, вырабатываются исключительно тонкие механизмы настройки экономических процессов, требующие очень осторожного вмешательства в "ткань" экономической жизни. Во-вторых, за последние годы существенно возрос административный ресурс власти - государство укрепилось и теперь может позволить себе быть более активным, чем на протяжении большей части 1990-х годов (хотя вопрос о целесообразности, рамках и формах подобного вмешательства остается открытым). В-третьих, как было отмечено выше, Россия подошла к такому моменту создания новых институтов, когда опыт других стран начинает играть крайне ограниченную роль.

На предыдущих этапах при формировании базовых предпосылок современной рыночной экономики можно было опираться на достижения других стран, учитывать их ошибки. Это касалось прежде всего денежной и бюджетной стабилизации, мер по дерегулированию, отработке гражданского и банковского законодательства и т. д. Хотя даже тогда по ряду проблем уже надо было искать оригинальные решения, которые оказывались весьма эффективными на практике (например, налоговое законодательство).

Однако учет опыта других в лучшем случае позволяет избежать грубых ошибок (и то далеко не всегда), помогает сформировать необходимые условия устойчивого развития - но не достаточные. Все успешные случаи социально-экономического рывка, быстрого преодоления отсталости происходили тогда, когда догоняющей стране, помимо соблюдения самых общих правил "хорошего тона" в экономике, удавалось найти какие-то свои, оригинальные меры/4. Словом, теперь предстоит решать гораздо более тонкие и сложные задачи, чем в предыдущее десятилетие. И главная опасность здесь - искушение преувеличить административные возможности власти и смягчить жесткие бюджетные ограничения (а это породит постоянное лоббистское давление на правительство с просьбой "дать денег").

Существенной особенностью третьего этапа реформ является то, что практически полностью исчерпанными оказываются резервы повышения экономической эффективности, консолидации роста исключительно на базе совершенствования собственно экономической сферы, экономического законодательства. Страна подошла к такой фазе, когда дальнейшее экономическое развитие будет предопределяться состоянием политических и правовых институтов.

Для экономического рывка сейчас недостаточно иметь хорошие трудовое и земельное законодательства, законы о банках и банкротстве, налоговое и бюджетное законодательство. Все эти нормы и правила должны эффективно реализовываться на практике, а это требует действенного госаппарата, справедливого суда, достойной правоохранительной системы. Ни один самый лучший закон не даст результатов, которых от него ждут, если органы государственной власти не обеспечат его исполнение, а суд не защитит гражданина при нарушении его прав. Российская элита все глубже осознает важность этих проблем: весьма активно в 2004 г. обсуждались вопросы административной и судебной реформ, реформы комплектования армии. Однако понимание остроты этих проблем различно, больше всего в истекшем году говорили об административной реформе, она находилась в центре внимания исполнительной власти.

Сложнее обстояли дела с судебной реформой. Подавляющее большинство экономической элиты и значительная часть политической элиты осознают, что сохранение нынешнего уровня коррупции резко тормозит предпринимательскую деятельность. На необходимость повышения эффективности судопроизводства, преодоление судейской коррупции неоднократно указывал В. Путин, осенью 2004 г. резкое заявление по этому поводу сделал В. Зорькин/5. На остроту проблемы указывают и международные эксперты: например, при анализе уровня конкурентоспособности России в рамках всемирного экономического форума состояние судейской и правоохранительной систем было оценено ниже, чем средний рейтинг России (88-е и 85-е места против 70-го соответственно), и значительно ниже, чем состояние макроэкономической среды (56-е место)/6.

Укрепление вертикали власти и проведение судебной реформы привели к некоторым сдвигам в деятельности судебной власти, однако их нельзя считать однозначно положительными. Скорее, имеет место замена одних серьезных проблем судебной системы другими, ничуть не менее сложными. По мнению некоторых включенных наблюдателей, произошло ослабление давления на суд со стороны криминала и частных структур, но усилилось традиционное для советской системы влияние институтов власти на принятие судебных решений/7. Таким образом, несмотря на исключительную актуальность этой проблемы сколько-нибудь внятного механизма ее разрешения пока не найдено: судебная реформа началась несколько лет назад и считается, что проходит она успешно, а само судейское сообщество не склонно признавать наличие у себя пороков. Поэтому именно состояние институтов государственной власти выходит сейчас на передний план, становится главным "узким местом".Подчеркивая приоритетность институциональных проблем, нельзя забывать о необходимости обеспечивать и укреплять макроэкономическую стабильность, достигнутую за предыдущее десятилетие. Денежная и финансовая стабилизация являются важнейшим достижением России, ее существенным отличием от многих других переходных экономик, условием формирования благоприятного инвестиционного климата. Главными факторами обеспечения макроэкономической стабильности в настоящее время выступают проведение сбалансированной бюджетной политики, сохранение режима плавающего валютного курса, значительные золотовалютные резервы ЦБР, а также Стабилизационный фонд.

Экономический рост: дискуссии и проблемы

Как и в предыдущие годы, проблемы экономического роста находились в центре экономико-политической дискуссии. В. Путин придал дополнительный импульс этой дискуссии - как в идеологическом, так и в практически-политическом отношениях. Соответствующее заявление вновь было включено в Послание Федеральному собранию, причем данный тезис был даже несколько усилен требованием удвоить среднедушевой ВВП к 2010 г. (то есть за десять лет с момента избрания В. Путина), а также обеспечить быстрое подавление инфляции и достижение полной конвертируемости рубля/8. Снижение инфляции до 3 % в год действительно является важной задачей властей, поскольку при сохранении двузначной (или близкой к двузначной) инфляции макроэкономическая стабилизация выглядит не вполне завершенной, а экономика остается уязвимой. Однако нельзя не признать, что решительное и быстрое подавление инфляции в нынешней ситуации не совпадает с задачей ускорения роста: стремительный экономический рост вообще плохо совместим с подавлением инфляции, а в данном случае решительная дезинфляция будет сопровождаться дополнительным повышением реального курса рубля.

Смена Правительства в феврале 2004 г. была интерпретирована многими в аспекте необходимости консолидации роста. Само Правительство однозначно поставило обеспечение высоких темпов роста (не менее 7-8 % в год) своей центральной задачей и немедленно включилось в дискуссию о том, как эту задачу решить. В истекшем году данный вопрос поднимался практически на всех заседаниях Правительства РФ, он был предложен в качестве центрального для созданного М. Фрадковым правительственного Совета по конкурентоспособности и предпринимательству.

Экономический рост России нужен не сам по себе, не любой ценой, но сопровождаемый прогрессивными структурными сдвигами, диверсификацией экономики и экспорта, развитием "новой экономки"; он также должен быть устойчивым, то есть продолжаться в течение достаточно длительного периода времени; и, наконец, должен обеспечивать сокращение разрыва с наиболее развитыми странами мира, то есть превышать их темпы роста.

Снижение в 2004 г. темпов роста ВВП до 6, 9 % по сравнению с 7, 3 % в 2003 г. заложило основы политической и общественной дискуссии. Вопрос: много это или мало? - не имеет простого ответа и требует нескольких уточняющих вопросов. Каковы причины замедления темпов роста по сравнению с 2003 годом? Как данные темпы соотносятся с темпами роста в наиболее развитых странах мира? Каково соотношение темпов экономического роста в России и в других посткоммунистических (и особенно постсоветских) странах? Как оценить подобный рост с точки зрения возможностей, предоставляемых благоприятной конъюнктурой российского экспорта?

Наиболее очевиден компаративный аспект проблемы роста. Прежде всего Россия развивается намного быстрее, чем наиболее развитые страны мира, что позволяет признать достигнутый темп роста удовлетворительным с точки зрения сокращения разрыва. Для сравнения, по данным за II квартал 2004 г. в развитых странах были зафиксированы следующие темпы роста: в США - 2, 5 %, в 25 странах ЕС - 3, 6, во Франции - 3, 6, в Германии - 1, 9, в Великобритании - 2, 5 %. Сопоставимыми с Россией темпами росли в 2004 г. только что вступившие в ЕС страны Центральной и Восточной Европы (Чехия - 4, 1 %, Словакия - 5, 4, Венгрия - 4, Эстония - 5, 9, Латвия - 7, 7, Литва - 7, 3 %). Очевидно, рост в этих странах никак не связан с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой. Можно сказать далее обратное: вступление в ЕС при всем его положительном влиянии не могло не создать для новых стран ряда трудностей, учитывая обострение конкуренции, а также серьезные социальные и иные обязательства, которые принимают на себя члены ЕС.

Большинство стран СНГ по темпам роста ВВП опережают Россию (см. табл. 2). Но лишь в Казахстане и Азербайджане это можно объяснить влиянием высоких цен на нефть. Конечно, определенную роль "локомотива" в экономике других стран СНГ играет Россия, благодаря чему они тоже находятся под воздействием нефтяной конъюнктуры. Однако роль России в развитии стран "ближнего зарубежья" не следует преувеличивать, тем более что большинство из них демонстрируют более высокие темпы роста, чем "локомотив".

Некоторое снижение темпов роста в 2004 г. не опровергает гипотезу о завершении восстановительного и переходе к инвестиционному росту, об этом говорят достаточно высокая инвестиционная активность, а также увеличение производительности труда. Но очевидно, что колебания темпов роста не могут свидетельствовать о наличии или отсутствии новой основы роста. Действительно, достигнутый темп является результатом взаимодействия разного рода факторов, и было бы неверно сводить все к экономической политике в узком смысле слова, то есть к набору мер, непосредственно влияющих на экономику. Здесь важны и собственно политические факторы, такие, как понятность и привлекательность проводимого властями курса.

А в этой области в истекшем году нарастали проблемы. Инвестиционный климат не демонстрирует признаков улучшения, более того, появился ряд факторов, вызывающих сомнения относительно инвестиционных перспектив России. Во-первых, у экономических агентов продолжает вызывать крайнее раздражение неэффективность судебной системы, отсутствие сколько-нибудь заметных сдвигов к лучшему, отсутствие признаков того, что в обозримом будущем положение в этой сфере хоть как-то изменится. Во-вторых, сохраняются низкая эффективность работы аппарата управления, тормозит административная реформа/9. В-третьих, нет прогресса в преодолении монополистических тенденций, что сдерживает развитие малого и среднего бизнеса, а также укрепляет сомнения бизнеса в намерении власти продвигаться в направлении современной рыночной демократии. Особенно остра ситуация с реформированием естественных монополий, прежде всего "Газпрома". В-четвертых, нарастают сомнения в политических перспективах: ожидания изменений в Конституции порождают неопределенность в средне- и долгосрочной перспективе. И главной проблемой здесь являются не столько опасения слишком резкого усиления "вертикали власти" (для предпринимателей порядок важнее политических свобод), сколько неопределенность и непредсказуемость действий государственных органов, непонимание того, какова конечная точка политической эволюции и сроки ее достижения. По-видимому, именно этими причинами объясняются такие негативные результаты 2004 г. , как меньшие темпы увеличения инвестиций, а также возобновившийся рост оттока частного капитала - параметр, который на протяжении двух предыдущих лет снижался.

Наконец, специальной проблемой является оценка влияния внешнеэкономической конъюнктуры на темпы экономического роста. В 2004 г. среди аналитиков продолжала оставаться популярной точка зрения, в соответствии с которой экономический рост в значительной мере был обусловлен высокой ценой на нефть и другие продукты российского экспорта/10, то есть при снижении цен на нефть темп роста российского ВВП существенно сократится или даже может смениться спадом. Не вызывает сомнения, что роль сырьевого (особенно топливно-энергетического) сектора в российской экономике исключительно велика, заметим, как и в позднесоветской экономике. Признание этого факта предполагает и признание принципиальной уязвимости не только экономической, но и политической системы - ведь крах СССР был в значительной мере связан с резким снижением высоких цен па нефть, к которым за 1970-е годы адаптировалась советская экономика. Однако здесь не может быть прямых аналогий.

Необходимо принять во внимание два обстоятельства. С одной стороны, крах системы был связан не просто с колебаниями цен па нефть, а с безответственной структурной политикой советского руководства в предыдущие десятилетия (мы еще вернемся к этому вопросу). С другой стороны, при адекватной экономической политике падение цен на нефть не только не будет фатальным фактором, а может, напротив, дать дополнительный импульс к экономическому росту в стране. Косвенно об этом свидетельствует высокие в последнее время темпы роста тех посткоммунистических стран, которые не являются экспортерами энергоресурсов. Высокие цены на нефть, стимулируя экокомический рост в одних секторах, создают и серьезные препятствия на пути долгосрочного роста, обеспечивающего структурные сдвиги.

Можно перечислить ряд факторов, оказывающих негативное влияние на экономическую ситуацию в условиях высоких цен на нефть. Во-первых, механизм, известный под названием "голландской болезни" , способствуя повышению реального курса национальной валюты, снижает конкурентоспособность значительной части экономики. Меры, принимаемые денежными властями для сдерживания реального курса рубля, подхлестывают инфляцию. Во-вторых, отрыв доходности сырьевых отраслей отнюдь не стимулирует инвестиции в иные сектора. Тем самым сдерживается структурная трансформация, подрываются стимулы к диверсификации. Замедляются и структурные реформы. В-третьих, возникает конфликт между интересами бюджета и интересами экономического развития. "Дешевые деньги" облегчают положение бюджета и возможности бюджетного маневра. В то же время значительная часть экономических агентов отнюдь не заинтересована в снижении конкурентоспособности отраслей, работающих на внутренний спрос. В-четвертых, государственная власть подвергается испытанию экономическим популизмом. Наличие крупных финансовых ресурсов провоцирует усиление лоббистской активности, которая захватывает не только предпринимателей, но и представителей власти, отвечающих за решение конкретных отраслевых проблем. Правительству все труднее сопротивляться этому давлению, и с течением времени бюджетные расходы могут начать неконтролируемо расти, усиливая опасность макроэкономической дестабилизации в будущем.

Таким образом, влияние снижения цен на нефть на экономическое развитие России представляется не столь уж однозначным. Здесь нельзя делать каких-либо количественных оценок, но с качественной точки зрения очевидно, что, снижая роль внешнеэкономического источника роста, более низкие цены на нефть открывают дополнительные механизмы развития национальной экономики. Однако для этого необходима адекватная экономическая политика, причем адекватной она должна быть в двух отношениях: она должна быть ответственной на этапе высокой ценовой конъюнктуры, не допуская усиления бюджетной зависимости от "дешевых денег" , и точно реагировать на этапе ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры, прежде всего посредством регулирующей деятельности денежных властей.

Адекватность политики в настоящее время предполагает прежде всего недопущение усиления структурной зависимости экономики от высоких цен на нефть. Главная опасность здесь состоит в том, что если хозяйственная структура (спрос и его удовлетворение, структура импорта и потребления) подстроится под высокую экспортную конъюнктуру, после падения цен на экспортные товары последует тяжелый структурный кризис, который с высокой вероятностью будет сопровождаться кризисом политическим. Эти проблемы хорошо известны из нашего недавнего прошлого, о том же свидетельствует и опыт ряда других стран, богатых природными ресурсами.

Как отмечалось выше, экономический крах советской системы был связан с. неосторожной хозяйственной и прежде всего инвестиционной политикой в 1970-е годы, когда резкое повышение цен на нефть обернулось экономико-политической эйфорией. Были свернуты экономические реформы, разрабатывавшиеся на рубеже 1960-1970-х годов и нацеленные на повышение эффективности советской экономики, на ее адаптацию к новым вызовам (которые позже стали называться вызовами постиндустриального общества). Одновременно начались структурная трансформация, отход от сложившегося к 1960-м годам равновесного состояния со слабой зависимостью от внешней конъюнктуры и резкое усиление влияния мирового рынка на положение дел в стране. Менее чем за десятилетие советское хозяйство попало в импортную "кабалу": требовались огромные валютные ресурсы для обеспечения нужд потребительского рынка (в том числе и продовольственного), ввозилась и продукция машиностроения для добычи дополнительных энергоресурсов. Фактически в стране осуществлялась программа "нефть (и газ) в обмен на продовольствие". Такая политика позволила поддержать экономический рост на определенном уровне (хотя и не очень высоком, но на тот момент выше, чем во многих странах Запада, столкнувшихся с проблемой стагфляции) и отложить назревшие экономические и структурные реформы. Однако в стратегическом плане она окончилась полным провалом.

Еще один пример демонстрирует Мексика. Получив благодаря высоким цепам на нефть огромные ресурсы, правительство страны решило, что нашелся простой способ преодоления всех проблем/11. Мексика встала на путь резкого повышения темпов роста и обеспечения экономической самостоятельности через развитие госсектора. Развивались разные инвестиционные программы, среднегодовой рост инвестиций составлял 16 %, в результате темпы роста экономики возросли с 3-4 % (1975-1977 гг. ) до 8-9 % (1978-1981 гг. ). Правда, оставался дефицитным бюджет, поскольку в ожидании будущих доходов правительство шло на масштабные заимствования. Ситуация начала ухудшаться с изменением тренда нефтяных цен в начале 1980-х годов: ВВП стал снижаться, песо было девальвировано более чем на 40 %, внешний долг вырос с 40 млрд. долл. в 1979 г. до 97 млрд. долл. в 1985 г. , ширилось бегство капитала, золотовалютные резервы упали до 1, 8 млрд. долл. /12.

Наконец, стоит упомянуть Иран - еще одну страну, режим которой первоначально выиграл от роста нефтяных доходов, а затем потерпел полное фиаско. Причем в Иране крах произошел на пике нефтяной конъюнктуры, а не в результате ее ухудшения. Ключевым фактором дестабилизации здесь стала ускоренная модернизация, проводившаяся шахским правительством. Она в значительной мере оказалась "модернизацией сверху" , не имеющей глубоких корней в различных экономических и социальных сферах. В результате напряженность в обществе стала резко нарастать, и в конце 1970-х годов последовал взрыв "исламской революции".

Оправданием правительств нефтедобывающих стран 1970-х годов может послужить хотя бы то, что к тому времени мировая экономика не знала примеров негативной динамики цен на нефть. Сегодня ситуация существенно иная: практика показала, что цены на основные товары российского экспорта могут идти как вверх, так и вниз и что их динамика непредсказуема. Ответственная экономическая политика должна учитывать все эти факторы. Но чем дольше сохраняется нынешний уровень цен, тем чаще можно слышать утверждения, что теперь это навсегда. Однако такие выводы никак не являются убедительными, и динамика цен на нефть остается непредсказуемой. Подобные вещи хорошо "предсказываются назад" , когда находятся очень убедительные аргументы, почему данное событие произошло.

Важным инструментом обеспечения ответственной экономической политики может стать Стабилизационный фонд. Для России это совершенно новый инструмент, а опыт его использования в других странах является ограниченным. Соответствующая законодательная норма была принята в 2003 г. , а в 2004 г. началось его формирование. Вокруг Стабилизационного фонда ведутся острые дискуссии - относительно его предельных размеров, принципов формирования и возможных направлениях использования. Ответ на эти вопросы зависит от целей, которые призван решать данный инструмент.

Стабилизационный фонд может выполнять четыре функции и соответственно ориентироваться на четыре цели.

Во-первых, Стабилизационный фонд должен стать "фондом будущих поколений" , то есть аккумулировать доходы от использования невосполнимых природных ресурсов для их реализации в отдаленном будущем, как бы компенсируя потомкам их возможные потери. Однако одновременно звучат и предложения использовать средства фонда для реализации крупных инвестиционных проектов, которые будут полезны в будущем. Эти предложения не имеют под собой серьезных оснований - ни теоретических, ни практических. С одной стороны, практически нет позитивного опыта такого рода инвестиций - скорее, они становятся объектом для ненадлежащего использования, питательной средой для коррупции. Более или менее осторожное отношение к подобным инвестициям можно увидеть лишь в некоторых наследственных нефтяных монархиях, то есть там, где понятие "будущее поколение" имеет конкретный, персонифицированный характер. С другой стороны, сомнительна сама идея о необходимости компенсировать что-то будущим поколениям в условиях резкого ускорения технического прогресса и усиления его непредсказуемости/13. У будущих поколений будут свои серьезные проблемы, но их сейчас представить себе никто не может.

Во-вторых, он должен служить финансовой "подушкой" , страхующей бюджет на случай ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры. Зафиксированная в законе величина Стабилизационного фонда в 500 млрд. руб. достаточно условна, хотя и предполагается, что этих средств хватит для компенсации выпадающих доходов бюджета примерно на 3 года в случае снижения цен на нефть до 15 долл. за баррель. Эта схема понятна, однако вряд ли она сможет послужить серьезным источником стабильности, если своевременно не прибегнуть к другим, более действенным мерам денежно-финансовой политики (ужесточение бюджетных ограничений, девальвация и др. ).

В-третьих, Стабилизационный фонд в России выступает способом стерилизации денежной массы, инструментом сдерживания укрепления реального курса рубля. Это практическая функция, имеющая отношение не к абстрактному будущему, а к текущим проблемам экономического регулирования. Выполняя данную функцию, Фонд становится важным инструментом усиления воздействия государства на экономику.

В-четвертых, он может стать инструментом сдерживания нежелательных структурных сдвигов, подстройки экономики под благоприятную ценовую конъюнктуру, что чревато тяжелым кризисом в будущем. Фонд становится ограничителем бюджетной экспансии, основанной не на росте производительности труда, а на временных и как бы "падающих с неба" доходах, подталкивает правительство к консервативной, ответственной бюджетной политике.

Очевидно, что третья и четвертая функции имеют непосредственное отношение к решению стоящих в настоящее время перед страной задач и потому являются наиболее реальными. Именно им следует уделять особое внимание при формировании и использовании средств Стабилизационного фонда. В частности, решая задачи обеспечения устойчивого роста в среднесрочной перспективе, целесообразно не допускать расходования накопленных в нем средств внутри страны, а направлять их на досрочное погашение внешнего долга. Реальное предотвращение структурных дисбалансов требует ограничения доступа бюджета к "дешевым деньгам" безотносительно к их объему. Кроме того, имеет смысл отказаться от ограничения величины Стабилизационного фонда.

Реализация этих задач крайне сложна с точки зрения практической политики. Давление в сторону использования в экономике средств Стабилизационного фонда при высоких ценах на нефть будет только возрастать, и сопротивляться ему будет все труднее. Тем более что в социально-экономической жизни России действительно есть проблемы, решение которых требует значительных ресурсов. Наличие подобных политических рисков - дополнительное основание расходовать средства Стабилизационного фонда на погашение внешнего долга и не искушать избыточными ресурсами политиков. В вопросе же о размерах Фонда компромиссным вариантом может стать предлагаемое Минфином его установление в долях ВВП, а не в абсолютных величинах.

Экономический рост и Среднесрочная программа Правительства РФ

Позиция Правительства РФ по вопросам экономического роста должна была найти отражение в его программных документах. В 2004 г. таковыми стали Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2008 года и Программа социального экономического развития на среднесрочную перспективу (2005-2008 годы). Оба документа носят комплексный, системный характер. Хотя предыдущая Среднесрочная программа была утверждена только в августе 2003 г. и охватывала период 2004-2007 гг. , Правительство приняло решение о разработке нового документа. Это представляется вполне естественным, поскольку сформированный весной новый кабинет должен был сам очертить параметры своей деятельности. Тем более что новый "плановый период" совпадает со вторым президентским сроком В. Путина, то есть экономические рамки естественным образом оказываются совмещенными с политическими.

В центре обсуждения были поставленные в Послании Президента РФ задачи, прежде всего связанные с обеспечением высоких темпов экономического роста. Мы уже отмечали наличие в российском экспертном и политическом сообществе четырех подходов к консолидации экономического роста: институциональный подход (акцент па создании институтов, способствующих экономическому росту); дирижистский (усиление прямого участия государства в хозяйственной жизни); упор на формирование финансово-промышленных групп; радикальное снижение бюджетной нагрузки на экономику (доли бюджета расширенного правительства в ВВП)/14. В ходе дискуссии последнего года ясно обозначилось доминирование первых двух подходов, что и отразилось в Среднесрочной программе.

Как и в предыдущих аналогичных документах, в Среднесрочной программе особое внимание уделено формированию институтов, обеспечивающих устойчивое функционирование и быстрое развитие современной рыночной экономики. Набор предлагаемых мер соответствует задачам третьего этапа реформ. Приоритетными направлениями экономической политики на ближайшие годы выступают:

- создание условий для повышения конкурентоспособности человека, повышение эффективности систем здравоохранения, образования, социальной защиты, пенсионной системы, жилищно-коммунального комплекса, последовательное преодоление бедности;

- укрепление государства, включая проведение административной реформы, повышение эффективности судебной и правоохранительной систем, институтов, обеспечивающих исполнение законодательства;

- развитие институтов гражданского общества - важнейшего фактора консолидации экономического роста;

- укрепление гарантий прав собственности, включая интеллектуальную собственность, а также продолжение приватизации и повышение эффективности управления государственной собственностью;

- развитие механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, переход к разработке бюджетных докладов ведомств, а также к новым принципам разработки федерального бюджета, а затем и региональных бюджетов;

- развитие конкуренции и сокращение нерыночного сектора, совершенствование антимонопольного законодательства и практики деятельности антимонопольных органов, включая либерализацию условий хозяйственных сделок (слияний) при усилении ответственности за монополистические действия;

- устранение "узких мест" , прежде всего инфраструктурного и технологического характера, включая реформирование естественных монополий, повышение эффективности их функционирования;

- повышение конкурентоспособности российских компаний, развитие малого и среднего бизнеса, в том числе и как фактора привлечения инвестиций, модернизация экономики;

- стимулирование инновационного развития экономики, повышение роли научных исследований и разработок, рост их вклада в диверсификацию экономики;

- развитие российских регионов, поддержка региональных стратегий социально-экономического развития, а также создание условий, стимулирующих субъекты Федерации и муниципальные образования к мобилизации доступных им ресурсов экономического роста;

- интеграция в мирохозяйственные связи и повышение открытости российской экономики, что предполагает присоединение к ВТО, развитие интеграционных связей в рамках СНГ и иных интеграционных соглашений (ЕврАзЭС, Единое экономическое пространство, Союзное государство), углубление сотрудничества с ЕС, вступление в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

Сторонники институциональной модели консолидации роста скептически относятся к возможностям выработки отраслевых приоритетов экономического развития. Предполагается, что государство в современном постиндустриальном мире в принципе не может определить, какие сектора экономики будут приоритетными в средне- и долгосрочной перспективе. К тому же потенциал стать лидером и "локомотивом" роста национальной экономики имеют сегодня практически все сектора без исключения.

Параллельно прорабатывался и другой подход к консолидации роста, предполагающий расширение непосредственного участия государства в хозяйственных процессах, в развитии отдельных отраслей. В основе его лежит предположение, что без направляющей роли государства рост будет затухать, и задача удвоения ВВП за десятилетие окажется сорванной. Среди основных инструментов этого подхода к экономическому регулированию надо особо выделить следующие.

Отраслевые (или секторальные) стратегии роста должны выявить важнейшие проблемы, "узкие места" социально-экономического развития и предложить пути их решения. По сути, речь идет о программах действий министерств и ведомств по решению стоящих перед ними задач. Эти документы могут также стать основой для оценки эффективности деятельности соответствующих органов исполнительной власти и их руководителей.

Серьезная проблема состоит, однако, в том, что подобные стратегии могут разрабатываться практически при отсутствии бюджетных ограничений. Представители отраслей определяют направления развития, "точки роста" , которые они считают желательными или необходимыми, и разрабатывают программу их развития (или "расшивки" соответствующего "узкого места"), закладывая в нее, естественно, максимальные потребности по финансированию. В результате объем финансовых ресурсов, требуемых для реализации всех разработанных в 2004 г. отраслевых стратегий, приближается, по некоторым оценкам, к 1 трлн. долл. И хотя в расчетах предполагается использование и государственных, и частных ресурсов, отсутствуют серьезные обоснования для привлечения и тех, и других. Минфин слабо связан с разработкой стратегий и не воспринимает их как серьезный инструмент, способный предъявить требования к бюджету. Готовность же частного бизнеса участвовать в реализации такого рода стратегий и масштабы его участия зависят в гораздо большей степени от политических перспектив развития страны, нежели от стратегических документов, даже очень хорошо проработанных.

Предполагается, что нормативный (или целевой) прогноз может стать основой макроэкономической политики страны. Этот термин впервые появился в 2004 г. при подготовке Основных направлений деятельности Правительства и породил острые дискуссии. Его сторонники видели в нем способ не просто анализировать тенденции развития национальной экономики, но выстраивать тренды развития с учетом тех или иных действий правительства, которые в этом случае становятся экзогенными для прогноза и влияют на ожидаемые результаты. Иными словами, нормативный характер прогноза отражает его зависимость от осуществляемой политики, то есть набор экономико-политических альтернатив может сформировать набор прогнозов, один из которых и будет целевым. Критики такого подхода обращали внимание на то, что по сути своей он мало чем отличается от традиционной для СССР системы народнохозяйственного планирования и тем самым сдерживает возможность действия рыночных сил, которые могут предложить решения более эффективные, хотя и незапланированные властью.

Государственная инвестиционная деятельность - один из ключевых моментов любой дирижистской политики. Предполагается, что государство должно вкладывать деньги в те сектора экономики, которые недостаточно привлекательны для частного бизнеса, но могут дать мощный импульс экономическому росту. Предложение об активизации инвестиционной деятельности государства имело и еще одно основание: институциональные реформы достаточно длительны, причем их влияние на ускорение экономического роста опосредовано значительным, практически не предсказуемым временным лагом. Иное дело инвестиции, которые сказываются на росте немедленно. И раз есть требование Президента обеспечить рост на уровне 7-8 % ежегодно, государственные инвестиции начинают рассматриваться как важный инструмент выполнения политической задачи/15. Однако лишь со временем выяснится, насколько эффективны эти инвестиции и могут ли они стать фактором роста не только в текущем периоде, но и в перспективе. Не следует забывать, что имеющийся у нас (и в СССР, и в посткоммунистической России) опыт использования бюджетных ресурсов в инвестиционных целях в основном негативен.

В 2004 г. получила широкое распространение идея использования такого инструмента, как государственно-частное партнерство (ГЧП, как его немедленно стали называть). Суть его состоит в совместной реализации крупных проектов государством и частным бизнесом. Предполагается, что государство будет создавать инфраструктуру, вокруг которой бизнес сможет развивать производство. В принципе этот механизм в некоторых случаях оказывается эффективным, однако он требует очень высокого уровня доверия между государством и бизнесом - а такого доверия пока нет, сколько бы ни приветствовали идею ГЧП представители обеих сторон.

Еще одним инструментом прямого государственного участия в хозяйственной жизни могли бы стать особые экономические, зоны (ОЭЗ). По сути, это тоже форма ГЧП, причем предполагающая наличие четко установленных правил взаимодействия экономических агентов. На протяжении ряда лет велась активная дискуссия по этой проблеме, инициированная Минэкономразвития. Однако в 2004 г. тема ОЭЗ привлекала значительно меньше внимания, поскольку теперь в поле зрения оказались новые и гораздо более противоречивые инструменты государственного вмешательства в экономику.

В истекшем году вновь, после большого перерыва на политическом уровне стали обсуждаться идеи введения государственного регулирования цен. Пока речь шла о восстановлении регулирования внутренних цен на черные металлы и нефть в связи с их резким увеличением, а также об ограничении экспорта этой продукции/16. Соответствующие вопросы особенно активно муссировались депутатским корпусом, причем в декабре 2004 г. Дума даже официально обратилась к Правительству РФ с рекомендацией приступить к регулированию цен на нефть.

Некоторые из предложений об усилении государственного вмешательства обусловлены реальными проблемами, с которыми сталкивается современная российская экономика. Однако именно в современной российской экономике существуют и фундаментальные препятствия для практической реализации дирижистских идей: во-первых, характерные для нынешнего этапа технологического развития крайне ограниченные возможности прогнозирования отраслевых и структурных приоритетов; во-вторых, недостаточное развитие политических и правовых институтов (что само по себе является барьером для использования инструментов госрегулирования, поскольку отсутствие эффективной системы исполнения законодательства препятствует выработке и отбору государством действительно эффективных проектов); в-третьих, отсутствие доверия между всеми участниками хозяйственной жизни - домохозяйствами, фирмами и государством. Иными словами, пока неэффективны институты, обеспечивающее правопорядок, пока решения власти продолжают пугать или изумлять предпринимателей, пока недофинансированным остается развитие человека, неэффективными будет и прямое государственное вмешательство в экономику (и прежде всего госинвестиции).

Поиск средств для бюджетной экспансии побуждает некоторых экспертов и политиков обращать внимание на два источника средств - Стабилизационный фонд и золотовалютные резервы. Предложение об использовании последних является откровенно экзотическим, свидетельствующим о непонимании природы резервирования: использование золотовалютных резервов тождественно прямому кредитованию Центробанком народного хозяйства, поскольку рублевая масса, соответствующая резервам, уже была эмитирована при покупке иностранной валюты. Фактически предлагается использовать те же валютные ресурсы для выпуска рублей вторично, что становится необеспеченной эмиссией.

Стабилизационный фонд теоретически может расходоваться на цели текущего финансирования, но тогда он не сможет решить основной задачи - снижения зависимости экономики от временной и непредсказуемой внешнеэкономической конъюнктуры. Однако вокруг Стабилизационного фонда неизбежна острая политическая борьба. При наличии источника свободных средств главному финансовому ведомству страны очень трудно (даже невозможно) сопротивляться объединенному давлению отраслевых органов и иных групп интересов, тем более, когда речь идет о фактически воюющей стране, обремененной большими социальными обязательствами. Стремясь сохранить принципиальные направления своей деятельности, Минфин предложил компромиссные шаги, среди которых: использование в 2005 г. части средств фонда на покрытие дефицита Пенсионного фонда, а также повышение с 2006 г. "цены отсечения" для формирования Фонда с 20 до 21 долл. за баррель с направлением полученных за счет этого бюджетом средств (порядка 60 млрд. руб. ) на инвестиционные цели, определяемые Минэкономразвития/17. Это, несомненно, прецедент, и принципиально важен вопрос, станет ли такой компромисс отражением тенденции ослабления жесткости бюджетной политики. Впрочем, в бюджете 2005 г. ресурсы Стабилизационного фонда, превысившие пороговый уровень, разрешено использовать только на покрытие дефицита Пенсионного фонда и досрочное погашение внешнего долга, что соответствует и последнему Бюджетному посланию Президента.

Некорректны предложения об усилении инвестиционной активности государства в условиях высоких цен на нефть. Принимая подобное решение, необходимо быть готовым ответить на ряд непростых вопросов. Во-первых, что делать в случае, если после начала осуществления проектов, требующих масштабных государственных вливаний, цена на нефть упадет и поток нефтедолларов иссякнет? Во-вторых, какая судьба ждет сектора, не охваченные государственным вниманием, когда в результате расширения финансовой активности государства еще более укрепится рубль, следствием чего станет снижение конкурентоспособности значительной части экономики? В-третьих, как нейтрализовать последствия снижения кредитного рейтинга страны, что произойдет в случае роста бюджетной напряженности?

На стадии разработки Среднесрочной программы на 2005-2008 гг. велась острая полемика между сторонниками институционального и дирижистского подходов. В конечном счете в программе внимание по преимуществу уделяется развитию институтов современной рыночной экономики, но добавлены и некоторые сюжеты отраслевого характера. Отчасти это - выжимка из разрабатывавшихся отраслевых стратегий, отчасти - описание отраслевых проблем, типичных для большинства предыдущих документов такого рода.

Важнее всего то, что в Среднесрочной программе четко указано на необходимость обеспечения макроэкономической стабильности, соблюдения бюджетных ограничений при осуществлении любых экономико-политических решений. В частности, в ней отмечается, что важнейшим условием формирования благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата служит взвешенная макроэкономическая политика, основными характеристиками которой являются предсказуемость, адаптивность к внешним изменениям, прозрачность.

Тем не менее данный факт еще не свидетельствует о доминировании институционального подхода в современной экономико-политической жизни. Гораздо важнее реальная экономическая политика в ближайшей перспективе, а она будет зависеть от динамики цен на нефть. Сохранение высоких цен на основные экспортные товары будет укреплять позиции тех, кто прогнозирует их неизменность в долгосрочной перспективе, а тем самым провоцировать поворот к смягчению бюджетной политики, к популизму.

Взаимодействие исполнительной и законодательной ветвей власти

В политической области в 2004 г. продолжилось движение к полуторапартийной системе, суть которой состоит в наличии крупной правящей партии и ряда других, постоянно находящихся в меньшинстве. Эта конструкция может быть весьма устойчивой, о чем свидетельствует опыт Японии и Германии 1950-1980-х годов, хотя, разумеется, только будущее покажет, насколько стабильной она станет в России. После победы на думских выборах в декабре 2003 г. и формирования в Государственной думе конституционного большинства "Единой России" происходила консолидация этой системы - с точки зрения как организации законодательной власти, так и создания для нее нормативно-правовой базы. С одной стороны, единороссы взяли под полный контроль руководство Думой и всеми ее комитетами. С другой - был принят ряд законопроектов, обеспечивающих преимущество крупным партиям (увеличение минимальной численности федеральной партии в пять раз до 50 тыс. человек, переход к формированию Думы исключительно на основе партийных списков, отмена запрета на членство в партии членов правительства, переход к фактическому назначению губернаторов Президентом).

Произошло естественное в такой ситуации формирование в Думе "машины для голосования". При наличии убедительного большинства "Единой России" практически любой законопроект Президента или Правительства РФ принимается автоматически в обеих палатах Федерального Собрания. Правда, единороссы предпринимают определенные шаги для преодоления подобного имиджа, стремясь время от времени демонстрировать свою самостоятельность. Это проявляется в периодической критике Правительства. Звучат и заявления, что курс кабинета партия поддерживает далеко не в полной мере (что, впрочем, не мешает голосовать за предложения исполнительной власти). Другим содержательным инструментом влияния партии на политику является работа созданного "Единой Россией" Экспертного совета, а также организация совместно с Правительством специальных рабочих групп для предварительного обсуждения вносимых в Думу документов по важнейшим направлениям социально-экономических реформ (например, по комплексу законопроектов в области жилищно-коммунального хозяйства, по реформе образования и др. ). В результате правящей партии удается оказывать определенное воздействие на выработку экономической политики страны.

Несмотря на эти усилия, заметно сужается поле для лоббирования различных групп интересов в системе законодательной власти. Лоббистам иногда удается решать некоторые вопросы на стадии парламентских голосований, но, как правило, это относится отнюдь не к самым важным сферам (например, вопросы рекламы пива или земельного налога на научные учреждения).

Реальный центр выработки и принятия решений полностью сосредоточился в органах исполнительной власти. Туда же переместился и центр тяжести лоббизма. Тем самым ситуация в чем-то становится похожей на первую половину 1990-х годов, когда наблюдалась фактическая парламентаризация правительства. В таком случае правительство становится местом сосредоточения и переплетения реальных интересов, присутствующих в обществе. Эта ситуация может несколько ослабить единство действий кабинета, поскольку различные его члены (прежде всего руководители отраслей) все более активно ассоциируют себя с теми или иными секторами и их интересами.

Весной произошла реорганизация самого правительства, ставшая одним из ключевых элементов административной реформы. В 2004 г. работа сосредоточилась на вопросах, непосредственно связанных с деятельностью исполнительной власти. Среди них: во-первых, разработка и принятие новой структуры правительства; во-вторых, упорядочение структуры федеральных органов исполнительной власти с четким разграничением политических, регулирующих и контролирующих ведомств; в-третьих, уточнение функций министерств и ведомств, в результате чего им были оставлены только функции, зафиксированные в законах и указах Президента; в-четвертых, сокращение и оптимизация сети подведомственных учреждений и организаций.

К этим мерам надо добавить начатую работу по подготовке бюджетных докладов, которые должны переориентировать деятельность министерств и ведомств на конкретные результаты. Был сделан важный шаг по выработке системы показателей, по которым можно было бы сформировать систему количественно определенных задач, стоящих перед министерствами и ведомствами, и по ним оценивать эффективность работы, включая эффективность использования выделяемых им бюджетных средств. Работа над этими докладами находится еще в самой начальной стадии, и одной из наиболее сложных методологических проблем здесь будет выявление минимально необходимой и непротиворечивой системы индикаторов.

В результате отделения политических (нормотворческих) функций от функций оказания государственных услуг и осуществления контроля, а также из-за сокращения численности кабинета усилились позиции министров. В новом Правительстве министры являются политическими фигурами, напрямую работающими с Президентом. По своим функциям они сопоставимы с вице-премьерами в предыдущих правительствах, курируя соответствующие блоки федеральных органов исполнительной власти и тем самым занимаясь преимущественно политикой, а не бюрократией. Однако здесь возникают и новые проблемы. Обеспечить единство действий такого кабинета - кабинета политических личностей, а не бюрократов - гораздо сложнее, чем раньше. Эта сложность связана и с размытостью идеологии парламентского большинства, на которое опирается Правительство, а не с самим по себе фактом усиления политических позиций министров.

Практически все признают, что административная реформа пока не дала зримых результатов в аспекте улучшения условий хозяйственной деятельности. Увлечение вопросами организации и управления, фиксации перечня министерств и ведомств, а также количества заместителей министров и иных руководителей не могло не ослабить внимания к вопросам совершенствования законодательства, проведения собственно социальных и экономических реформ. Поэтому "окно возможностей" , открывшееся после президентских выборов, не было использовано для улучшения законодательства столь эффективно, как в 2000 г. Правда, надо признать, что роль "окна возможностей" в настоящее время не так велика, как в первый год президентства В. Путина: наличие устойчивого большинства в парламенте позволяет Правительству проводить свои решения по мере готовности, а не только в моменты благоприятной политической конъюнктуры.

В результате налицо некоторое торможение реформ. В числе крупных разработок в 2004 г. законодателям были представлены законопроекты по монетизации льгот, комплекс законов в области жилищно-коммунального хозяйства (включая развитие ипотечного кредитования), масштабные уточнения в действующие законодательные акты, связанные с принятыми ранее законами о разграничении полномочий между уровнями государственной власти и муниципального управления.

В то же время нет существенного продвижения по таким важным направлениям, как повышение эффективности бюджетного сектора, включая реформирование бюджетных организаций, реформы в здравоохранении и образовании. Затормозились реформы в электроэнергетике, остается нереформированным "Газпром". Летний банковский кризис вновь напомнил о необходимости достижения большей стабильности и доверия в этом секторе. Впрочем, оценивая ситуацию в данных сферах, нельзя не видеть, что назревшие здесь реформы являются исключительно сложными в интеллектуальном и практическом отношениях. Их трудно разработать и не менее трудно согласовать между разными министерствами и ведомствами. Реформы, актуальные на нынешнем, третьем этапе, требуют очень тщательной проработки и, как отмечалось выше, позитивный международный опыт в их реализации помочь не может по причине отсутствия такового.

Но нельзя упускать из виду и временные ограничения, связанные с характером политического цикла. Хотя наличие устойчивого большинства в парламенте и позволяет отойти от логики "окна возможностей" , нельзя игнорировать и то, что реформаторская активность может затихнуть примерно за полтора года до новых парламентских выборов. Тем самым, если выборы будут проведены в срок, на активную законотворческую деятельность в области социально-экономических реформ остается примерно год. Да и при таком графике существуют серьезные социально-политические риски, поскольку по многим направлениям экономической политики воплощение в жизнь реформ, которые в настоящее время разрабатываются и принимаются, придется как раз на предвыборные 2007-2008 годы.

Риски предстоящего периода

Главные риски устойчивого развития страны в среднесрочной перспективе связаны с внешнеэкономическими факторами. Обычно принято видеть основной источник нестабильности в возможном падении цен на нефть и другие товары российского экспорта.Однако сохранение благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры в настоящих условиях представляет даже большую опасность, поскольку сохранение высокой цены на нефть усиливает популистские настроения, требующие расширения бюджетной экспансии за счет нефтедолларов.

Для обеспечения устойчивости российской экономики необходимо проводить сдержанную бюджетную политику, а это все труднее и труднее, когда страна имеет огромное положительное сальдо торгового и платежного (по счету текущих операций) балансов. Давление сторонников бюджетной экспансии дает о себе знать: произошло некоторое смягчение бюджетной политики, на которое пошли финансовые органы в бюджете 2005 г. Это и повышение расчетной цены на нефть в бюджетном прогнозе до 28 долл. за баррель, и заявления о готовности использования части средств Стабилизационного фонда на инвестиционные цели.

Еще более рискованной ситуация может оказаться в случае существенного замедления темпов экономического роста. Этот сценарий исключать нельзя даже при сохранении благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, поскольку опасения за политическую и правовую ситуацию в стране будут сдерживать инвестиционную и предпринимательскую активность бизнеса. Если рост начнет заметно тормозиться, да еще при сохранении высоких цен на нефть, резко возрастет опасность перехода к популистской политике и прежде всего к широкой бюджетной экспансии. Разумеется, такое развитие событий не является неизбежным, но исключать его нельзя, поскольку популярность политики бюджетной экспансии за последний год отчетливо нарастала среди политической и интеллектуальной элиты.

С точки зрения стимулирования предпринимательской активности и тем самым сохранения приемлемых темпов экономического роста исключительную важность приобретают перспективы развития судебной и правоохранительной систем. Отсутствие заметных, понятных всем улучшений в этой сфере станет одним из главных препятствий на пути развития предпринимательства - как внутреннего бизнеса, так и иностранных инвесторов. Причем этот фактор особенно важен именно для отечественного бизнеса, у которого нет альтернатив.

Наконец, принципиальный вопрос - предсказуемость действий власти, которая не должна ни пугать, ни изумлять инвесторов и предпринимателей. Это касается и крупных политических вопросов, и собственно экономической политики. К первым относится незыблемость конституционной системы, заявления о приверженности которой неоднократно делал в 2004 г. В. Путин. Стабильность "правил игры" и предсказуемость их изменения является, несомненно, ключевым условием обеспечения устойчивого экономического роста.

[Графические материалы:

Таблица 1 Некоторые индикаторы социально-экономического развития России в 2000-2004 гг.

Та6лица 2 ВВП стран СНГ

]

***

1/ Гайдар Е. Восстановительный рост и некоторые особенности современной экономической ситуации в России. - Вопросы экономики, 2003, N 5.

2/ May В. Итоги 2003 года и итоги четырехлетия: политика против экономики. - Вопросы экономики, 2004, N 3.

3/ Вывод об ограниченной роли зарубежного опыта при проведении реформ "третьего поколения" ни в коем мере не означает призыва к игнорированию этого опыта и тем более не тождественен выводу о приоритете пресловутого "третьего пути" , отличного от пути западных демократий. Речь идет лишь о том, что в настоящее время мы столкнулись с задачами, которые не имеют успешного опыта решения в современном мире. Всем странам, достигшим определенного уровня развития (или даже существенно превышающим его), придется решать схожие задачи повышения эффективности вложений в развитие "человеческого капитала". Сказанное относится и к устранению серьезнейшего ограничителя экономического роста - неэффективности государственного управления. Эти проблемы не могут быть решены согласно сколько-нибудь типовому стандарту - всем странам, которым удалось с ними справиться, пришлось находить собственные пути их решения.

4/ Rodrik D. Growth Strategies. Mimeo, 2004. К последнему тезису надо относиться очень осторожно. Подавляющее большинство решений, претендующих на оригинальность, сводятся к элементарному бюджетно-денежному популизму и приводят к экономической катастрофе.

5/ Мет ничего удивительного в том, что именно председатель Конституционного суда РФ В. Зорькин решительно поставил вопрос о коррупции в судебной системе. Конституционный суд является уникальным судебным заведением, непосредственно связанным с верховной властью и не имеющим разбросанной по стране сети, и в этом отношении действительно свободен от коррупции в ее вульгарном понимании (получение судьей взятки за принятие того или иного решения). И столь же естественно, что с отповедью В. Зорькину выступил председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев, представляющий систему наиболее "несконцентрированного" (по территории и по количеству решаемых проблем) судопроизводства.

6/ Интересно отметить, что при оценке сильных и слабых сторон общественных институтов эксперты Всемирного экономического форума выделяют у России семь "конкурентных недостатков" (включая состояние судебной системы, защиту прав собственности, влияние организованной преступности на бизнес и др. ) и ни одного конкурентного преимущества в этой сфере, в результате чего по этому параметру Россия занимает 89-е место. В то же время общая оценка макроэкономической среды выводит Россию на 56-е место с рядом сильных сравнительных преимуществ (профицит бюджета, сбережения и др. ). Наконец, по технологическому уровню Россия в этом рейтинге оказалась на 67-м месте.

7/ "Сегодня заметно снизилось давление со стороны криминала, поскольку страсти по дележу собственности пошли на убыль, уменьшилось и давление денежных мешков, но действует пресловутое "телефонное право" , которое столько критиковали еще в советские времена" (Жукова Н. Будет ли в России справедливый суд. - Российская Федерация сегодня, 2004, N 14, с. 3).

8/ Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Стенограмма выступления от 26 мая 2004 года. М. : Известия, 2004, с. 22, 28.

9/ По некоторым оценкам, доля экспертов, указавших на снижение эффективности работы правительства, достигла осенью 2004 г. 62 %, увеличившись почти вдвое по сравнению с весной (Консенсус-прогноз на 2004-2005 годы: Опрос профессиональных прогнозистов, 22 октября - 2 ноября 2004 г. М. : Центр развития, 2004).

10/OECD. Accounting for Russia's post-crisis growth, http: //ideas. repec. org/ p/ oecl / aecdec/ 404. htm 1.

11/ Президент Мексики Хосе Лопес Портилло тогда не без гордости заявил, что "нашей главной задачей является управление ростом благосостояния". Он же стал использовать термин "административное изобилие".

12/ Если в первые годы его правления на Портилло возлагали большие надежды как внутри страны, так и за рубежом, то к исходу президентского шестилетия его обвиняли в "растранжиривании нефтяных доходов страны, экстравагантных внешних заимствованиях, в раздувании бюджетных расходов". После отставки Портилло вынужден был уехать из страны.

13/ Действительно, то, что сегодня является благом, невосполнимым богатством, через поколение может оказаться бременем. Говорить о важности сохранения нефти для будущего бессмысленно, поскольку никто не может сказать, какова будет судьба нефти через несколько десятилетий. В пользу этих сомнений говорит и история угольной промышленности: в прошлом наличие угольных регионов было благом для развития страны, а в настоящее время большинство угольных регионов становятся сосредоточием социальных проблем, источником политической дестабилизации, "головной болью" для властей.

14/ См. подробнее: May В. Экономико-политические итоги 2002 года и особенности экономической политики в преддверии выборов. - Вопросы экономики, 2003. N 2, с. 10-11.

15/ Решение задач обеспечения высоких и устойчивых темпов текущего экономического роста приводит подчас к неожиданным последствиям. Первостепенное внимание начинают уделять не столько долгосрочным и эффективным проектам, сколько проектам, удовлетворяющим двум критериям: они уже сегодня должны находиться и высокой стадии готовности для практической реализации и они должны в кратчайшие сроки начать обеспечивать высокие темпы экономического роста. Этим требованиям в современной России более всего удовлетворяют инвестиции в ТЭК: в силу высокого уровня развития этой отрасли и наличия огромного кадрового потенциала здесь имеются и проработанные инвестиционные проекты и возможности вносить зримый вклад в прирост ВВП как на стадии строительства, так и при экспорте. В результате сторонники активизации государственной инвестиционной политики нередко оказываются в двойственном положении: с одной стороны, они видят задачу государственных инвестиций в диверсификации российской экономики, а с другой предлагают сконцентрировать инвестиционную деятельность власти на развитии инфраструктуры топливно-энергетического комплекса. Понятно, что вторая задача плохо согласуется с задачей диверсификации экономики и экспорта.

16/ Было бы неверно однозначно связывать такого рода идеи с наследием советского прошлого. Стремление к урегулированию рыночных проблем путем введения госрегулирования цен было характерно и для периода индустриализации Российской империи на рубеже XIX-XX вв. В период, предшествовавший первой перовой мировой войне (особенно в 1907-1910 гг. ), Государственная дума неоднократно обращалась к теме роста цен на нефть, видя его причины в монополистическом сговоре нефтепромышленников. Депутаты (в основном представители правых партий) требовали от правительства принять меры - от введения госрегулирования цеп до установления государственной монополии в нефтяном секторе.

17/ Разумеется, предложения о расширении инвестиционной деятельности государства сопровождается заявлениями о создании условий для максимально аффективного использования этих средств. По словам А. Кудрина, "будет поручено Минэкономики и Минпромэнерго с участием Минфина подготовить порядок формирования подобного рода фонда в составе бюджета и впоследствии выработать порядок отбора проектов и расходования средств. Это будет, безусловно, международная экспертиза, независимая оценка, тендеры, независимые, нанятые менеджеры, а не госчиновники" (ИНТЕРФАКС-АФИ, 2004, 4 ноября).