ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ГОРНОЙ РЕНТЫ В НЕФТЕГАЗОВОМ СЕКТОРЕ РОССИИ.

Нефтегазовый сектор (НГС) российской экономики, обеспечивающий более 75% общего потребления первичных энергоресурсов и 80% их производства, служит главным источником налоговых и валютных поступлений в государственный бюджет. Россия располагает значительной долей мировых запасов нефти и газа (соответственно 13 и 45%), углеводородные ресурсы являются основой экономической безопасности и суверенитета страны.

Постоянно возрастающая потребность хозяйствующих субъектов в продукции нефтегазового сектора обусловливает необходимость разработки месторождений, расположенных в удаленных районах или характеризующихся низким качеством углеводородного сырья. В результате растут издержки и, как следствие, цены на углеводороды. Благодаря повышению цен увеличиваются доходы нефтегазовых компаний, эксплуатирующих освоенные и высокорентабельные месторождения.

В настоящее время российское горное законодательство опирается главным образом на закон "О недрах" (1992 г.), в котором не закреплены научно обоснованные принципы экономико-правового регулирования процесса недропользования. Потребность государства и общества в институционализации горной ренты и значимость нефтегазового сектора для экономики страны определяют актуальность научной проработки экономико-правовых вопросов формирования и использования горной ренты в сфере нефте- и газодобычи.

Институционализация горной ренты: теоретические аспекты

Доходы рентного характера подразделяются на два класса ренту и квазиренту. Рента - - это не зависящий от экономической деятельности хозяйствующих субъектов доход от собственности на природные невоспроизводимые (например, недра) или трудновоспроизводимые (например, земля, леса) ресурсы, возникающий при их эксплуатации. В свою очередь, горная рента - это доход от собственности на недра, образующийся при их эксплуатации.

Квазирента -- не зависящий от экономической деятельности хозяйствующих субъектов доход от собственности на пользующиеся повышенным спросом воспроизводимые ресурсы или продукты, создаваемые вторичным и третичным секторами народного хозяйства.

Обобщая основные факторы образования горной ренты и прибыли в НГС, мы предлагаем следующую их группировку: горно-геологические, экономико-географические, институционально-экономические (см. табл. 1).

В большинстве случаев, особенно на макроуровне, разграничение горной ренты и прибыли по факторам, зависящим и не зависящим от экономической деятельности хозяйствующих субъектов, представляет собой крайне сложную задачу с точки зрения возможных количественных оценок. Многовариантность ее решения не позволяет построить экономико-математическую модель расчета горной ренты, адекватную реальным условиям разработки месторождений. Применительно к конкретному месторождению здесь необходимо находить компромисс между собственником недр и недропользователем на основе конкурса (аукциона).

Минимальная доходность эксплуатации месторождения, выставляемого на конкурс (аукцион), может быть рассчитана на основе банковского процента на вложенный капитал, рентабельности и ряда других экономических показателей. Полученные оценки должны корректироваться с учетом наиболее значимых факторов образования прибыли и горной ренты в нефтегазовом секторе России, а именно: государственной политики в сфере недропользования; конъюнктуры спроса-предложения на рынке углеводородов; динамики освоения нефтегазоносной провинции (месторождения); редкости запасов.

К числу субъектов, претендующих на право присваивать горную ренту, относятся недропользователь, общество и государство. Подобная многосубъектность обусловливает и наличие разных форм собственности. С учетом специфики присвоения природных ресурсов, в том числе и недр, их собственником должно быть общество в целом и рента должна присваиваться им. В таком случае нам представляется необходимым и достаточным следующий "пучок правомочий":

- право владения (определение владельца недр);

- право распоряжения (определение субъекта управления недрами);

- право использования (определение субъекта недропользования);

- право на доход (определение субъекта присвоения дохода и тип дохода).

Отметим важность четкой спецификации государством прав собственности на недра, что существенно влияет на величину трансакционных издержек в экономике. Главная задача государства в сфере недропользования - выработка такой структуры прав собственности на недра, чтобы с ее помощью можно было максимизировать доход при их эксплуатации (цель общества в лице государства - максимизация горной ренты, цель недропользователя - максимизация предпринимательского дохода -- прибыли). В рамках этой задачи государство должно создать систему прав собственности на недра, которая в том числе минимизировала бы его затраты на спецификацию и защиту данных прав.

Подобная система прав собственности на недра характеризуется следующими отличительными признаками: собственность на недра - общественная; право владения и распоряжения недрами государственное; право пользования недрами - частно-государственное; право на получение дохода - расщепленное: прибыль должна присваиваться недропользователем (доход от рациональной эксплуатации недр), горная рента - обществом (непосредственный доход собственника недр) и государством (доход от эффективного управления недрами в интересах общества).

Институционализация горной ренты: практические аспекты

В качестве инструмента перераспределения горной ренты мы предлагаем создать систему государственных финансов, которая направляла бы ее на цели социально-экономического развития российского общества. Эта система должна удовлетворять ряду требований с учетом интересов основных участников процесса недропользования: прогрессивность; справедливое распределение дохода; универсальность; предотвращение преждевременного отказа от разработки месторождения; поддержка только целесообразных затрат; стабильность и предсказуемость; прозрачность; конкурентоспособность; гибкость.

Фиксированные и рентные платежи являются базовыми элементами системы изъятия горной ренты. Фиксированные платежи плата собственнику недр за право аренды редкого ресурса (изъятие абсолютной горной ренты), рентные платежи - способ изъятия дифференциальной горной ренты.

Изъятие горной ренты может происходить на различных уровнях формирования дохода: на отдельном месторождении или объекте разработки; по совокупности нефтегазовых операций компании; на уровне компании в целом. С точки зрения возможности максимального изъятия горной ренты наиболее предпочтителен первый вариант.

Основным недостатком действующей российской системы изъятия горной ренты в НГС является существование двух конкурирующих систем недропользования: лицензионной (порядок изъятия горной ренты прописан в Налоговом кодексе РФ, в федеральном законе "О недрах" и в ряде других нормативных актов);

- концессионной (порядок изъятия горной ренты прописан прежде всего в федеральном законе "О соглашениях о разделе продукции" и основан на прямом разделе прибыльной продукции).

Лицензионная система недропользования. До принятия федерального закона от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации" специальными налоговыми инструментами изъятия нефтяной ренты были: акциз на нефть и газовый конденсат; отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; платежи за пользование недрами, а также экспортные пошлины.

В рамках налоговой реформы федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ система налогообложения НГС и вообще сырьевого сектора была коренным образом изменена: отменен акциз на нефть и газовый конденсат; отменены отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; роль платежей за пользование природными ресурсами была значительно уменьшена; введен налог на добычу полезных ископаемых, фактически заменивший все три ранее существовавших платежа.

Основной смысл реформы налогообложения добычи полезных ископаемых заключался в максимальном упрощении его администрирования. Из множества предложенных был выбран вариант с наиболее простой схемой учета налоговой базы: на основе физического объема добываемой нефти без какой-либо дифференциации. Результат не заставил себя ждать. Уже в законе о федеральном бюджете на 2002 г. предусматривался значительный рост поступлений от сырьевых платежей (см. табл. 2).

Что касается консолидированного бюджета, то, по данным МНС России, общие поступления в него от платежей за пользование природными ресурсами выросли с 149,1 млрд. руб. в 2001 г. до 334,17 млрд. руб. в 2002 г., то есть более чем вдвое.

Концессионная система недропользования (СРП). В соответствии с федеральным законом от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" предусматриваются передача инвестору продукции в рамках компенсации осуществленных затрат, но не более 75% общего объема произведенной продукции (90% для продукции, добытой на континентальном шельфе), а также раздел прибыльной продукции между сторонами соглашения. В данном случае размеры изъятия ренты соответствуют доле продукции, достающейся государству. Соглашения о разделе продукции пока не получили широкого распространения в России. На сегодняшний день действуют лишь три СРП.

Совокупность механизмов изъятия горной ренты при концессионной системе недропользования можно разбить на четыре группы:

- разовые платежи (бонусы, сбор за участие в конкурсе, сбор за выдачу лицензии на месторождение, плата за геологическую информацию и пр.) - способ изъятия абсолютной ренты и компенсации издержек (геологических, трансакционных и др.);

- арендная плата (ренталз) - способ изъятия абсолютной ренты;

- платежи с добычи (роялти) - в большинстве стран - 12,5-20% стоимости добытых углеводородов -- способ изъятия абсолютной ренты;

- платежи с доходов - основной канал изъятия дифференциальной ренты (разброс - от 0 до 85%).

Различия в условиях недропользования и уровнях дохода (горная рейта плюс прибыль) необходимо рассматривать с учетом степени "зрелости" нефтегазоносной провинции. Данный фактор определяет многие параметры освоения месторождений нефти и газа: риски; объемы геологоразведочных работ (FPP); размеры месторождений; долю предельных (граничных с позиции экономической эффективности разработки) объектов.

С этой точки зрения инструменты изъятия горной ренты при лицензионной системе недропользования в отличие от концессионной имеют нерентный характер. Поэтому для государства и общества предпочтительнее последняя, а лицензионная система (даже с учетом ее ужесточении с 2002 г.) более выгодна большинству нефтегазовых компаний. Конкуренцию между двумя правовыми режимами недропользования, по нашему мнению, необходимо ликвидировать и перейти на концессионную систему (СРП и пр.).

Перераспределение ренты, в том числе и горной, можно осуществлять двумя способами: 1) внутри государственного бюджета путем перечисления ренты в качестве доходных статей и затем распределения данных средств по расходным статьям; 2) вне рамок государственного бюджета посредством аккумулирования ренты в специальном внебюджетном фонде. Второй способ перераспределения ренты (доход от невоспроизводимого ресурса) в наибольшей степени отвечает стратегической цели - трансформации ее в квазиренту (доход от воспроизводимого ресурса), например, в финансовую или интеллектуальную.

С 2004 г. в России начал функционировать Стабилизационный фонд РФ, доходы которого формируются за счет дополнительных поступлений от нефтяного сектора при высоких ценах на нефть (превышение стоимости 1 барреля нефти марки "Юралс" отметки в 20 долл.). Минимальный объем Стабилизационного фонда рассчитывался исходя из зачисления в него только поступлений от основных источников - таможенной пошлины на нефть и нефтепродукты и НДПИ на нефть. Базовый объем Стабилизационного фонда определен в размере 500 млрд. руб. По мнению вице-премьера А. Жукова, в 2005 г. средства Фонда составят 700 млрд. руб., поэтому часть из них может быть направлена на выплату пенсий (80 млрд. руб.) и погашение внешнего государственного долга России.

При всех положительных моментах, связанных с созданием Стабилизационного фонда (нефтяные доходы государства не будут оседать на счетах Минфина и бесконтрольно расходоваться на текущие нужды), его концепция является стабилизационной, а не накопительной, то есть средства Фонда аккумулируются не для будущих поколений, а в качестве резерва на "черный день" для нынешнего поколения. С нашей точки зрения, концепцию Фонда целесообразно дополнить накопительным и инвестиционным элементами, как сделано в Норвегии или на Аляске, а также формировать его доходы на основе поступлений от экспорта не только нефти, но и газа.

Институционализация горной ренты в России в условиях общественной собственности на недра

На основе проведенного анализа мы предлагаем модель институционализации горной ренты в России. Можно выделить следующие ее звенья: общественная собственность на недра; концессионная система недропользования; рента как основа формирования доходов государственных финансов; государственный бюджет и Российская фондовая корпорация в качестве институтов распределения ренты на цели социально-экономического развития страны. Рассмотрим звенья модели более подробно.

Правовой формой эксплуатации недр должна стать концессионная система, то есть развитый рынок прав пользования, управления и извлечения доходов (без права приватизации титула собственника). Главным способом определения наиболее эффективных пользователей недр является открытый конкурс (аукцион).

Система изъятия горной ренты в сфере нефте- и газодобычи должна включать: плату за земельный и горный отвод (ренталз) -- способ изъятия абсолютной горной ренты; компенсационный (экологический) платеж; платеж на воспроизводство минерально-сырьевой (углеводородной) базы (роялти) -- способ изъятия абсолютной горной ренты; рентный платеж - способ изъятия дифференциальной горной ренты (см. табл. 8).

Изменение ресурсной базы имеет важные последствия для величины горной ренты. При освоении нефтегазоносных провинций ее динамика (увеличение с последующим сокращением) критическим образом влияет на уровни дохода (недропользователя, государства или общества).

На поисково-разведочной стадии дифференциальной горной ренты не существует, а оцениваются лишь перспективы ее получения. Государство должно создать стимулы, побуждающие к проведению быстрых и результативных поисково-разведочных работ и скорейшему началу добычи углеводородов, поэтому необходимо максимизировать изъятие абсолютной ренты. Дифференциальная горная рента начинает генерироваться на стадии ранней добычи. По мере освоения месторождения и на последующем этапе ее величина возрастает. Государство и общество заинтересованы в изъятии максимальной ее доли и одновременном сохранении благоприятных условий для инвестирования в НГС.

На стадии растущей добычи уровень изъятия горной ренты (общая доля государства в доходах нефтегазового сектора) значительно повышается. Поскольку удельные затраты на добычу снижаются, издержки недропользователя имеют тенденцию в еще большей степени замещаться горной рентой (при условии стабильных или растущих цен на углеводороды). Для стимулирования инвестиций могут быть предоставлены льготы по изъятию горной ренты в начальный период добычи (на определенное количество лет или до момента окупаемости затрат). На стадии зрелости (стабильной добычи) прибыль и горная рента достигают своих максимальных значений, что связано с низкими удельными затратами, а доход государства стабилизируется на высоком уровне. На стадиях растущей и стабильной добычи основной задачей государства является максимальное изъятие горной ренты.

На поздних стадиях (стабильной и особенно падающей добычи) горная рента и прибыль начинают сокращаться. При этом текущие издержки на месторождениях, ранее введенных в разработку, возрастают. На стадии падающей добычи уровень прибыльности в нефтегазовом секторе постепенно приближается к среднему по промышленности, поэтому дифференциальная горная рента имеет тенденцию к существенному сокращению. На завершающей стадии падающей добычи - в период наибольшего истощения запасов и снижения продуктивности - - практически прекращается ввод в разработку новых месторождений. Значительная часть эксплуатируемых месторождений уже не генерирует дифференциальную горную ренту.

В этот период основные интересы государства смещаются в область решения социальных проблем, связанных прежде всего с поддержанием занятости населения нефтегазоносных территорий. Государственная политика должна способствовать наиболее полному извлечению запасов из недр, смягчению социальных проблем, проведению операций на малорентабельных скважинах и месторождениях, вводу в разработку новых предельных месторождений. Для этого необходимо прежде всего минимизировать изъятие абсолютной горной ренты.

Институтом перераспределения горной ренты на цели управления социально-экономическим развитием народного хозяйства России должна стать система государственных финансов - государственный бюджет и Российская фондовая корпорация (РФК).

Государственный бюджет. Его миссия заключается в мобилизации финансовых ресурсов (в том числе части горной ренты - 50-75% ренталз и рентных платежей) для использования их на текущие цели государственного управления.

Российская фондовая корпорация. Ее краткосрочная миссия заключается в обеспечении воспроизводства минерально-сырьевой и, в частности, углеводородной базы народного хозяйства страны. Она должна быть возложена на Российский фонд по управлению недрами в составе РФК со статусом федерального внебюджетного фонда.Финансовое обеспечение 100% роялти. Долгосрочная миссия РФК -- разработка и реализация программ трансформации горной ренты от эксплуатации недр (невоспроизводимый источник дохода) в квазиренту (воспроизводимый источник дохода) и распределение ее в виде национального дивиденда. Она должна быть возложена на Российский трастовый фонд в составе РФК со статусом федерального внебюджетного фонда. Финансовое обеспечение 25-50% ренталз и рентных платежей. Реалистичность наших предложений по совершенствованию модели институционализации горной ренты, создаваемой в процессе эксплуатации месторождений углеводородов, подкрепляется расчетом потенциальной величины горной ренты в ВВП России (на примере 2001 г.).

Величину экономически обоснованной предпринимательской прибыли в нефтедобыче (при расчетах горной ренты и прибыли в ВВП страны и начальной прибыльности для потенциального недропользователя месторождения, выставляемого на конкурс или аукцион) можно рассчитывать, опираясь на разные исходные показатели:

1) ставку рефинансирования Центрального банка России;

2) 3-5% (рисковая премия) реальной рентабельности продукции или услуг (фактическая рентабельность - индекс инфляции = 3-5%);

3) ставку по коммерческим кредитам + рисковая премия (3-5% годовых);

4) среднюю рентабельность отраслей народного хозяйства России. Могут быть и другие исходные показатели. Отметим, что если за рубежом учетная ставка рефинансирования служит точкой отсчета стоимости рыночных кредитов и займов (последняя складывается из ставки рефинансирования и индивидуальной рисковой премии), то в России рыночные ставки ниже ставки рефинансирования.

Исходные данные для расчетов:

- в 2001 г. ставка рефинансирования ЦБР - 25% годовых; средняя ставка по рублевым коммерческим кредитам -- 16-17% годовых; государственные долговые облигации - 13-16% годовых; уровень годовой инфляции - 18,6%;

- курс рубля к доллару = 30,1 руб. за 1 долл.;

- средняя рентабельность продукции (услуг) в отраслях народного хозяйства России - 19%, средняя рентабельность нефтедобычи - 67%.;

- минимальные издержки нефтедобычи - 2 долл./барр. (ЮКОС), максимальные - 5,4 долл./барр. ("Татнефть");

- рыночная цена нефти на внутреннем рынке (франко-провинция) - 2618 руб./т, или 11,9 долл./барр.; рыночная цена нефти на мировом рынке (франко-провинция) - 4200 руб./т, или 19,1 долл./барр.,

- производство нефти, включая газовый конденсат - 348 млн. т., из них экспортировано 120 млн. т;

- доходы консолидированного бюджета РФ составили 2674 млрд. руб., или 88,3 млрд. долл.; доходы федерального бюджета РФ - 1590,7 млрд. руб., или 52,8 млрд. долл.; ВВП - 9041 млрд. руб., или 300,3 млрд. долл.

Методика расчетов основана на следующем равенстве:

С - З = Р + П, (1)

где: С - стоимость произведенного продукта, исчисленная по рыночной цене; З - затраты недропользователя; Р - рента (доход собственника - общества); П - прибыль недропользователя.

Для расчета ренты от нефтедобычи осуществим преобразование:

Р = С - З - П. (1.1.)

Представим данную формулу в более детальном виде:

Р = Ц х О - Nmax * О - ПН, (2) где: Р - горная рента, долл.; Ц - рыночная цена нефти, долл./барр.; О - объем извлекаемых запасов нефти, барр.; Nmax - максимальные издержки на добычу нефти, долл./барр.; ПН - прибыль недропользователя, долл.

Рыночная цена нефти на внутреннем рынке отличается от рыночной цены нефти, идущей на экспорт, следовательно, различны и такие показатели, как доходность нефтедобычи, в том числе и горная рента. Поэтому расчеты по каждому из условий выполнялись раздельно для внутреннего и мирового рынков.

Расчеты показали, что потенциальная величина горной ренты от нефтедобычи в 2001 г. находилась в диапазоне 18-27 млрд. долл., в том числе при условии, что:

- норма экономически обоснованной прибыли недропользователя соответствует ставке рефинансирования ЦБР, потенциальная горная рента от реализации нефти на внутреннем рынке составила 7,0 млрд. долл., на мировом -- 11,3 млрд. долл., суммарно -- 18,3 млрд. долл., или 20,7% дохода консолидированного бюджета, 34,7% федерального бюджета, 6,1% ВВП.

- экономически обоснованная рентабельность недропользователя соответствует средней рентабельности народного хозяйства страны, потенциальная горная рента от реализации нефти на внутреннем рынке составила 10,9 млрд. долл., на мировом -- 16,1 млрд. долл., суммарно - 27 млрд. долл., или 30,6% дохода консолидированного бюджета, 51,4% федерального бюджета, 9% ВВП.

- норма экономически обоснованной прибыли недропользователя соответствует ставке по коммерческим кредитам плюс рисковая премия, потенциальная горная рента от реализации нефти на внутреннем рынке составила 7,5 млрд. долл., на мировом - 12 млрд. долл., суммарно -- 19,5 млрд. долл., или 22,1% дохода консолидированного бюджета, 36,9% федерального бюджета, 6,5% ВВП.

В статье представлен общетеоретический подход к проблеме институционализации горной ренты на примере нефтегазового сектора народного хозяйства России. Предпринятая нами попытка разработать собственную модель институционализации горной ренты обусловлена тем, что, по нашему мнению, существующая ее модель не отвечает стратегическим интересам общества и государства. Формирование государственных финансов на основе доходов от собственности (ренты) окажет положительное влияние на динамику экономического роста в стране: государство получает финансовые ресурсы для проведения активной социально-экономической политики с целью выравнивания доходов населения и модернизации отраслей народного хозяйства.

Графические материалы:

Таблица 1

Факторы образования горной ренты и прибыли в нефтегазовом секторе России

Таблица 2

Введение НДПИ и доходы федерального бюджета (млн. руб.)

Таблица 3

Изменение экономических параметров в процессе освоения нефтегазоносной провинции