НОВАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА: БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ.

Резко возросшее в последнее время количество упоминаний в экономической литературе и в выступлениях политических деятелей о бюджетировании, ориентированном на результат (далее - БОР), не может не обратить на себя внимание. Создается впечатление, что в этом понятии (1) найдена панацея от "рецидивов болезней" много лет реформируемого бюджетного механизма. Больше того, идет активное использование данного метода на практике, и не за горами, видимо, "блестящие" результаты его применения. Прежде всего следует остановиться на содержательном наполнении самого этого понятия, проследить его генезис и выявить причины, вызвавшие к нему такой интерес.

О дефиниции "бюджетирование, ориентированное на результат"

Что же такое бюджетирование, ориентированное на результат? Руководитель департамента бюджетной политики Минфина РФ А. Лавров, будучи, очевидно, более других осведомленным в теме, дает такое определение: "Бюджетирование, ориентированное на результат (далее по тексту весь курсив - В.Г.) - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств" (2). Вводя читателя в заявленную тему, воспользуемся этим определением в качестве базового, высказав лишь некоторые комментарии.

1. Следует отметить универсальность данного метода, поскольку он позволяет в одном лице обеспечить сразу "планирование, исполнение и контроль за исполнением". Очевидно, речь должна идти о системе или комплексе различных методов, применение которых в определенной последовательности дает некий синергетический эффект, не достигаемый при использовании традиционных методов планирования и прогнозирования, которых по различным классификациям насчитывается более сотни, не говоря уже о методах исполнения и контроля.

С этой точки зрения любое новое методическое действие будет основано на придании какому-либо из множества ранее имеющихся в нем методических приемов большей или меньшей приоритетности. Так, традиционный для бюджета сметный метод может быть оттенен нормативным и это сразу делает планирование не рутинным сметным, а революционным нормативным несмотря на то, что в итоге все равно составляется смета. Больше того, в дополнение к используемым методическим приемам могут быть добавлены какие-либо неожиданные для данной области методы, например, из арсенала организационно-деятельностных игр или специфические методы мозгового штурма.

Применительно к бюджетированию, ориентированному на результат, следует отметить, что для масштаба заявленных в нем операционных возможностей (от планирования до контроля) требуется использование множества отдельных методов. Следовательно, вопрос заключается не в его новизне, а в возможности обеспечить достижимый синергетический эффект отдельных элементарных методов с учетом практики реформирования бюджетного процесса в России в последние годы и регулярной смены модных тенденций (3) .

2. Метод бюджетирования, ориентированного на результат, призван обеспечить распределение бюджетных ресурсов одновременно "по целям, задачам и функциям государства", то есть предполагается, что все они, в свою очередь, четко определены на ряд лет и легитимны.

3. Метод БОР позволяет гибко подходить к распределению ресурсов по этим целям, задачам и функциям с учетом приоритетов государственной политики, то есть значимости проблем текущего бюджетного периода. А поскольку в современной России она не меньше, чем в СССР, во многом определяется на мировом нефтяном рынке, критерий "количество долларов за баррель" может стать более весомым, чем все другие. Вместе с тем бюджетную зависимость от одного этого ключевого фактора не следует считать основной и не предпринимать по этой причине никаких действий по развитию бюджетной методологии и совершенствованию практики бюджетирования. В период стабильности можно экспериментировать с методиками бюджетирования. Оговорка на приоритеты государственной политики будет задействована в период дестабилизации нефтяного рынка и неизбежного ценового кризиса. Очевидно, в этом случае актуальность всех прочих бюджетных приемов притупится и о бюджетировании, ориентированном на результат, можно будет забыть до наступления очередного периода стабильности.

4. Метод БОР гибок втройне, поскольку, кроме отмеченного в комментариях 2 и 3, учитывает дополнительно еще и общественную значимость результатов использования бюджетных средств. Понятие общественной значимости применяется к бюджету со времен, когда произошло разделение казны властителя на личные и общие расходы. С этого момента общественный характер самих бюджетных средств и бюджета как финансового фонда не подлежат сомнению. С другой стороны, сложность формализации общественной значимости расходов и постоянная ограниченность доходов бюджетной системы дают основание утверждать, что приоритетность тех или иных общественные потребностей, финансируемых за счет бюджета, в нынешнем виде сформировалась путем эволюции, то есть методом проб и ошибок, Аргументация в защиту общественной значимости при освоении бюджетных средств во все времена и во всех экономических системах сопровождалась волюнтаризмом и даже эгоистическими побуждениями. Это неотъемлемое свойство денежных отношений.

Вот почему задача органов власти и управления заключается не только в обеспечении гарантии общественной значимости результатов использования бюджетных средств, но и в систематизации и предсказуемости соотнесения области возникновения потребности и области предоставления общественных услуг (4) для обеспечения гарантий производства оптимального с точки зрения затрат объема общественного товара.

5. Из определения метода БОР следует, что результаты, на которые собственно и ориентируется бюджетирование, могут быть разные, а именно "ожидаемые непосредственные" и "конечные". Согласимся, что многоаспектность бюджетного плана диктует и многовариантность результатов использования средств бюджета. Вместе с тем необходимо выявить различия между этими результатами. Возможно, "ожидаемые непосредственные" результаты по итогам планируемого бюджетного периода будут не адекватны "конечным" результатам и наоборот. Например, сокращение расходов на науку в последние 15 лет дало непосредственный результат в виде экономии бюджетных средств, но что это обеспечило в качестве конечного результата для науки, всем известно. А разве в иных областях социального бюджетного финансирования дела обстоят иначе? На какие тогда результаты - "непосредственные" или "конечные" - делать ставку в оценке приоритетов бюджетирования на данный конкретный бюджетный период?

Характер высказанных комментариев вовсе не является свидетельством предвзятого отношения автора к БОР как к элементу системы управления государственными и муниципальными финансами. Дело в том, что бюджетирование только и может быть ориентированным па результат. Вопрос заключается в формулировке этого результата.

Результатом для соответствующего уровня (органа) власти будет являться достижение первой в иерархии целей любого субъекта - обеспечение своей выживаемости. В принципе именно для достижения этого результата в процессе мировой эволюции хозяйства и сформировался бюджетный механизм. Любая форма власти должна располагать некой величиной денежных средств для сохранения себя самой, используя в том числе эти средства на финансирование общественных расходов.

Значимость бюджетирования, ориентированного на результат, для современного этапа бюджетного (более того - административного реформирования) будет более понятной, если проследить эволюцию предпринимаемых в основном на федеральном уровне попыток нащупать генеральную линию в сфере систематизации государственных расходов. Лучше всего это можно проследить на основе анализа Бюджетных посланий Президента РФ за ряд лет, поскольку именно в них производится ежегодная корректировка основного вектора бюджетного реформирования.

О развитии идеи бюджетирования, ориентированного на результат

Еще в Бюджетном послании Президента Б. Ельцина на 2000 год было заявлено: "В основу расходной части бюджета целесообразно закладывать концепцию бюджетной политики, базовыми параметрами которой стали бы конкретные характеристики тех рубежей, достижение которых государство обязуется безусловно обеспечить бюджетными ассигнованиями ... Параллельно следует готовиться к поэтапному введению иного подхода, основанного на отражении в названной концепции предполагаемых реальных результатов, достигаемых с помощью бюджетных расходов" (5). Другими словами, идея результативного бюджетирования существует уже более пяти лет, правда, первая формулировка еще не носила конкретного характера, поскольку в ней речь шла о каких-то базовых параметрах. В то же время упоминаются реальные результаты, достигаемые с помощью бюджетных расходов, и это важно для зарождения идеи БОР.

На следующий 2001 год из Бюджетного послания уже нового Президента В. Путина следует: "Мы будем тратить деньги на учреждения социальной сферы таким образом, чтобы размер бюджетных расходов прямо зависел от конечного результата деятельности каждого такого учреждения" (6). Идея БОР продолжает выкристаллизовываться, звучит хотя и убедительно, но все еще невнятно. Предполагается, что государство будет не планировать, а отмерять денежные средства социальным учреждениям по мере оценки их результативности. Происходит противопоставление социального учреждения и субъекта власти, который его финансирует. Это не совсем справедливо, поскольку в условиях современной России социальное учреждение - формализованное продолжение власти, гарантирующей социальную услугу населению.

Дальнейшее методическое развитие идеи БОР находим в Бюджетном послании на 2002 год: "Расходная часть федерального бюджета должна стать инструментом достижения важнейших социальных и экономических целей. Для этого необходимо овладеть современными методами оценки рациональности бюджетных расходов, внедрять индикаторы результативности затрат государственных средств ... Необходимо ускорить внедрение контрактных форм финансирования учреждений социальной сферы по принципу: деньги выделяются организации не потому, что она существует, а в зависимости от результатов ее работы" (7). Очень верно подмечена необходимость овладения методами оценки рациональности (то есть разумности) бюджетных расходов. Впервые заявлены некие индикаторы результативности в качестве конкретных показателей, которые могут применяться для определения затрат в отличие от заявленного ранее критерия "прямо зависел". Другими словами, в методическом плане произошло дальнейшее развитие идеи результативного бюджетирования, но только в аспекте расходов бюджета. Отметим, что сосредоточение внимания бюджетирования только на расходной части ограничивает возможности такого подхода, о чем речь пойдет ниже.

В Бюджетном послании Президента РФ на 2003 год предпринимается новая попытка детализации и пояснения идеи. "Необходимо создать систему планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов - как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей" (8). Заявлено о необходимости создания не только системы планирования, но и системы мониторинга, то есть отслеживания в перспективе тех результатов, на которые предполагается сориентировать текущие бюджетные расходы. Высказывание о внедрении индикаторов конкретизируется до видов - качественные и количественные индикаторы. Наконец, глубина детализации результативности простирается не только до уровней бюджетной системы, но до конкретных бюджетополучателей. Можно считать, что именно в указанном году конструкция нового подхода результативного бюджета определилась окончательно. Нужно было только дать название этой новой бюджетной концепции.

Далее, в бюджетном послании на 2004 год наряду с возможно более важным приоритетом - сокращением перераспределяемых государством бюджетных ресурсов идея БОР получила обновленную формулу. "Уменьшение объема перераспределяемых государством финансовых ресурсов должно сопровождаться принятием адекватных мер по оптимизации бюджетных расходов, внедрению современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных результатов и стимулирующих органы власти разных уровней и бюджетные организации к максимально эффективному использованию бюджетных средств" (9). Дополнительно провозглашен курс на оптимизацию бюджетных расходов, которую следует понимать как стремление к экономичности, то есть к удешевлению бюджетных услуг. Симптоматично то, что БОР призвано стимулировать не только бюджетные организации, как это узко понималось ранее, но и органы власти разных уровней. Двойной эффект такого ориентира заключается в том, что помимо включения органов власти в систему отношений по БОР декларируется включение разных ее уровней, а не только государственного, то есть фактически федерального, как это вытекало из контекста предыдущих Бюджетных посланий.

Последнее по времени Послание Президента РФ предусматривает направления реформирования на 2005 год. Поскольку в отличие от предыдущих лет в нем рассматривается более широкий круг тем, то бюджетные вопросы отражены очень конспективно (всего 8% общего объема текста). Однако и в этой краткой части нашлось место проблеме БОР. "Несколько слов - о бюджетной реформе. Основной ее принцип - переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. В целом правительству надо сформировать систему оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти. И только на этой основе подводить итоги, делать выводы и корректировать политику по отдельным направлениям. В этой связи основой формирования бюджета должны стать четко заданные цели проводимой политики и ожидаемые результаты" (10).

Как видим, на 2005 год стратегический курс бюджетной реформы также остается неизменным, но есть и существенное отличие. Впервые определен орган власти, ответственный за претворение в жизнь данного ориентира реформы - правительство РФ. И этот ответственный орган полностью оправдал возложенные надежды, поскольку еще 22.05.04, (фактически за 4 дня до выступления президента РФ) было принято постановление правительства РФ. Оно одобрило Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, разработанную во исполнение бюджетных посланий Президента РФ и программ социально-экономического развития Российской Федерации, с учетом принципов реструктуризации бюджетного сектора. Концепция направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации (11). После многолетних призывов руководящий посыл нашел реальный отклик у исполнительной власти, и сегодня мы можем говорить не только о начале нового этапа бюджетной реформы, но и о новом понимании места и значения бюджетного механизма в системе управления страной. Новое, к сожалению, оказалось не хорошо забытым, а плохо исполняемым старым.

В указанной Концепции озвучено основное понимание ключевых категорий БОР, определена траектория реализации данной технологии бюджетного процесса на ряд лет. При этом с учетом сложности бюджетных новаций предлагается в 2005 г. провести эксперимент, в рамках которого предусматривается спланировать по технологии БОР сумму в 300 млн. руб., или около 0,01% объема федерального бюджета. Предполагается направить 180 млн. руб. ряду министерств, отобранных для эксперимента (12). При этом данные средства могут быть использованы на проведение научных и методологических разработок, повышение технологической оснащенности подразделений министерств - участников эксперимента, а также на формирование внутренних программно-целевых процедур. Что касается качественных параметров оценки эффективности программ, то заявленный в сообщении эффект от проведения эксперимента превышает объем направляемых средств как минимум в десятки раз.

Ценность данной Концепции состоит не только в раскрытии направлений и способов усовершенствования бюджетного механизма, но и в активизации деятельности всех без исключения участников бюджетного процесса по повышению отдачи от бюджетного планирования. Реализация Концепции должна повысить интерес к бюджетному планированию и прогнозированию. В отличие от прежней ситуации, когда бюджетный план являлся формальным документом, сегодня он должен стать основным мерилом целесообразности самой этой деятельности.

Однако в условиях России приоритет финансового управления над функционально-отраслевым, утвержденный высшим органом исполнительной власти данной Концепцией, должен быть в первую очередь реализован на местах - в регионах, где еще со второй половины 2003 г. началось массовое претворение БОР в жизнь. Внедрение этой идеи в практическую деятельность органов финансового управления уже принесло свои плоды, что нашло свое отражение как в научной, так и в популярной литературе.

О внедрении бюджетирования, ориентированного на результат

В качестве характерной для научной литературы выделим следующую точку зрения: "Необходимо подвергнуть пересмотру процедуры принятия решений в бюджетной сфере, развивать систему бюджетирования по результатам, совершенствовать процедуры предоставления бюджетных средств, а также классифицировать сеть бюджетополучателей" (13). В части БОР это высказывание во многом созвучно риторике последних Бюджетных посланий Президента РФ. Но уже сам факт упоминания ученым о бюджетировании, ориентированном на результат, как о первоочередной мере по инструментальному обогащению бюджетных технологий и как о средстве повышения эффективности принятия решений позволяет надеяться, что эта идея будет подхвачена научными кругами и практическими работниками, благодаря чему станет еще более плодотворной (14).

Что касается регионов, то их реакция на активное использование метода БОР оказалась весьма оперативной. Уже до конца 2003 г. практически во всех принимаемых регионами документах, касающихся бюджетной тематики, были зафиксированы заявления о применимости данного метода в довольно широком спектре. По материалам регионального законодательства (15) можно утверждать, что так или иначе БОР (и тяготеющий к нему метод программно-целевого финансирования) упоминается в десятках и сотнях нормативных актов, изданных за этот короткий период.

Упоминание идеи бюджетирования, ориентированного на результат, можно найти и в Концепции социально-экономического развития Тюменской области на период до 2010 г., утвержденной летом 2003 г. "Бюджетная политика Тюменской области в части расходов должна строиться на оценке эффективности участия в различных сферах экономики области и сводить к минимуму распределение бюджетных средств по направлениям, где их вложение необязательно или неэффективно. Необходимо внедрение индикаторов результативности затрат государственных средств" (16).

Однако в тексте используется словосочетание из Бюджетного послания Президента РФ от 24.04.2001 г. (см. выше), что свидетельствует о несколько запоздалой реакции, объясняемой сложностью разработки документа, подготавливаемого более года. Такая задержка восполняется энергичной практической работой. "Администрация Тюменской области осуществляет поэтапный переход к рациональному построению межбюджетных отношений - от нормативного планирования расходов на душу населения к бюджетированию, ориентированному на конечный результат. Внедрение данного метода позволит не просто сократить расходы как таковые, задача заключается в том, чтобы предоставить за те же деньги более качественные услуги, т.е. поднять качество оказываемых услуг. Именно над этим сейчас работают все отраслевые департаменты, комитеты, управления администрации области" (17). Стратегический курс, определенный Федерацией в последние годы, уже дает свои результаты в Тюменской области (18). Не менее интересна параллельно идущая здесь работа по методическому наполнению применяемой технологии БОР в увязке с процедурами исполнения бюджета. "Переход к размещению госзаказа на конкурсной основе в форме предоставления средств из расчета на обучение одного учащегося, лечение одного больного и т.п. без привязки к конкретным направлениям их использовании, но с параллельным созданием эффективного механизма мониторинга качества бюджетных услуг - вот одно из важнейших направлений совершенствования бюджетного процесса, которое может быть реализовано в помощью казначейских технологий" (19).

Инструментарий применения метода БОР активно разрабатывается также во внешней по отношению к бюджету среде, в том числе и в сфере международного консалтинга. Так, одна из разработок Standard&Poor's предлагает механизм, при котором "детальное планирование структуры расходов и трехуровневый внешний контроль замещаются утверждением общей суммы расходов и четким графиком финансирования. Задание, выраженное в объеме и качестве бюджетных услуг, приходит на смену сложной системе стандартов и нормативов" (20). Любопытно, что в такой трактовке БОР не только не использует нормирование, но даже выступает в качестве альтернативы ему. Возможно, это объясняется недостаточно качественным переводом (коль скоро это зарубежная методика), поскольку объем бюджетных услуг как раз и определяется величиной норматива (будь это количество учебных часов по какой-либо дисциплине в школе или продолжительность медицинских процедур в больнице), в то время как качество этих услуг определяется только их стандартом (в нашем примере - это содержательная нагрузка дисциплины или медицинские показания к процедуре). В итоге международные эксперты предлагают скорее терминологические, чем методические уточнения методики, известной в России как "государственные минимальные социальные стандарты и нормативы финансовых затрат"

Некоторые теоретические выводы

Прежде чем перейти к рассмотрению практических аспектов БОР, попробуем сделать ряд выводов для дальнейшего развития идеи этого бюджетного метода.

1. Популярность методики БОР объясняется в основном только императивностью посыла федерального уровня власти, больше других заинтересованного в реформировании современного неэффективного бюджетного механизма.

2. Внедрение метода БОР сопровождается сокращением доходных возможностей регионального и местного уровней бюджетной системы. Это также можно считать фактором популярности БОР на субфедеральном уровне. Федерация исподволь предлагает воспринимать данный метод как средство для улучшения не только управления бюджетом, но и обеспечения экономии бюджетных средств. Возможно, качество управления региональным бюджетом в скором времени будет оцениваться глубиной и широтой применения БОР.

3. Поскольку инициативы по внедрению того или иного метода управления изначально выдвигаются самым верхним уровнем управления, он должен обеспечить собственное лидерство в методологической части. Однако в последние годы сложилась ситуация, при которой Федерация, заявляя приоритетность того или иного подхода, ожидает, когда в регионах накопится достаточно опыта по его применению, после чего обобщает этот подход в качестве универсального и внедряет его уже в обязательном порядке. В качестве примера можно привести современный механизм предоставления финансовой помощи на субфедеральном уровне.

В части БОР федеральный уровень проходит пока фазу самостоятельной методической наработки, но регионы, как было отмечено выше, очень живо реагируют на эти новации. По-видимому, в перспективе следует ожидать появления обязательной для применения общероссийской методики. В таком случае регионы, которые уже активно используют методику БОР, должны быть готовы к корректировке своего подхода.

4. Пока не наблюдается высокая активность внедрения БОР на уровне местных бюджетов. Очевидно, причиной этого может являться их "погружение" в муниципальную бюджетную реформу, в которой достаточно своих проблем. Вместе с тем надо отметить, что при современной трактовке БОР оно должно стать важнейшим элементом обновленного бюджетного механизма прежде всего на местном уровне, поскольку именно здесь финансируется основная масса социальных учреждений.

5. Насколько можно судить, бюджетирование, ориентированное на результат, призвано обеспечить сокращение (повышение эффективности, оптимизацию и прочие синонимы) расходов бюджета. Но это противоречит мировой социальной гуманистической концепции, которая в части бюджетных расходов уже почти 35 лет предусматривает "прогрессивное увеличение необходимых бюджетных и иных ресурсов, требующихся для финансирования социальных аспектов развития" (21) .

6. Многообразие понимания сути метода БОР в разных источниках следует считать не недостатком, а диалектическим преимуществом этапа "созревания" методики. Противоречивость подходов к БОР должна послужить внутренним источником методического развития, но только в случае, если уровень информированности участников бюджетного процесса будет оставаться высоким и тема не будет забыта, как множество до нее возникавших идей по реформированию отечественного бюджетного механизма.

7. .Область применения БОР, как отмечалось выше, пока ограничивается только определением расходной части бюджета. Такой вывод позволяет сформулировать два важных аспекта проблемы.

Во-первых, если понимать бюджетирование как элемент системы управления, то в широком смысле -- это деятельность по систематизации нуждающихся в этом финансовых потоков, а в узком - непосредственно бюджетное планирование. Следовательно, любые формы отрыва источников возникновения средств от направлений их использования приведут к половинчатости процесса систематизации финансовых потоков, а значит, и к половинчатости бюджетирования, которое в этом случае утратит свое предназначение как инструмент управления финансами. Такой отрыв приведет к трансформации самого бюджетного метода, который, как известно, заключается именно в систематизации траекторий движения средств - от источника к цели приложения при реализации распределительной функции финансов.

Другими словами, если бюджетирование не затрагивает доходов бюджета, то это уже не бюджетирование. В БОР для доходов необходимо искать свои ориентиры на результат, отличные от ориентиров для расходов. Поэтому первая часть БОР является не менее важным элементом управления бюджетом, чем его вторая часть.

Во-вторых, что более важно, опираясь на комплексность бюджетирования - "от доходов к расходам и наоборот", следует убедиться в том, насколько бюджетный механизм государства вообще может подлежать такого рода финансовому управлению, каковым является БОР. Ниже попробуем найти ответ на этот вопрос, проведя аналогии между бюджетированием, ориентированным на результат, и традиционным бюджетированием в коммерческой сфере (БКС) с учетом необходимых объективных и субъективных особенностей (22). Если такие аналогии существуют и будут убедительными, то перспективы БОР станут столь же очевидными, как и многолетняя мировая практика эффективного БКС.

О параллелях между бюджетированием, ориентированным на результат, и бюджетированием в коммерческой сфере

Бюджетирование коммерческих организаций давно стало важнейшим атрибутом деятельности практически любого российского предприятия. Обобщение опыта применения методов бюджетирования в этой сфере позволяет определить возможные параллели с бюджетированием, ориентированным на результат, при соответствующих коррективах. На примере БКС можно проследить, как постепенно финансовое планирование на предприятии, формирующее план доходов и расходов, плановый баланс и план движения денежных средств на предстоящий период, постепенно переросло в систему управленческих действий. Оно практически отражает все вопросы функционирования предприятия - от целеполагания до мотивации персонала.

Сегодня все большую популярность приобретает концепция менеджмента на основе бюджетного управления. Многие крупные и средние предприятия при посредничестве отечественных и зарубежных консалтинговых компаний еще в середине 1990-х годов внедрили у себя систему бюджетирования. Сегодня элементы планомерного управления финансами используются и в малом бизнесе. Преимущества бюджетного управления заключаются в применении так называемой системы сбалансированных показателей (ССП), на базе которых реально не только спланировать предстоящую производственную, финансовую и инвестиционную деятельность, но и проследить возможные пути получения адекватных финансовых результатов.

Бюджетирование в коммерческой сфере, его методические приемы и инструментарий формировались в течение ряда лет эволюционным путем. Такая эволюция учитывала и развивающиеся потребности в планомерном развитии предприятий, и постепенное реформирование финансовой системы России, и изменение алгоритма расчета финансовых показателей, а также интеграцию в мировую систему отчетности и прочие факторы. Другими словами, сложившийся уровень развития БКС, с одной стороны, органично отражает объективные условия функционирования коммерческих организаций, с другой - демонстрирует пример оптимальности методического аппарата, сформировавшегося естественным путем, а не властным принуждением.

БКС в значительной мере является результатом частной инициативы, поэтому многие методические наработки в нем созданы не в тиши научных или государственных кабинетов, а в процессе деятельности консалтинговых организаций, сумевших удачно сочетать высокий уровень западной теории финансового управления с опытом внедрения конкретных проектов в России (23). Сегодня именно в этой сфере рождаются новые управленческие технологии. Больше того, некоторые разработчики могут формулировать новые или уточнять зарубежные определения тех или иных понятий БКС. Например, расплывчатость такого рода определений, как "бюджетное управление - система управления бизнесами на всех уровнях компании через бюджеты, позволяющая достигать поставленные цели на основе анализа планируемых и достигнутых сбалансированных финансовых показателей" (24), компенсируется энтузиазмом разработчиков в области внедрения инструментария программных средств бюджетирования.

Что касается определения процедуры БКС, то во многих отечественных и зарубежных публикациях бюджетное планирование представлено в виде алгоритма, заключающегося в последовательности этапов, процедур и итераций, поскольку отдельные элементы данного алгоритма имеют между собой как прямые, так и обратные связи (25) .

Насколько БОР действительно представляет собой бюджетирование в традиционном смысле? Для ответа на этот вопрос проведем краткий анализ этапов, принятых в коммерческом бюджетировании в качестве аксиомы (26), с комментариями по применению их в сфере общественных финансов и краткими выводами.

Этап 1. Подготовка и анализ необходимой информации. Информационный этап является начальным не только в технологии бюджетирования, но и в любой другой процедуре. В современном бюджетном механизме исполнение бюджетов возложено на специальное подразделение финансового ведомства в лице казначейства. Это позволяет структурам, осуществляющим планирование бюджета, сосредоточиться в основном на постоянном отслеживании и анализе необходимой бюджетной и небюджетной информации. Руководствоваться при этом следует классическим постулатом информационного поля, когда информация структурируется на "избыточную", "используемую" и "недостающую" с учетом фактора цены информации. Всегда ли орган, призванный реализовывать метод БОР для планирования бюджета, может иметь уверенность, что достиг оптимума в информационном обеспечении?

Вывод. Этап выполняется, но информационные потоки, применяемые в БОР, могут быть далеки от оптимальности.

Этап 2. Формулировка целей и задач деятельности предприятия. В случае с общественными финансами формулировка целей и задач предопределена сложностью их содержания. Справедливо говорить о масштабной системе целей и задач, элементами которой будут: цели и задачи уровня власти; цели и задачи органа власти; цели и задачи того или иного учреждения; цели и задачи самой социальной деятельности, которую это учреждение осуществляет. Другими словами, в сфере бюджета не так просто формализовать цели и задачи, как в БКС, где целью может выступать максимизация прибыли. Кроме того, область общественного финансирования не имеет таких прямых индикаторов эффективности и результативности приложения расходов, как коммерческая сфера. Цели и задачи здесь во многом имеют эволюционный характер, а в последние 15 лет они вообще серьезно не определялись.

Вывод. Формализованные цели и задачи сегодня в большинстве случаев отсутствуют.

Этап 3. Формирование целевых показателей и ограничений. Из-за отсутствия этапа 2 выполнение данного этапа применительно к сфере общественного бюджетного финансирования затруднительно. Попытки методически "нащупать" некие показатели (расходы на одного потребителя услуг, нормативы бюджетных ограничений и др.) сами по себе полезны, но они не могут привести к желаемому БОР, поскольку есть опасность, что произойдет насыщение этого метода доступным на сегодня инструментарием, а сама идея станет "новой одеждой" для существующего сметно-согласовательного порядка.

Вывод. Перед внедрением БОР необходимо определить формализованные показатели или индикаторы, которые в последующем могут стать результатами, ориентирующими бюджетирование.

Этап 4. Выявление полного перечня альтернатив. Поскольку вектор экономического и социального развития является доминантой формирования бюджетных планов, он задает общий характер бюджета. Позитивным для бюджетного механизма будет по возможности сохранение преемственности этого вектора. Анализ фрагментов Бюджетных посланий Президента РФ, проведенный выше, показывает, что последовательность в реформировании сохраняется. В то же время есть возможность альтернативного прогнозирования экономической и социальной ситуации в стране. В этом случае перечень таких альтернатив реализуется в виде вариантов прогноза социально-экономического развития (традиционные оптимистический, пессимистический и реальный варианты). При этом никто не станет утверждать, что данные варианты и есть полный перечень альтернатив. Во-первых, речь идет о сверхсложной системе - национальной экономике, характеризуемой в том числе и неформализуемыми показателями (уверенностью инвесторов, потребительскими настроениями, деловой активностью и проч.), которые сложно зафиксировать в качестве строгих параметров развития. Во-вторых, набор формализуемых показателей этой системы велик и колебания каждого создают безмерное множество альтернатив.

Бюджетное планирование общественных средств базируется на принципе "традиционализма", то есть преемственности объемов финансирования предыдущих этапов. В этом заключается его глубокое методологическое отличие от коммерческого бюджетирования. Общественный бюджет не может резко изменить ни целевой вектор, ни объемы финансирования. В связи с этим альтернативных бюджетов в данной сфере как таковых не может быть, поскольку по большинству текущих расходов направления и порядок расходования средств заданы целой системой распорядительных документов (27) .

Вывод. Эти факторы наряду с сохранением закрытости (28) процедуры планирования общественного бюджета не дают возможности сформулировать альтернативные предложения.

Этап 5. Выбор допустимых вариантов бюджетов. Несмотря на то что в России нормативно (29) закреплены субъекты, осуществляющие подготовку бюджетного плана (правительство Российской Федерации, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а теперь еще и субъекты бюджетного администрирования), попытки сформулировать альтернативный бюджет в последние годы регулярно предпринимаются определенными политическими силами обычно в период предвыборной кампании (30) .

Естественно, такого рода альтернативы не могут претендовать на статус действительно бюджетного плана, поскольку никто, кроме органов, осуществляющих бюджетное планирование по закону, не имеет достаточной бюджетной информации и соответствующих полномочий по ее получению и обработке. Альтернативными скорее являются приоритеты бюджета. Поскольку задача такого рода бюджетных планов вполне конкретна и никак не связана с реальными задачами формирования общественного финансового плана государства, было бы ошибочным рассматривать их в качестве примеров альтернативного бюджетирования.

Вывод, Вариативное бюджетирование формально провозглашено, но подготовка альтернативного бюджетного плана с детализацией по разделам и статьям бюджетной классификации не представляется возможной.

Этап 6. Предварительный выбор лучшего варианта. Что касается формальных критериев выбора, то в бюджетном плане существует ряд нормативных показателей, например, предельный размер дефицита бюджета. В БКС такого рода критериями могут служить нормативные показатели признания структуры баланса неудовлетворительной, наличие отрицательного сальдо движения денежных средств и т.д. Фактически из-за отсутствия реальных альтернатив бюджетному плану выбора лучшего варианта как такового не может быть. Тем не менее небольшие элементы альтернативности присутствуют. Так, показатели, характеризующие поступления налогов в предстоящем году, могут по-разному трактоваться финансовыми, экономическими и налоговыми органами исполнительной власти. Выбор лучшего варианта по спорным вопросам происходит, как правило, путем согласования.

Вывод. Исторически сложилось представление, что сформированный исполнительной властью бюджетный план и есть самый лучший вариант.

Этап 7. Оценка варианта со стороны управляющего. В рамках сложившегося бюджетного процесса данный этап реализуется как оценка бюджетного плана со стороны управляющего - руководителя органа исполнительной власти. Этот этап является одним из немногих, в полной мере соответствующих БКС. Если принять во внимание, что под управляющим в этой сфере понимается реальный орган управления (или реальный управленец), ответственный за функционирование предприятия во всех аспектах производственной или иной деятельности, то в условиях России, особенно в регионах, губернатор (или мэр) - это все еще по сути "директор фабрики" под названием "социально-культурная сфера территории". Поэтому вполне правомерно утверждение, что руководитель органа исполнительной власти на данной стадии разработки бюджетного плана проводит оценку сформированного варианта, выступая в роли управляющего.

Однако задача руководителя территории в действительности намного сложнее, чем задача управляющего при БКС. Во-первых, он не так свободен в выборе вариантов расходов. Отказ коммерческой организации от неэффективных активов воспринимается как адекватная мера, в общественном же секторе правильным будет сохранение или расширение социальных обязательств перед населением. Во-вторых, он не может оказать реального и сильного воздействия на формирование доходных поступлений (31) .

Вывод. В связи с ограниченностью рычагов бюджетирования у управляющего не так много критериев оценки подготовленного варианта бюджета.

Этап 8. Корректировка бюджета. Этап корректировки бюджета считается техническим, поскольку проводится работа с конкретными показателями планируемого финансирования. Данный этап предполагает высокую ответственность управляющего лица и органа, осуществляющего БОР, так как в дальнейшем радикальное усовершенствование бюджетного плана уже не представляется возможным из-за количества используемых взаимосвязанных показателей.

Вывод. Технический характер данного этапа одинаков как в БОР, так и в БКС.

Этап 9. Выбор единственного варианта. Выбор единственного варианта осуществляется представительным органом власти, который законодательно органичен в своих правах по корректировке бюджетных показателей. В процессе многолетней эволюции конкурентных отношений между исполнительной и представительной ветвями власти в области бюджетного планирования сложилась современная система, выполняющая функцию скорее санкционирования бюджета, а не корректировки (32). Поэтому принятие бюджета в каждом последующем чтении все больше сужает возможности выбора.

Вместе с тем предполагается, что вариант бюджетного плана, принятый Думой в качестве закона, подписанный главой исполнительной власти и опубликованный в прессе, и есть тот самый единственный идеально точный вариант. Заметим, что выбор единственного варианта диктуется технологичностью исполнения, но не гарантирует оптимальности выбранного варианта. Субъект, принимающий бюджет в качестве руководства к действию на предстоящий период, на момент выбора может руководствоваться своей системой оценки его оптимальности.

Вывод. Разработка системы критериев оценки оптимальности (о чем речь пойдет ниже) должна стать первым этапом бюджетирования, ориентированного на результат.

Этап 10. Обеспечение работ по выполнению бюджета.

Этап 11. Выполнение бюджета. Несмотря на то что полноценное БОР возможно только в случае, когда им охвачен весь процесс движения финансовых ресурсов - от планирования до исполнения, последние два этапа в рамках данной статьи не рассматриваются, поскольку в них содержится целый пласт новых проблем данного процесса. Заметим только, что активное использование самых передовых казначейских технологий исполнения бюджета не решает проблем низкой эффективности бюджетного планирования из-за особенностей бюджетирования общественных финансов, рассмотренных выше по этапам.

О перспективах бюджетирования, ориентированного на результат

Нет необходимости доказывать, что возможность формирования "идеально точных" бюджетных планов (равно как и возможность фактического их исполнения "точно в соответствии с планом") существует только в теории. Тем не менее если все-таки настаивать на такой возможности, то в итоге должен быть сформирован некий идеальный бюджетный план самого высокого качества, какое можно обеспечить в нынешних и будущих условиях бюджетирования. Почему важно отметить фактор точности планирования? Очевидно, понимая под бюджетированием, ориентированным на результат, системный метод эффективного управления объектом на основе финансовых ресурсов, точность плана становится определяющим фактором. Дело в том, что БОР осуществляется в виде целенаправленного управления, которое достигается только при точности и исполнимости бюджетного плана.

Наряду с точностью оценка качества бюджетного плана может проводиться по разным показателям:

- скорость подготовки плана (если есть возможность быстрее подготовить план, то степень оперативности управления объектом планирования возрастает); простота определения планируемых показателей (помимо ускорения этот критерий позволяет экономить ресурсы на самой процедуре планирования);

- наличие встроенных в план механизмов контроля за его соблюдением (в этом случае повышается гарантия исполнения запланированного);

- доступность плановых ориентиров для лиц, принимающих решение (упрощается прохождение бюджетного плана в представительном органе власти).

Эти и аналогичные показатели будут адекватны при оценке качества бюджетного плана только при соблюдении двух критериев: во-первых, принципиальной исполнимости фактических показателей и, во-вторых, достигаемой при этом максимизации позитивного эффекта для объекта планирования.

Под исполнимостью следует понимать своего рода реалистичность запланированных показателей при условии, что на исполнителя бюджетного плана не будет оказано какое-либо воздействие, не предусмотренное при планировании. Другими словами, исполнимость плана - это трезвая оценка возможностей объекта и субъекта бюджетирования на предстоящий период. Такое требование придает бюджетному плану ряд особенностей: при планировании должны быть учтены все известные на момент планирования факторы бюджетного риска (33), которые действуют или будут действовать в предстоящем периоде. На стадии подготовки бюджетного плана должна быть уверенность, что появление незапланированных факторов будет погашаться небюджетными инструментами (стабилизационным фондом, чрезвычайным бюджетом, страхованием) и прочими средствами.

Сложнее обстоит дело с соблюдением второго критерия - - достижение максимального позитивного эффекта. Позитивный эффект не сводится к простому увеличению или сокращению расходов в той или иной области бюджетного финансирования. Если БОР призвано обеспечивать повышение экономичности бюджетных расходов, то всегда будет сложно решить, зачем добиваться такой экономии, коль скоро она, в свою очередь, будет использована неэффективно?

Отдельно следует остановиться на условиях, при которых оба эти критерия могут и будут выполняться одновременно, поскольку они во многом противоречат друг другу. Так, намерения по борьбе с бедностью позитивны, но из-за ограниченности бюджетных возможностей трудно исполнимы. С другой стороны, реализуемые бюджетные планы, как правило, не сопряжены с максимумом эффекта. Еще сложнее это противоречие разрешить при стремлении к сбалансированию доходной и расходной частей бюджета. Если принять во внимание, что на протяжении всего периода составления государственных и иных общественных бюджетных планов в России и за рубежом мы не можем увидеть полного соответствия фактического исполнения всех запланированных показателей бюджетному плану, то значит оба критерия никогда не были достигнуты и, следовательно, бюджетные планы были далеки от идеального уровня качества.

Такого рода соображения подсознательно вызывают пессимизм в рядах специалистов, которые, понимая факт неизбежного отклонения факта от плана, могут снижать для себя планку требований к степени точности планирования. Задача разработчика бюджетного плана в этом случае заключается уже не в обосновании показателя, а в его "защите" перед третьими лицами, будь то представительный орган власти, независимые эксперты, надзорные органы или население. Такой подход должен быть модифицирован с использованием правильно понятой и правильно организованной технологии БОР.

Методологический потенциал бюджетирования, ориентированного на результат, понимаемого как система действий по целенаправленному управлению финансовыми ресурсами, очень велик. Несмотря на то что данный метод не является специфическим новым средством организации финансовых отношений, а представляет собой лишь набор систематизированных инструментов, его возможности по упорядочению объемов финансирования, обеспечению четкой связи денежных и натуральных показателей, построению целевой зависимости отдельных этапов бюджетных операций от достигнутых и проектируемых показателей, повышению уровня контролируемости выполненного финансирования являются неоспоримыми.

Однако важно иметь в виду, что попытки увязать финансирование с объемом предоставляемых бюджетных общественных услуг предпринимались и раньше. В разные периоды времени объем этих услуг измерялся различными показателями (в том числе, например, численностью врачей, учителей и прочих бюджетников). Эти показатели в определенной мере задавали ориентиры для бюджетного финансирования. Возможно, причинами низкой эффективности современной бюджетной сферы как раз и стали неверно заданные результаты, а также постоянно продолжающиеся эксперименты по поиску правильных.

Кроме того, необходимо учитывать внешние условия проведения таких экспериментов. Если попытки перейти на ориентированное па результат бюджетирование по времени совпадали с благоприятной бюджетной ситуацией (как, например, при сверхнасыщении бюджета в период мирового энергетического кризиса 1970-х годов), то они приводили к расширению объемов и масштабов бюджетного финансирования общественных услуг. Если же они совпадали с периодами финансовой слабости бюджетной системы (как в период спада цен на нефть в 1980-е годы), возникали кризисы в бюджетной сфере, перераставшие затем в кризисы политической системы в целом.

Бюджетирование, ориентированное на результат, если оно призвано сформировать новую парадигму бюджетного механизма в современной России, должно пройти еще ряд этапов методического насыщения, в чем определенную помощь может оказать отечественная финансовая наука.

***

1 Для придания элемента мистики следует заметить, что аббревиатура БОР совпадает с именем Бор. Так в скандинавской мифологии именовался один из богов-прародителей - отец Одина. Само это слово означает на древнеисландском языке рожденный. Поневоле задумаешься, насколько такая бюджетная новация даст возможность говорить о рождении нового бюджетного механизма?

2 Лавров А. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы. - Финансы, 2004, N3, с. 9.

3 Характерным примером являются минимальные государственные социальные стандарты, введенные в обиход бюджетирования еще в 1996 г., но так и не получившие до сих пор своего реального воплощения и исключенные из Бюджетного кодекса.

4 Этот аспект бюджетной политики подробно описан во многих источниках. См., например: Бакша Н.В., Гамукин В.В., Свинцова А.П. Аспекты бюджета: императивный, экономический, финансовый, налоговый, расходный, социальный. М.: Профиздат, 2001, с. 371-389.

5 Послание Президента РФ правительству РФ "О бюджетной политике на 2000 год" от 12.04.99.

6 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу" от 31.05.00.

7 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике на 2002 г." от 24.04.01.

8 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике в 2003 г." от 1.06.02.

9 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике в 2004 г." от 30.05.03.

10 Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 26.05.04.

11 Из преамбулы Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, одобренной постановлением правительства РФ "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" N 249 от 22.05.04.

12 http://www.minfin.ru/offinf/H27.htm

13 May В. Итоги 2003 года и итоги четырехлетия: политика против экономики. Вопросы экономики, 2004, N 3, с. 22.

14 Примеры оперативной реакции: Афанасьев Мет. Бюджетирование, ориентированное на результат. - Вопросы экономики, 2004, N 9; Ананенко С. Повышение эффективности бюджетных расходов с помощью системы сбалансированных целевых показателей. - Финансы, 2004, N 9.

15 При мониторинге использовано электронное периодическое издание "Законодательство России. Региональные выпуски (Запад, март 2004 г.) и (Север, сентябрь 2004 г.)". Издательство "ЭЛЕКС", 1998-2004.

16 Концепция социально-экономического развития Тюменской области на период до 2010 г. Утверждена Распоряжением губернатора Тюменской области N 650-р от 28.07.03.

17 Бужан С. О нормативном планировании бюджетных расходов. -- Налоги. Инвестиции. Капитал, 2004, N 2, с. 8.

18 Инструментарий по нормированию бюджетных расходов, которое стало первым этапом системы БОР в Тюменской области, в основном изложен в источнике: Нусинов И.М. Методика финансового планирования. М., 1937 (это не опечатка !), с. 78. Приносим извинения читателю за пространность приводимых цитат, однако в них не только детализируется методика, но и звучит предостережение от возможных ошибок применения.

"Базой расчета по операционным расходам для основного круга учреждений и мероприятий служат следующие два показателя: а) среднегодовой контингент учащихся, детей в дошкольных учреждениях и т.п. или среднегодовая сеть учреждений (клубов, больниц, научных институтов и т.п.); б) норма затрат на единицу измерения" (с. 51).

"Нормы расходов преимущественно включают в себя следующие статьи: а) заработная плата со всеми видами начислений; б) административно-хозяйственные расходы; в) расходы по текущему пополнению инвентаря и оборудования; г) специальные операционные расходы (питание, медикаменты и т.п.); д) расходы по материальному обеспечению учащихся в учебных заведениях (стипендии и проч.).

В нормы расходов не включаются такие затраты, как капитальный ремонт, оборудование новой сети и т.п. Эти расходы учитываются самостоятельно и включаются в финансовый план отдельной статьей.

Нормы расходов исчисляются путем установления суммы затрат, падающей на каждый из перечисленных выше видов расходов на единицу измерения ... Исходя из затрат, падающих на одно классное помещение или школу в целом, устанавливаются административно-хозяйственные и учебные расходы, а также расходы по текущему наполнению школ оборудованием и инвентарем на одного ученика в год. Сложение этих сумм даст общую норму затрат на одного ученика. Перемножение полученной нормы расходов на одного ученика на среднегодовой контингент дает сумму операционных расходов по данной школе или группе аналогичных школ" (с. 52).

"Было бы не правильно полагать, что при помощи подобных нормативов можно планировать огульно всю сеть социально-культурных учреждений. Это не отражало бы специфических особенностей отдельных организаций. Поэтому применение указанного метода расчетов по нормам мыслится лишь для группы однородных учреждений" (с. 53).

19 Горбачев С. Казначейское исполнение бюджета как механизм эффективного управления бюджетной сферой региона. -- Налоги. Инвестиции. Капитал, 2004, N 2, с. 14.

20 Колчанов П. Кодекс лучшей практики. - Бюджет, 2003, N 8, с. 68.

21 Пункт b статьи XVI "Декларации социального прогресса и развития", принятой на Генеральной Ассамблее ООН 11.12.69.

22 Автор видит возможность такого сравнения, поскольку в процессе преподавания двух курсов "Бюджетное планирование и прогнозирование" и "Бюджетирование деятельности предприятия" в Тюменском государственном университете ему часто приходится проводить аналогии между государственной и коммерческой сферами финансового управления.

23 Например, первые шаги на пути методического обеспечения и популяризации технологии инвестиционного проектирования сделаны во многом благодаря инициативе специалистов таких фирм, как "Альт" (г. Санкт-Петербург), "Про-инвест" (г. Москва), и др.

24 Из материалов презентации компьютерной программы для бюджетирования в коммерческой организации "BPlan". Разработчик "ITeam - технологии корпоративного управления", 2004 г.

25 Эта процедура повторяется с незначительными вариациями в источниках: Акофф Р. Планирование будущего корпорации. М.: Прогресс, 1985; Батрин Ю.Д., Фомин П.А. Особенности управления финансовыми ресурсами промышленных предприятий. М.: Высшая школа, 2001; Бланк И.А. Стратегия и тактика управления финансами. Киев: Итем ЛТД, 1996; Коласс Б. Управление финансовой деятельностью предприятия. М.: Финансы, ЮНИТИ, 1997; Панагушин В.П., Лапенков В.И., Данилкин В.Н., Чернобровкина Е.В. Реструктуризация хозяйствующего субъекта и бюджетирование его подразделений. М.: ИВАКО Аналитик, 2000; Скалозубова Н.А., Штейнман М.Я. Финансовое планирование. М.: Финансы, 1991.

26 Заголовки этапов и процедур даются по: Батрин Ю.Д. Бюджетное планирование деятельности промышленных предприятий. М.: Высшая школа, 2001, с. 40-43.

27 Например, к 1988 г. в СССР вопросы определения штатных нормативов, типовых штатов и норм времени (нагрузки) только в сфере здравоохранения регламентировались в 206 приказах Минздрава. Многие из этих приказов применяются и поныне вместе с вновь созданной системой подзаконных актов.

28 Это само по себе парадоксально, поскольку общественный характер бюджетных финансовых ресурсов должен предполагать гласность как исполнения, так и планирования.

29 Бюджетный кодекс РФ, ст. 171. От 31.07.98 N 145-ФЗ.

30 Можно вспомнить так называемый "бюджет Глазьева", возникший перед выборами в Государственную думу в 2003 г. и, очевидно, призванный сыграть роль трамплина для блока "Родина".

31 Сегодня этот вопрос можно поставить иначе: "Как удержать налогоплательщиков от перерегистрации и сохранить те налоги, которые уходят в федеральный бюджет?"

32 Может показаться очередным парадоксом, но такой механизм по многим позициям следует считать близким к совершенству. Во-первых, попытки усилить влияние народных избранников на процесс определения плановых бюджетных назначений привел в 1990-х годах к ситуации бюджетного дисбаланса из-за факторов лоббирования и популизма; во-вторых, возложение задачи планирования на исполнителя бюджета дает основание предполагать, что план в таком случае будет более ответственным с точки зрения исполнимости.

33 Сегодня уделяется недостаточно внимания феномену бюджетного риска в отличие от глубоко разработанной темы финансовых рисков в целом. К сожалению, из-за специфики темы отсутствуют сколько-нибудь значительные работы по научному обобщению бюджетных рисков. Статьи в специальной периодике на эту тему можно пересчитать по пальцам. Также нет информации об опыте практического применения инструментария бюджетных рисков при бюджетном планировании. Правда, обнадеживает упоминание этого фактора в Бюджетном послании Президента РФ на 2004 год.