УПРАВЛЕНИЕ СБАЛАНСИРОВАННОСТЬЮ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА: ИНОСТРАННЫЙ ДОЛГ ПЕРЕД РОССИЕЙ.

Нормативно-правовое регулирование в области управления иностранным долгом перед Россией

Вопросы управления сбалансированностью федерального бюджета привлекают большое внимание исследователей и преподавателей [1]. Согласно Бюджетному кодексу России, в систему мер балансирования федерального бюджета, помимо методов управления государственным долгом страны, входит механизм управления долгом иностранных государств перед Россией как кредитором.

В соответствии со ст. 123 Бюджетного кодекса "долговые обязательства иностранных государств перед Российской Федерацией как кредитором формируют долг иностранных государств перед Российской Федерацией". Законодательное регулирование данного вида долга осуществляется следующим образом. Сведения о размерах и структуре долга иностранных государств перед Россией по видам долговых обязательств и по заемщикам представляются в Государственную думу РФ в составе документов и материалов, направляемых одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Под реструктуризацией долга иностранных государств перед Россией понимается погашение иностранными государствами своих долговых обязательств, в том числе с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий их обслуживания и сроков погашения. Реструктуризация долга иностранных государств перед Россией может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы задолженности. Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год утверждаются:

- суммы погашения и выплаты процентов по долгам иностранных государств;

- предельный размер долга иностранных государств на конец финансового года за исключением государств - участников СНГ;

- предельный размер долга государств - участников СНГ;

- предельный объем государственных кредитов, предоставляемых Россией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, за исключением государственных кредитов, предоставляемых государствам-участникам СНГ;

- предельный объем государственных кредитов, предоставляемых Россией государствам-участникам СНГ;

- программа предоставления Россией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям.

Договоры о реструктуризации или списании задолженности иностранных государств перед Россией подлежат ратификации Государственной думой РФ за исключением случаев реструктуризации задолженности и ее списания в рамках участия страны в международных финансовых организациях и финансовых клубах на условиях, общих и единых для всех их участников. Уступка прав требований по долговым обязательствам иностранных государств перед Россией может быть осуществлена в соответствии со специальным федеральным законом либо с положением о такой уступке, содержащимся в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Структура государственного долга России и долга иностранных государств перед Россией

По данным Минфина России, государственный внешний долг нашей страны по состоянию на 1 января 2004 г. составлял 119, 7 млрд. долл. США (см. рис. 1; на 1 января 2005 г. он уменьшился до 110, 5 млрд. долл. [2]) . Основная часть долга приходится на страны -

члены Парижского клуба кредиторов. Крупнейшими кредиторами России являются Германия, Италия, Франция, Япония. Велика также рыночная составляющая внешнего долга, выраженная в еврооблигациях.

По данным Внешэкономбанка [3], суммарный объем обязательств зарубежных стран перед Россией на 1 января 2004 г. составлял около 85 млрд. долл. США [4]. Эта цифра включает обязательства стран и входящих, и не входящих в Парижский клуб кредиторов, а также обязательства стран СНГ. Как видно из рисунка 1, основная часть задолженности иностранных государств (более 76 млрд. долл. США) перед Россией приходится на страны, не входящие в Парижский клуб кредиторов, и 3/4 этой задолженности - на пять стран: Афганистан, Ирак, КНДР, Кубу и Сирию (см. табл. 1) .

Рассмотрим структуру долга перед Россией в разрезе валют, в которых номинирован долг иностранных государств (за исключением стран СНГ) . Как видно из данных таблицы 2 и рисунка 2, большая часть иностранного долга перед Россией (около 66 %) номинирована в советских и переводных рублях, то есть в валюте не существующего в настоящее время государства. Данное обстоятельство серьезно усложняет переговорную позицию России при урегулировании долгов иностранных государств, так как даже в случае признания ими долга перед нашей страной остается проблема пересчета курсов валют, по которым он будет погашаться. Соответственно возникают сложности и в планировании бюджетных доходов страны, связанных с поступлениями от выплат по иностранному долгу перед Россией.

В настоящее время общий размер внешнего долга России соизмерим с размером иностранного долга перед Россией. Если бы качественная структура задолженности иностранных государств была близка к структуре российского внешнего долга, то Россия могла бы выплачивать свой внешний долг только за счет платежей от погашения и обслуживания долга иностранных государств перед ней. Фактически произошел бы обмен российского долга на долг перед Россией.

Однако в действительности это маловероятно. Внешний долг России в основном урегулирован (практически нет взаимных претензий сторон по нему) и большая его доля приходится на задолженность развитым странам (характеризующимся сильной международной позицией) и рыночную задолженность. С учетом того, что Россия уже не относится к числу беднейших стран, а также устойчивости платежного баланса страны списание ее внешнего долга не представляется реальным. Более того, в настоящее время при обсуждении проблемы досрочной выплаты Россией долга странам Парижского клуба кредиторы выдвигают требования погашения не только основной суммы оставшейся задолженности, но и всех процентных платежей будущих периодов по обслуживанию этого долга (то есть без дисконта) , не говоря уже о том, что они не согласны с частичным списанием его основной суммы [5]. Повышение суверенного рейтинга России до инвестиционного уровня тремя ведущими международными рейтинговыми агентствами только усиливает переговорную позицию кредиторов России относительно возврата внешнего долга Парижскому клубу в полном объеме без дисконта. Данного мнения придерживаются также иностранные и российские специалисты [6].

Стоимость обслуживания внешнего долга России достаточно высока. Как считает министр финансов России А. Кудрин, "стоимость обслуживания долга примерно в три-четыре раза выше, чем аналогичный долг в странах "большой восьмерки"... у нас на проценты по внешнему долгу только в год уходит до семи миллиардов долларов" [7].

Существенная часть задолженности иностранных государств перед Россией по-прежнему остается неурегулированной, причем в немалой степени она приходится на беднейшие страны, которые не в состоянии обслуживать свои долги. Членство России в Парижском клубе накладывает на нее обязательства по списанию значительной части долгов беднейших стран как клиентов Парижского клуба, так и не входящих в их число (если для урегулирования задолженности таких стран применяются процедуры Парижского клуба) , что и происходит в действительности. По некоторым оценкам, за последние десять лет Россия списала своим должникам более 45 млрд. долл. США [8].

В отдельных случаях списание Россией задолженности иностранных государств сопровождается дополнительными условиями, например, участием России в активах страны-должника, поставкой должником товаров в счет погашения части долга и т. п. Отметим, что большая часть иностранного долга перед Россией сформировалась за счет поставок спецтехники из СССР.

Таким образом, фактические финансовые потоки по обслуживанию Россией своего внешнего долга и иностранного долга перед ней различаются как минимум на порядок. В частности, в 2002 г. объем поступлений в денежной форме в федеральный бюджет в счет погашения и обслуживания задолженности по кредитам иностранных государств перед Россией составил около 508 млн. долл. США [9] (без учета других форм погашения) , а платежи по обслуживанию и погашению внешнего долга - примерно 15 млрд. долл. США, из них более 1/3 пришлось на выплату процентов [10].

Устойчивое положительное сальдо платежного баланса России, наличие профицита бюджета, а также высокий уровень золотовалютных резервов Банка России позволяют в полной мере и своевременно осуществлять обслуживание и погашение (в том числе досрочное [11]) внешнего долга. Однако этот факт не должен снимать с повестки дня проблему урегулирования долга иностранных государств перед нашей страной.

Программа предоставления Россией кредитов иностранным государствам

Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2005 год" предусмотрен предельный размер ассигнований федерального бюджета на предоставление кредитов иностранным государствам в сумме до 19, 25 млрд. руб., эквивалентной 641, 69 млн. долл. США. Кредиты планируется предоставлять следующим странам (см. табл. 3) .

Эти средства будут направлены в основном на оплату поставок оборудования и услуг российских организаций, что позволит упрочить позиции России на мировом рынке, увеличить долю оборудования в структуре российского экспорта, повысить загруженность отечественных промышленных предприятий и увеличить налоговые поступления в бюджет страны. Программа предоставления Россией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам на 2005 г. составлена с учетом необходимости завершения действующих проектов, а также выполнения ранее достигнутых межправительственных договоренностей с соответствующими иностранными государствами. Назовем основные объекты оказания технического содействия российскими организациями за рубежом в 2005 г. [12]

Республика Болгария: модернизация блоков N 5, 6 АЭС "Козлодуй". Социалистическая Республика Вьетнам: поставка энергетического оборудования для строящихся гидроэлектростанций "Плейкронг" и "Сесан-3" и финансирование российской доли поставки по проектам ТЭС "Хайфон" и ГЭС "Шонла". Республика Индия: строительство АЭС "Куданкулам". КНР: строительство АЭС "Тяньвань". Республика Куба: финансирование отдельных контрактов на строительство, модернизацию объектов народного хозяйства. Украина: финансирование достройки Ровенской и Хмельницкой АЭС. Королевство Марокко: расходы предусмотрены в связи с его обращением об использовании остатка (30, 0 млн. евро) государственного кредита, предоставленного Марокко для строительства гидроэнергетического комплекса "Аль Вахда". Марокканской стороной определен первоочередной объект - гидрокомплекс "Уирган" , строительство которого планируется в счет вышеуказанного остатка госкредита. В случае недостижения договоренности по данному вопросу Марокко намерено отказаться от передачи прямого заказа российским организациям и объявить международные торги.

Предоставление государственных кредитов иностранным государствам и их юридическим лицам по межправительственным соглашениям (договорам) , заключенным с 1 января 2003 г., будет осуществляться при условии исполнения ими обязательств по уплате процентных платежей и погашению основной суммы задолженности по ранее выданным кредитам.

Возможные схемы реструктуризации задолженности

Обратимся к теории вопроса. При обслуживании государственного долга могут возникнуть проблемы, обусловленные экономическими, социальными или политическими трудностями. Тогда государство может оказаться не в состоянии обслуживать свой долг надлежащим образом, что приводит и к временным задержкам по выплате процентов или основной суммы долга, и к полному отказу от данных выплат. У подобных заемщиков повышается вероятность наступления дефолта по своим обязательствам, и они начинают вести переговоры с кредиторами о возможных путях урегулирования или реструктуризации своих долгов. Правительствам необходимо также разработать программу балансирования государственных бюджетов для снижения рисков при их планировании.

Проблема реструктуризации государственного долга стала предметом ряда серьезных исследований [13]. При ведении переговоров со странами-должниками можно использовать следующие схемы реструктуризации.

Списание долга

В случаях, когда обязательства страны-должника превышают ее ожидаемую платежеспособность, внешний долг выступает в качестве пропорционального налога, так как дополнительные доходы государства направляются кредиторам, а не на непроцентные расходы. Списание долга предполагает, что в данной стране сложилась безнадежная финансовая и долгосрочная экономическая ситуация. По правилам Парижского клуба кредиторов, списание долгов, в том числе частичное, применяется только к категории беднейших стран.

Выкуп долга (buy-back)

Отдельные страны-должники могут располагать значительными объемами золотовалютных резервов или способны их достаточно быстро нарастить за счет развития экспортных отраслей. В этой ситуации можно разрешить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги на открытом рынке (если они там свободно обращаются) , что позволяет на рыночных условиях сократить общий объем государственного долга без принятия кредиторами каких-либо согласованных решений. Из-за наличия дисконта по долгам подобная стратегия в чем-то аналогична частичному списанию.

Однако, согласно стандартным условиям предоставления займов, должник не имеет права на досрочный выкуп своих долгов минимум по двум причинам. Во-первых, нарушается принцип главенства кредиторов, то есть их право на преимущественное получение любых свободных средств должника, просрочившего платеж. Во-вторых, возникают феномены "субъективного риска" и "обратного отбора" , когда фактический выигрыш получают наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом.

Если решение о выкупе принимается с согласия кредиторов, то подобные проблемы можно разрешить, например, устанавливая его максимальные объемы. Если снижение долгового бремени заемщика увеличивает вероятность выплат, то кредиторы могут согласиться на выкуп долга. При этом их потери, вызванные отказом от получения полной суммы кредита, компенсируются улучшением перспектив возврата оставшейся части долга.

Конверсия долга представляет собой превращение долговых обязательств, по которым не выплачиваются проценты (или слишком обременительных) , в новые, улучшающие текущее или будущее положение заемщика. Технически такие операции не приводят к изменению структуры существующих обязательств и к получению новых ссуд. Кредитные корпорации, сталкивающиеся со списанием значительных активов, зачастую обменивают их на долговые обязательства меньшей номинальной стоимости, вероятность выполнения которых выше, или на ценные бумаги заемщиков из числа акционерных компаний. Различают следующие виды конверсии государственных долговых обязательств.

Обмен долга на акции (на собственность) . В ходе стандартных корпоративных обменов долга на акции кредиторы отказываются от своих договорных прав в отношении должника, не исполняющего свои обязательства, в обмен на определенную долю его акций. Главное преимущество данной операции состоит в том, что она позволяет превратить долг страны в акции посредством размещения иностранных прямых или портфельных инвестиций в какое-либо национальное предприятие. Обмен долга на акции может предполагать участие и резидентов и, как следствие, способствовать репатриации вывезенной иностранной валюты. Применяется также форма урегулирования долга,

в рамках которой происходит обмен долга на собственность страны-должника, например, на земельные ресурсы или недвижимость.

Обмен долга на долг. Подобная конверсия предполагает превращение существующих долговых обязательств в новые. Новое долговое обязательство может предусматривать уменьшение суммы основного долга или иные сроки его выполнения. Можно изменить и форму долговых обязательств. Одной из распространенных разновидностей обмена долга на долг считается операция, позволяющая конвертировать старый долг в новые долговые инструменты нового заемщика (специально выбранной компании) с погашением и выплатой иностранному кредитору процентов наличными и/или за счет экспортной выручки. При этом прежний заемщик осуществляет предоплату долга новому заемщику в национальной валюте, которая используется последним для финансирования местных расходов. Другим вариантом является обмен долговых обязательств страны-должника на обязательства третьих стран - ее дебиторов, то есть долги погашаются кредитору путем уступки ему требований страны-должника на долги третьих стран.

Обмен долга на налоги. Данная схема конверсии предполагает обмен компаниями - держателями внешнего долга долговых обязательств страны-должника на льготы по уплате налогов на производимые ими инвестиции на ее территории, как правило, по выгодному для компаний курсу. Для реализации рассматриваемой формы конверсии требуется наличие соответствующей нормативно-правовой базы в налоговом законодательстве страны-должника.

Обмен долга на ресурсы на цели развития. Подобные операции могут проводиться на основе выкупа долга или пожертвований. Чаще всего международные благотворительные организации или правительства развитых стран выкупают со скидкой коммерческие долги на вторичном рынке и затем переводят их в обязательства, подлежащие оплате в местной валюте либо по номиналу, либо со скидкой менее высокой, чем на вторичном рынке. В других случаях банки передают долг какой-либо благотворительной организации с условием, что он будет погашен в местной валюте в рамках ранее согласованной программы в области природоохранной деятельности, в социальной сфере или сфере образования.

Обмен долга на экспорт (долг на товар) . При использовании данного вида конверсии в отношении задолженности перед коммерческими кредиторами страна-должник предлагает погашение обязательств в форме получения права на реализацию товара по установленной цене. Определенная часть от суммы реализации возвращается стране-должнику, а оговоренная доля остается у кредитора в счет погашения выставленных требований. Одним из главных недостатков этой схемы является нередко выдвигаемое должниками условие предоплаты кредитором части стоимости товара.

Секъюритизация

Секыоритизация, то есть выпуск новых ценных бумаг (акций или долговых обязательств) , подтверждающих право на собственность или обязательства должника, все шире используется в международной практике. Поэтому в большинстве случаев такие новые инструменты определяются как обеспеченные активами ценные бумаги (asset-backed securities) .

Под секьюритизацией задолженности понимается переоформление существующего государственного долга в новые рыночные долговые инструменты (ценные бумаги) . Любой кредитор (или должник) вправе секьюритизировать свои активы (или долги) , а успех операции будет зависеть от: готовности рынка принять дополнительный риск; состояния финансов должника с точки зрения обслуживания новых обязательств, источником погашения которых являются старые долги (здесь имеется определенная аналогия с факторингом) ; политических рисков.

В процесс секьюритизации могут быть вовлечены инструменты денежного рынка, рынка ссудных капиталов и чисто банковские инструменты. Среди основных видов ценных бумаг, обращающихся в настоящее время на международных финансовых рынках, можно выделить две группы: иностранные облигации - эмитируемые нерезидентами на внутреннем рынке иностранного государства, и еврооблигации - средне- и долгосрочные обязательства в евровалютах, выпускаемые для размещения на европейском рынке среди зарубежных инвесторов.

Особенность еврооблигаций состоит в их более высокой надежности по сравнению с другими долговыми инструментами, номинированными в иностранной валюте: "жесткость" долга, обусловленного их выпуском, как правило, рассматривается на уровне "жесткости" долгов перед МВФ и Всемирным банком. Следствием потенциального нарушения обязательств по таким инструментам является фактически кросс-дефолт, или автоматический дефолт по менее "жестким" ценным бумагам должника. Однако начиная с 1999 г. ряд эмитентов еврооблигаций провели переговоры с кредиторами о реструктуризации задолженности по ним, что несколько ослабило приоритетный статус еврооблигаций относительно других инструментов и изменило отношение к ним инвесторов.

Секыоритизация долга - наиболее рыночная форма урегулирования задолженности, что проявляется в снижении репутациоиных рисков государств при ведении ими переговоров с кредиторами. Она также позволяет оптимизировать структуру долговых выплат в соответствии с прогнозом бюджетных доходов и расходов страны-должника.

Секьюритизация на основе облигаций Брейди

Облигации Брейди [14] являются государственными облигациями, эмитированными в обмен на реструктурированный долг перед коммерческими банками. Как правило, эти обязательства в части номинала гарантированы облигациями Казначейства США. В международной практике используют следующие виды облигаций Брейди.

Паритетные облигации, или облигации с уменьшенными процентами (Par Bonds) . Они предусматривают (посредством обмена старых облигаций с аналогичной номинальной стоимостью) сокращение текущих платежей по обслуживанию долга за счет снижения ставки начисляемых процентов. Погашение задолженности, переоформленной по номиналу, происходит единовременно (то есть не предполагается частичное списание долга) через 30-летний срок с установленными полугодовыми процентными отчислениями по фиксированной ставке ниже рыночного уровня. Обеспечение основного долга составляют 30-летние казначейские облигации США с нулевым купоном, а выплаты процентов гарантированы скользящими суммами ликвидных активов (Rolling Interest Guarantees - RIGs) на предстоящий период 12-18 месяцев (2-3 купона) .

Дисконтные облигации, или облигации с уменьшенной основной суммой долга (Discount Bonds - DB) . Они предполагают снижение совокупного объема обязательств путем списания части основного долга. Номинал облигации определяется за вычетом эффективной скидки от суммы переоформленной задолженности и подлежит единовременному погашению через 30 лет с начислением полугодовой плавающей ставки на уровне (LIBOR+13 xl 6) . Обеспечение сопоставимо с Par Bonds.

Ступенчатые облигации, или облигации с более низкими первоначальными ставками (Front Loaded Interest Reduction Bonds - FLIRBs) . Они являются инструментом сокращения платежей по обслуживанию долга посредством первоначального определения низких ставок процентных платежей. Облигации характеризуются 15-20-летним сроком погашения основного долга с полугодовыми выплатами. Временное установление плавно повышающихся фиксированных ставок процентов сменяется последующим использованием рыночных процентных ставок. Погашение основного долга не предусматривает обеспечения, в то время как купоны имеют 12-месячную скользящую гарантию в течение 5-6 лет.

Долговые конверсионные облигации (Debt Conversion Bonds - DCB) . Они отражают несокращенную задолженность кредиторам, предоставившим новые средства странам-должникам. Облигации имеют номинал конвертированных обязательств, который выплачивается полугодовыми установленными частями в течение 15-20 лет. Проценты на основной долг начисляются по рыночной ставке. Обеспечение не предоставляется. Предусмотрено право их переоформления в акции страны-должника.

Облигации новых займов, или новые долговые облигации (New Money Bonds - NMB) . Они выпускаются на предоставленные кредиторами средства по DCB (25 %) , которые характеризуются адекватными с ними условиями. Предполагается, что на 1 долл. облигаций новых займов разрешается переоформить определенное количество задолженности кредитора в конверсионные облигации. Срок погашения таких облигаций - 15-20 лет, процентная ставка - плавающая (маржа сверх LIBOR) .

Процентные облигации (Past Due Interest - PDI, Arrears Capitalization, Interest Due and Unpaid Bonds - IDU) . Они позволяют сократить неконсолидированную задолженность (как правило, до переоформления основного долга в облигации Брейди) по процентам с помощью предоставления скидки. Срок погашения - 10-20 лет, в течение которого осуществляются полугодовые выплаты по задолженности, конвертированной с дисконтом. Фактически размеры купонов устанавливаются на уровне плавающих ставок процентов. Обеспечение отсутствует.

Капитализированные облигации (Capitalization Bonds, C-Bonds) . Они способствуют отсрочке процентных платежей по задолженности на будущие периоды за счет присоединения части подлежащих выплате процентов к основному долгу и предоставления льготного периода погашения капитализированных сумм. Задолженность переоформляется по номиналу в инструмент, имеющий 20-летний срок погашения с 10-летним периодом отсрочки (grace period) и последующими полугодовыми выплатами. Вначале по обязательствам начисляется фиксированная ставка купона, которая постепенно (в течение 6 лет) достигает 8 % годовых и сохраняется на этом уровне до погашения. Разность между текущими процентными платежами и предельным размером купона присоединяется к основному долгу и подлежит выплате по истечении льготного периода.

При использовании облигаций Брейди возникает сложная проблема определения уровня сокращения задолженности, достаточного для выполнения должником пересмотренных обязательств за счет обеспечения макроэкономической стабилизации.

Основные направления урегулирования задолженности иностранных государств перед Россией и ее участие в Парижском клубе

В соответствии с Бюджетным кодексом правительство РФ и по его поручению Минфин России осуществляют деятельность по урегулированию задолженности иностранных государств перед Россией и по выработке мер по совершенствованию данной работы. Традиционно основными направлениями подобной деятельности являются:

- разработка методологии реструктуризации долга иностранных государств перед Россией (в том числе государств - участников СНГ) в ходе работы с Парижским клубом кредиторов;

- подготовка единого нормативного правового акта, регламентирующего участие страны в деятельности Парижского клуба;

- проведение двусторонних переговоров со странами-должниками, имеющими действующие рамочные соглашения и договоренности с Парижским клубом;

- проведение двусторонних переговоров со странами-должниками, не являющимися партнерами Парижского клуба;

- подготовка и согласование нормативных правовых актов о заключении межправительственных соглашений об урегулировании задолженности иностранных государств (в том числе государств-участников СНГ) перед Российской Федерацией.

Последовательное решение указанных задач позволяет России активно участвовать в работе Парижского клуба кредиторов:

- закреплять принятые в его рамках решения на двустороннем уровне с партнерами Парижского клуба и странами - должниками России;

- обеспечивать регулярность финансовых потоков, поступающих в федеральный бюджет в счет погашения задолженности стран-должников;

- получать дополнительные доходы за счет средств от иностранных государств, не осуществлявших регулярные платежи в погашение своего долга перед Россией.

В рамках участия в деятельности Парижского клуба Российская Федерация проводит политику, направленную на защиту своих интересов и обеспечение эффективного управления внешними финансовыми активами. Традиционно Россия, руководствуясь существующим в Парижском клубе порядком принятия всех решений на основе консенсуса, в то же время в вопросах долгового урегулирования, в том числе и со странами, не являющимися клиентами Парижского клуба, стремится действовать максимально эффективно.

В процессе подготовки к решению проблемы урегулирования долгов Россия как член Клуба имела возможность в полной мере использовать опыт МВФ и Всемирного банка, в задачи которых входит проведение дополнительного анализа платежных возможностей стран-должников с учетом их общей финансово-экономической ситуации.

При урегулировании задолженности стран-должников, являющихся клиентами Парижского клуба, и выборе на основе его методологии одного из двух вариантов реструктуризации их задолженности, Россия старается придерживаться варианта сокращения обслуживания долга, позволяющего избежать радикального уменьшения номинальной стоимости внешних финансовых активов. При этом за счет рассрочки платежей в погашение консолидированной задолженности на срок от 23 до 40 лет (в зависимости от принятых Клубом условий) и применения льготной процентной ставки достигается необходимое уменьшение приведенной стоимости долга. В то же время вариант снижения долга предусматривает значительное сокращение его номинала, реструктуризацию оставшейся части задолженности с погашением в течение 23 лет с начислением рыночной процентной ставки.

По инициативе России ведутся консультации кредиторов Клуба с целью выработки общей позиции в отношении урегулирования долгов государств, не являющихся клиентами Парижского клуба. На практике усилия России по урегулированию задолженности стран, являющихся и не являющихся клиентами Парижского клуба, сталкиваются с немалыми трудностями. Они определяются как-несовершенством организационно-правовой системы управления государственным долгом, особенно в части иностранного долга перед Россией, так и твердой позицией многих государств-должников, не согласных с объемами и условиями ее долговых требований.

Практика урегулирования долга иностранных государств перед Россией

В последнее десятилетие Россия проводила интенсивные двусторонние переговоры как со странами-клиентами Парижского клуба, так и с государствами, имеющими наибольший объем задолженности перед ней. Для реализации решений, изложенных в коммюнике глав государств и правительств стран "Группы 8" , принятом в Кельне еще в июне 1999 г.ст. VII) , государствами-членами Парижского клуба кредиторов совместно с международными финансовыми организациями согласовываются практические пути дальнейшего расширения " Инициативы облегчения долгового бремени беднейших государств с целью поддержания минимального уровня жизни населения этих стран". Кредиторы склоняются к тому, чтобы обеспечить более существенное и оперативное уменьшение долгового бремени беднейших развивающихся стран. В соответствии с кельнскими договоренностями Россия в 2001-2003 гг. подписала соглашения о списании 90 % долгов с такими странами, как Бенин, Мали, Никарагуа, Сьерра-Лионе, Буркина-Фасо, Танзания, Мозамбик, Чад, Гвинея, Мадагаскар, Гвинея-Бисау [15].

В начале 2005 г. Россия подписала с Сирией соглашение о выверке задолженности, в котором стороны согласовали объемы сирийской задолженности и принципы ее урегулирования, отвечающие принципам Парижского клуба кредиторов [16]. Срок погашения задолженности - 6 лет, оно будет осуществляться с дисконтом (в размере 73 % [17]) частично в валюте, частично-поставками товаров традиционного сирийского экспорта. Возможно также использование определенной доли долга для реализации инвестиционных проектов на территории Сирии.

В 2004 г. при активном участии России продолжались переговоры о реструктуризации долга Ирака перед странами - членами Парижского клуба кредиторов, результатом чего стало подписание соответствующего соглашения. Согласно его условиям, будут списаны 80 % долгов странам - членам Парижского клуба в три этапа: 30 % немедленно, 30 - в ходе сотрудничества с программой МВФ и 20 % - в зависимости от успешности осуществления плана МВФ.

Достижение договоренностей с Ираком, которые будут оформлены двусторонним межправительственным соглашением, позволит провести выверку его задолженности по кредитам, предоставленным бывшим СССР более 20 лет назад, и согласовать новый график платежей. Россия также рассчитывает на участие в контрактах по восстановлению разрушенной экономики Ирака и разработке месторождений полезных ископаемых в этой стране. По информации Совета безопасности РФ, "Россия при принятии этого решения (списание долга Ираку. - М. А. и И. К.) руководствовалась долгосрочными экономическими интересами, ориентированными на получение российскими компаниями возможности участвовать в восстановлении иракской экономики, а также на обеспечение реализации заключенных нами ранее с иракской стороной контрактов" [18].

В начале 2004 г. правительство России провело реструктуризацию долга Монголии, в результате чего 98 % долга этой страны (ее задолженность оценивалась в сумму около 11, 2 млрд. долл. США) было фактически списано. По некоторым данным, условием столь крупного списания долга являлось предоставление России права на участие в капитале нескольких монгольских предприятий.

В 2004 г. Минфин России провел переговоры с Кубой и представил ей свои предложения относительно урегулирования ее долга перед бывшим СССР, оцениваемого примерно в 25 млрд. долл. США [19], и просроченной задолженности перед Россией. Данная проблема усложняется тем, что кубинский долг перед СССР выражен в сальдо расчетов между двумя государствами в переводных рублях, а также тем, что кубинская сторона полагает, что у нее вообще нет долговых обязательств перед Россией. Окончательного решения об урегулировании задолженности Кубы до настоящего времени не принято.

В 2004 г. проведены переговоры с Афганистаном относительно урегулирования задолженности перед Россией, которая составляет около 9 млрд. долл. США [20]. Проблемы долга Афганистана, по словам главы МИД России С. Лаврова, должны решаться "в рамках Парижского клуба, который предусматривает существенное списание долгов".

Переговоры с некоторыми странами-должниками проходят крайне напряженно. Многие государства, рассматривая кредиты, предоставленные бывшим СССР, как льготные и носившие политический характер, не предполагали в будущем погашать задолженность перед Россией и не предусматривали средства на данные цели при утверждении национальных бюджетов. Для согласования условий урегулирования задолженности таких стран-должников требуется проведение нескольких раундов переговоров. Особенно это относится к государствам, имеющим большой объем задолженности перед Россией, поскольку для осуществления платежей в погашение указанной задолженности им необходимо изыскать значительные средства.

Продолжается работа по урегулированию задолженности государств-участников СНГ по государственным кредитам, предоставленным Россией. Механизм урегулирования задолженности базируется на результатах анализа их платежеспособности, проводимого на основе международной методики оценки важнейших макроэкономических показателей, выработанной международными финансовыми институтами и объединениями кредиторов - Парижским и Лондонским клубами.

Проведены переговоры по урегулированию задолженности по государственным кредитам, предоставленным Россией Республике Таджикистан, Республике Молдова, Киргизской Республике, Республике Узбекистан, Туркменистану и Республике Беларусь. В 2002 г. в результате осуществления зачета взаимных финансовых требований снята с учета задолженность Казахстана перед Россией. В 2004 г. правительством РФ одобрен порядок урегулирования долга Таджикистана перед Россией в размере около 300 млн. долл. США, причем часть средств будет обменена на собственность Таджикистана [21].

В последние годы проводились операции, связанные с использованием государственных внешних финансовых активов, выраженных в неконвертируемых валютах и/или существующих в форме права на экспорт товаров страны-дебитора. Поступления в федеральный бюджет от реализации данных активов на тендерах составили в 2002 г. 0, 4 млрд., в 2003 г. - 0, 45 млрд. долл. США [22].

Все еще не решены некоторые проблемы статистики иностранного долга перед Россией. В различных источниках имеются расхождения, иногда значительные, в оценках объемов иностранной задолженности перед Россией. Есть сложности, связанные с отсутствием достоверной информации о суммах и механизмах конкретных операций по погашению иностранных долгов перед РФ, в отдельных случаях такая информация впервые появляется в зарубежных источниках и только впоследствии - в России. В США, например, направляемый в конгресс запрос на финансирование зарубежной деятельности представляет собой документ объемом более 500 страниц с подробным описанием расходных статьей, к тому же доступный на интернет сайте правительства США [23].

В 2004 г. правительство России рассматривало возможность размещения части средств стабилизационного фонда в ценные бумаги наиболее развитых стран (США, Великобритании, Германии, Франции и др.) , что означало фактически их кредитование. Это предложение подверглось серьезной критике со стороны экономического сообщества [24], и основной довод его противников заключался в том, что использование данных инструментов менее выгодно для России по сравнению с альтернативными возможностями вложений, поскольку годовая доходность по ним составляет не более 1-2 %.

В то же время казначейские бумаги, например, США - надежные инструменты, поскольку их эмитент обладает высшим суверенным рейтингом (ААА по шкале Standard & Poor's) , то есть возврат вложенных государством средств практически гарантирован. С этой точки зрения решение о размещении части средств стабилизационного фонда в ценные бумаги США представляется обоснованным. Другое преимущество подобной операции состоит в том, что это рыночный и торгуемый на международных рынках долг перед Россией. В итоге было принято решение, в соответствии с которым Минфин России получил право размещать средства стабилизационного фонда в ценные бумаги 14 развитых государств с рейтингом ААА по шкале Standard & Poor's.

В случае, если государство имеет внешние долги, а также есть иностранные долги перед ним, причем речь идет о суммах, соизмеримых с годовым бюджетом страны, логично создание эффективной системы управления долговыми обязательствами. Как показывает практика, лучший долг - это рыночный долг, то есть номинированный в долговых инструментах, которые могут свободно обращаться на международных рынках капитала (например, еврооблигации) . Такие инструменты обладают рядом существенных преимуществ, поскольку они:

- усиливают рыночные позиции и авторитет страны на международном уровне;

- позволяют судить об уровнях рисков инвестиций, то есть служат своего рода индикатором финансового состояния государства;

- предоставляют инвесторам и обществу полную информацию о его долговом портфеле;

- повышают ответственность и финансовую дисциплину государства в области обслуживания долга, что увеличивает надежность самих бумаг;

- позволяют реализовывать рыночные схемы реструктуризации с применением хеджирования валют, сроков и процентов, то есть дают возможность планировать бюджетные потоки в разные годы.

В области российского внешнего долга ряд шагов в указанном направлении уже сделан (например, путем выпуска еврооблигаций проведена реструктуризация, а фактически секьюритизация части внешнего долга СССР, коммерческой задолженности СССР перед иностранными компаниями, задолженности перед МИБ и МВЭС) . Необходимо предпринять аналогичные усилия и в области реструктуризации иностранного долга перед Россией, естественно, если речь идет не о совсем безнадежных долгах (среди дебиторов России есть государства, которые сложно отнести к странам-банкротам) . Ведь даже списание 90 % долгов сейчас совсем не означает погашения оставшихся 10 % через 20-25 лет.

В заключение отметим, что процесс реструктуризации долга иностранных государств перед Россией должен в полной мере регулироваться Бюджетным кодексом. Он позволяет проводить реструктуризацию и списание части задолженности перед Россией (в рамках участия в международных финансовых организациях и финансовых клубах) без ратификации соответствующих договоров в Государственной думе РФ. Вместе с тем Бюджетный кодекс не регламентирует формы реструктуризации долга иностранных государств перед Россией, такие, как обмен долга на акции, ресурсы, товары или экспорт.

Внешний долг самой России во многом урегулирован. Существенная его доля приходится на развитые страны-кредиторы, а значительная часть оставшегося долга - на рыночные и торгуемые на международных рынках капитала инструменты. Иностранный долг перед Россией по-прежнему урегулирован далеко не полностью и в основном приходится на развивающиеся и беднейшие страны. Членство России в Парижском клубе накладывает на нее обязательства по списанию большой части (до 90 %) долгов беднейших стран.

Проводимые в настоящее время в России административная и бюджетная реформы предполагают заметное усиление ответственности органов исполнительной власти за принимаемые решения, повышение прозрачности их деятельности, а также их ориентацию на достижение общественно значимых целей и результатов, структурированных по бюджетным программам и соответствующих потребностям общества, в рамках бюджетирования, ориентированного на результат [25]. Все сказанное можно отнести и к деятельности по управлению государственным долгом перед Россией.

С учетом важности долговой тематики одним из вариантов реализации на практике новых принципов администрирования бюджета может стать бюджетная целевая программа по созданию системы управления государственным долгом. В части управления иностранным долгом перед Россией эта программа должна включать: мероприятия, касающиеся раскрытия информации о схемах и суммах погашения и реструктуризации иностранных долгов и внесения соответствующих изменений в нормативно-правовую базу, в первую очередь в Бюджетный кодекс РФ; регулярную публикацию информации о состоянии долга иностранных государств перед Россией, о погашении и списании долгов, о схемах реструктуризации; меры по применению конкурсных процедур для участия российских компаний в реструктуризации иностранного долга перед Россией.

1 См. : Афанасьев Мст. Бюджетная политика и бюджетный процесс (материалы к лекциям) . Части 1-2. М. : ГУ-ВШЭ, 2000; Афанасьев Мст. Основы бюджетной системы. М. : ГУ-ВШЭ, 2004; Вавилов А. Государственный долг: уроки кризиса и принципы управления. М. : Городец, 2001; Ясин Е., Гавриленков Е. О проблеме регулирования внешнего долга России. - Вопросы экономики, 1999, N 5; Вавилов А., Ковалишин Е. Проблемы реструктуризации внешнего долга России: теория и практика. - Вопросы экономики, 1999, N 5; Хейфец Б. Кредитная история России (характеристика суверенного заемщика) . М. : Экономика, 2003; Якобсон Л. Экономика общественного сектора. М. : Аспект Пресс, 1996.

2 Газета. Ru, 9. 03. 05.

3 Данные отчета Внешэкономбанка за 2003 г. (http: //www. veb. ru/upload/ reports / 2003 / VEBreport 2003. pdf) .

4 Ввиду неурегулированности долгов многих стран перед Россией в различных источниках данные об объеме обязательств зарубежных стран перед ней могут несколько отличаться от вышеуказанной цифры в зависимости от экспертной оценки задолженности государств. Например, размер долга иностранных государств (включая страны СНГ) по кредитам, предоставленным правительством бывшего СССР и правительством России, по состоянию на 1 января 2004 г., указанный в законе о федеральном бюджете на 2005 г. (Федеральный закон от 23 декабря 2004 г. N 173-ФЗ) , составляет 86, 17 млрд. долл. США.

5 Парижский клуб ушел от ответа. - Известия, 2005, 17 января. 6 http: //www. rbcdaily. ru/news/market/mdex. shtml 2005/02/08/37273. 7 http: //president. kremlin. ni/appears/2005/02/l 1 / 1606_type 63378 type 63381_ 83947. shtml) .

8 Виртуальный долг. - Эксперт, 2004, 27 сентября.

9 Данные отчета Внешэкономбанка за 2003 г. (http: //www. veb. ru/uploacl/ reports / 2003 / VE Breport 2003. pdf) .

10 Федеральный закон N 35-ФЗ от 8 мая 2004 г. "Об исполнении федерального бюджета за 2002 год".

11 29 января 2005 г. правительство России приняло решение о досрочном погашении долга перед МВФ в сумме 3, 33 млрд. долл. США.

12 http: ///www. prime-tass. ru/documents/documents/2004_budget/pnl 30. asp.

13 См. : Bergsman J., Edisis W. Debt-Equity Swaps and Foreign Direct Investment in Latin America. Washington, D. C., The World Bank, 1988; Bouvier V., Esclassan M. - Ch., Lassale J. - P. Finances publiques. Paris, 1996; Burda M., Wyplosz Ch. Macroeconomics, 2 nd ed. OUP, 1997; Cassard M., Folkerts-Landau D. Sovereign Debt: Managing the Risks. - Finance and Development, 1997, December; Chouvel F. Finances publiques. Paris, 1999; Claessens S., Diwan I., Froot K., Krugman P. Market-Based Debt Reduction for Developing Countries. Principles and Prospects. The World Bank, 1991; FrenkelJ., Dooley M., Wickhan P. (eds.) . Analytical Issues in Debt. Washington, IMF, 1989; Rahman R. Emerging Markets Debt Strategy. Deutsche Bank Research, 1998, September 15; Guidelines for public debt management: accompanying documents and selected case studies. International Monetary Fund, World Bank Group, Washington, D. C., 2003.

14 История возникновения облигаций Брейди связана с планом реструктуризации долга развивающихся стран, предложенным в 1989 г. министром финансов США Н. Брейди (N. Brady) . В этот период рынки ценных бумаг и несекьюритизированных долгов развивающихся стран характеризовались чрезвычайно низкой ликвидностью, подавляющее большинство таких долгов котировалось на уровне 25-40 % от номинала. После завершения переговоров должников с кредиторами в 1990-1994 гг. почти 20 стран (в том числе Мексика, Бразилия, Аргентина, Венесуэла, Уругвай, Болгария, Польша, Нигерия и др.) осуществили выпуск облигаций Брейди на общую сумму около 100 млрд. долл. США.

15 Точечное прощение. - Независимая газета, 2004, 14 января. 16 http: //www. prime-tass. ru/news/print. asp?id=: : 480840&ct=ne\vs. 17 http: //old. lenta. ru/russia/2005/01 /25/kudrin. 18 http: ///www. scrf. gov. ru/News/2005/Ol/l З. htm_Toc 9348455 l.

19 РФ предоставила Кубе предложения по урегулированию кубинского долга объемом свыше 25 млрд. долл. США. Минфин России, 20. 02. 2004 (http: // www. mmfin. ru/off_mf/697. htm) .

20 Россия вновь подтверждает готовность к списанию долгов Афганистана. РИА "Новости" , 7. 05. 2004 (http: //www. rian. ru/economy/20040507/584894. html) .

21 http: //www. rian. ru/economy/20041021 /713169. html.

22 Данные отчета Внешэкономбанка за 2003 г. (http: //www. veb. ru/upJoad/ reports / 2003 / VEBreport 2003. pdf) .

23 Долг перед Россией. - Ведомости, 2003, 15 августа, а также: FY 200 (-> Congressional Budget Justification for Foreign Operations (http: //www. state. gov m/rm/rls/cbj/) .

24 См., например: Мы не одиноки, с нами - долги. - Российская газета, 2003, 23 декабря.

25 См. : Афанасьев Мст. Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции) . - Вопросы экономики, 2004, N 9.

[Графические материалы:

Рис. 1 Структура долга России и перед Россией по состоянию на 1 января 2004 г.

Таблица 1. Задолженность иностранных государств - крупнейших должников России (в млрд. долл. США)

Таблица 2 Структура иностранного долга перед Россией в разрезе валют

Структура иностранного долга перед Россией в разрезе валют (в %)

Таблица 3 Кредиты России иностранным государствам

]