ЭВОЛЮЦИЯ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ.

Современный этап экономического развития России ставит новые задачи перед органами государственного управления. Решающая роль в обеспечении устойчивого экономического роста и конкурентоспособности российских товаров на мировых рынках отводится активной экономической политике. Поощрение инвестиционной активности российских компаний, стимулирование экспорта, адресная помощь отдельным фирмам - все это воздействует как на экономику страны в целом, так и на структуру рыночных отношений в рамках отдельных отраслей и регионов. Однако довольно частым "побочным" результатом экономической политики выступает тенденция к монополизации продуктовых и финансовых рынков компаниями - целевыми объектами экономической политики. Для предотвращения или хотя бы смягчения антиконкурентных последствий подобных государственных мероприятий развитые страны выработали комплекс мер, называемых политикой поддержки конкуренции. Она включает как антимонопольное регулирование (с запретительными и разрешительными функциями), так и более сложные действия государства по развитию и поощрению конкуренции на отдельных рынках. В этой связи возникает вопрос: в какой степени антимонопольная политика России справляется со своими функциями поддержки конкурентных начал в экономике?

Право на конкуренцию и реализацию конкурентных принципов в России основывается на конституционных принципах свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств и свободы экономической деятельности (п. 1 ст. 8 Конституции РФ) и на конституционном праве граждан на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (п. 1 ст. 34 Конституции РФ). Право на конкуренцию предпринимателя было предусмотрено еще законом "О предприятиях и предпринимательской деятельности" (1990 г.), в соответствии с которым (ст. 20) гарантировались:

- равное право доступа всех субъектов предпринимательской деятельности к рынку, к материальным, финансовым, трудовым, информационным и природным ресурсам, равные условия деятельности предприятий независимо от вида собственности и их организационно-правовых форм;

- свободный выбор предпринимателем сферы деятельности предприятия в пределах, установленных законодательством.

Тем самым основы конкурентной политики были заложены в механизме реализации экономической политики, что составляет неплохой фундамент и для сегодняшнего согласования двух видов государственного влияния на экономику. Вместе с тем в процессе реализации экономической и антимонопольной политик выявились сложности, обусловленные их взаимодействием. Отчасти это было связано со слабой проработанностью инструментов как одной, так и другой политики, отчасти - с отсутствием должной степени координации между ними даже на этапе планирования соответствующих мер.

Трудности реализации антимонопольной политики в России в первую очередь были вызваны тем, что антимонопольное регулирование по своей природе базируется на рыночных отношениях и не включает инструментария, пригодного для создания рыночных отношений - задачи, которую приходилось решать антимонопольным органам в России с начала реализации конкурентной политики. Поэтому эффективность антимонопольного регулирования напрямую зависела и зависит от взаимодействия антимонопольной и других видов экономической политики в большей степени, чем в зарубежных странах. В России меры по антимонопольному регулированию стали предприниматься в условиях, когда конкурентного рынка и рыночных отношений не было вообще, антимонопольная политика тогда рассматривалась как часть политики разгосударствления и создания рыночных отношений. Первая версия Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" была принята в мае 1991 г. В целом для его разработки использовались зарубежные модели (в частности, западноевропейские законы). Зарубежные страны играли также заметную роль в подготовке соответствующих кадров, помогая антимонопольным органам делать первые шаги. В отличие от многих других реформ антимонопольные институты создавались и развивались довольно быстро и гладко с наименьшим сопротивлением со стороны промышленных кругов России.

Это обусловливалось тем, что антимонопольное регулирование и поддержка конкуренции имели разное значение для разных политических и экономических групп, стремившихся использовать антимонопольное регулирование для защиты своих собственных монопольных позиций от рыночной конкуренции. Политика поддержки конкуренции многими понималась как промышленная политика создания преимуществ одним экономическим агентам за счет (и, возможно, в ущерб) других. Эта точка зрения во многом способствовала первоначальной (иногда даже чрезмерной) жесткости антимонопольного регулирования и стимулировала стремление антимонопольных органов дистанцироваться от экономической политики, которая трактовалась (во многом справедливо) как промонопольная политика.

Первоначально ГКАП России руководствовался "презумпцией виновности" в отношении российских предприятий: регистрация новых предприятий была возможна лишь после одобрения со стороны антимонопольных органов. Тем самым антимонопольная политика создавала новые административные барьеры для конкуренции и свободного вхождения на рынок. Такая строгость и даже в какой-то степени непродуманность антимонопольной политики объяснялись главным образом соответствующими целями экономической политики на первом этапе реформ. Поскольку основная задача экономической политики состояла в приватизации и реорганизации привативируемых предприятий, Антимонопольный комитет создавался именно в целях формирования условий для этого процесса.

Антимонопольная политика, таким образом, изначально мыслилась и закладывалась как пассивная защита возникающей конкуренции с преимущественно разрешительно-запретительной функцией. Придание антимонопольной политике пассивной роли в рамках более "важной" экономической политики объясняет, например, факт отсутствия осмысленного контроля со стороны антимонопольных органов над формированием финансово-промышленных групп в России, объединяющих крупнейших производителей и финансовые структуры главным образом на горизонтальной основе в рамках отдельных отраслей, которые представляются, как показывает мировая практика, наиболее опасными с точки зрения подрыва конкуренции. Предназначение антимонопольной политики быть своего рода "придатком" экономической политики, как это, по-видимому, виделось на первом этапе реформ, проявлялось в активизации преимущественно регистрирующей функции Антимонопольного комитета - составлении и ведении (периодическом пополнении) Реестра предприятий-монополистов, а также в развернутой деятельности Комитета по регулированию ценообразования.

Кроме того, как показывают материалы ГКАП(1), первоначально в ведение антимонопольных органов были включены самые разнообразные виды деятельности: контроль за лицензированием, защита прав потребителей, экспертиза учредительных документов союзов, ассоциаций, холдингов и акционерных обществ. Основной функцией ГКАП в этот период считалась разработка положений о правилах торговли и оказании услуг и осуществлении мер по коммерциализации товаропроводящей сети, что существенно сужало круг целей антимонопольной политики.

Обе эти функции антимонопольной политики - ведение Реестра предприятий-монополистов и регулирование ценообразования - в тот период преобладали, что в известной степени вступало в противоречие с нормативно определенными задачами Антимонопольного комитета. Вопросы регулирования цен не были обозначены в Законе "О конкуренции..." в качестве приоритетного направления деятельности антимонопольной политики. А составление Реестра означало нарушение собственного положения Антимонопольного комитета о том, что включение предприятий в него должно осуществляться только как результат нарушения ими антимонопольного законодательства, а не базироваться на формальном критерии - монополизации 35-процентной рыночной доли. Тем более что тогда отсутствовали четкое определение границ рынков и данные о рыночной концентрации, в результате чего потенциальными "нарушителями" могли оказаться вполне добросовестные предприятия. Таким образом, на первом этапе реформ цели экономической политики не только определяли нормативные положения зарождающейся антимонопольной политики-, но и доминировали при практическом осуществлении последней, даже в ущерб ей самой. Конкурентная политика сводилась к государственному антимонопольному контролю и разработке реестра действий, подлежащих запрету.

Трудности согласования экономической и конкурентной политик были также связаны с чрезвычайно ограниченным представлением антимонопольных органов о конкурентных процессах. Так, в докладе ГКАП 1995 г. концентрация производства отождествляется с негативными монопольными эффектами, а деконцентрация трактуется как главный способ борьбы с монополизмом(2). А в действительности сам по себе уровень концентрации, да и монопольное положение могут не сопровождаться злоупотреблениями со стороны хозяйствующих субъектов. Нельзя даже однозначно сказать, что вероятность злоупотреблений доминирующим положением на высококонцентрированных рынках выше, чем на низкоконцентрированных.

Узкая ориентация ГКАП на деконцентрацию и демонополизацию как главные (если и не единственные) способы активизации конкуренции означала разработку программ антимонопольного регулирования, в которых не было места согласованию целей с другими видами экономической политики, которые - в тех условиях -- неизбежно сопровождались бы повышением концентрации на отдельных рынках. В силу этого сама антимонопольная политика становилась противоречивой, зачастую подменяя собственные задачи целями промышленной политики. Например, в докладе ГКАП 1995 г. указывается, что "целью антимонопольной политики на рынке сырой нефти является повышение конкурентоспособности продукции нефтедобывающих предприятий на внутреннем и мировом рынках..."(3). Причем данная цель зафиксирована в разделе предложений по развитию конкуренции, а среди мероприятий, содействующих повышению конкурентоспособности отрасли, называются такие, как льготное кредитование инвестиций и снижение налогового бремени, - меры, создающие неравные условия конкуренции для хозяйствующих субъектов.

Кроме того, политика приватизации, проводившаяся в основном без консультаций со стороны антимонопольных органов, имела противоречивые последствия в аспекте формирования механизма конкуренции. С одной стороны, разукрупнение предприятий привело к увеличению числа рыночных агентов, конкурирующих между собой на одних и тех же товарных рынках. С другой -- в процессе приватизации проявились тенденции к усилению концентрации капитала путем приобретения одними и теми же хозяйствующими субъектами акций, паев, долей в уставном капитале ликвидируемых предприятий. Как показала практика, применение одних только норм 17-й и 18-й статей закона "О конкуренции..." не является достаточным условием противодействия новым монополистическим тенденциям. И хотя в дальнейшем в Программу приватизации были включены положения о согласованных действиях органов по управлению госимуществом и антимонопольного ведомства, их эффективное взаимодействие не было обеспечено.

В начале 1990-х годов предпринимались неоднократные попытки регулировать цены всех предприятий, включенных в Реестр монополистов. Государственные органы намеревались в принудительном порядке вернуться к прежним хозяйственным связям между предприятиями на основе чисто административных мер - - принудительной реорганизации предприятий и снятия директоров с занимаемых должностей. Антимонопольная политика использовалась в качестве административной формы контроля над государственными предприятиями в интересах экономической политики.

Таким образом, на первом этапе развития антимонопольного регулирования сложилось довольно нечеткое разграничение сфер деятельности и полномочий между антимонопольной и экономической политиками. Одна политика нередко вмешивалась и подменяла собой другую, выполняя не свойственные ей функции и неся на себе не характерные для нее виды ответственности. Это во многом предопределило пассивный характер антимонопольной политики. Поскольку на первом этапе реформ главным направлением являлась демонополизация экономики на уровне страны в целом, то промышленная политика разгосударствления и приватизации взяла на себя функции борьбы с монополиями. Антимонопольное регулирование на практике оказалось вне сферы деятельности антимонопольной политики, которая вначале носила главным образом формально-законодательный характер. Этим объясняется, в частности, и то, что антимонопольная политика ограничивалась в основном государственным регулированием ценообразования.

Неудачным примером антимонопольного регулирования на данном этапе является государственное регулирование цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий-монополистов. Согласно постановлению Правительства РФ от 11 августа 1992 г., регулирование устанавливалось в виде абсолютного верхнего предела (лимитная цена), предельного размера рентабельности (процентный лимит) и предельных коэффициентов изменения цен. Данное регулирование стимулировало рост издержек предприятий и снижало их заинтересованность в развитии производства, в повышении конкурентоспособности своей продукции. Осуществление этой меры конкурентной политики противоречило целям экономической политики, подрывало базу налогообложения и не способствовало развитию конкуренции на рынках. Произвольный выбор предприятий, попадающих в категорию "монополистов", сокращал действенность ценового инструмента регулирования и во многих случаях делал его избыточным. В 1994 г. действие постановления не было возобновлено.

Хотя на первом этапе (условно - - это начало 1990-х годов до принятия Закона "О естественных монополиях") в антимонопольном регулировании и были достигнуты определенные успехи (понимание необходимости антимонопольной политики, формирование органов антимонопольного регулирования, разработка и принятие законов, обеспечивающих юридическую регламентацию антимонопольной политики), в целом антимонопольная политика не выполняла, да и не могла выполнять функции, требуемые для реализации как ее собственных целей, так и целей экономической политики.

Второй этап развития антимонопольного регулирования начинается в 1994-1995 гг., когда были приняты постановление Правительства РФ "О Государственной программе демонополизации экономики и развитии конкуренции на рынках Российской Федерации" (1994 г.) и Федеральный закон "О естественных монополиях" (1995 г.). Эти нормативные акты определили долгосрочную стратегию развития антимонопольного регулирования и придали ему необходимую системность и организованность.

По мере того как экономическая политика России смещалась с макро- на микроуровень, наблюдался соответствующий сдвиг акцентов и в антимонопольной политике. В этот период общие принципы антимонопольного регулирования были распространены на особые сферы экономики - финансовые рынки, страхование, банковскую сферу, отрасли естественных монополий. Антимонопольная политика начинает переходить от регулирования товаропроводящей сети к контролю производственных процессов. Так, в докладе ГКАП 1997 г. подчеркивается, что "задачей ГКАП России является не только устранение необоснованного ограничения конкуренции при движении товаров, но и в инвестиционном процессе"(1).

Но чем более детализированными становятся нормативные документы антимонопольного регулирования, тем в большей степени интересы антимонопольных органов пересекаются с интересами промышленных и отраслевых ведомств. Например, закон "О естественных монополиях" предполагает ограничение конкуренции в определенных сферах деятельности. Данное положение может породить более сложные отраслевые эффекты, чем реализация общей нормы конкурентного законодательства, а следовательно, требует более тщательного учета интересов отраслевых регуляторов, чем обычное конкурентное право. И хотя в нормативных документах этого периода (как впрочем, и позже) отсутствует тезис о согласованности двух разных видов политики, осуществление конкурентной политики в отдельных отраслях и на отдельных рынках подводит к осознанию необходимости взаимных консультаций.

В 1995 г. были внесены определенные изменения и в Закон "О конкуренции...". В антимонопольной политике России начинает преобладать количественный подход к антиконкурентным действиям. Доминирующее положение фирмы на рынке определяется выраженными количественными критериями: фирмы с долей рынка до 35% исключаются из списка потенциальных нарушителей; фирмы с рыночной долей, превышающей 65%, признаются доминирующими и подверженными "искушению" злоупотреблением монопольным положением; фирмы с долями рынка между 35 и 65% занимают промежуточное положение - в этом случае антимонопольные органы обязаны доказать наличие злоупотреблений и монополистических намерений. Формализация критериев рыночной власти помогает осмыслить ситуации, когда требуется антимонопольное вмешательство государства с позиции объективности и непредвзятости, что помогает практической работе территориальных органов Антимонопольного комитета.

Основным достижением второго этапа можно считать начало обособления антимонопольного регулирования как самостоятельной политики со своими специфическими объектами, субъектами и инструментарием, отличными от методологии экономической политики, хотя и имеющими точки соприкосновения. Важность конкурентной политики отражена на самом высоком уровне: соответствующие изменения вносятся в Гражданский кодекс РФ (ч. 1).

Особую роль в этот период сыграла разработка правил добросовестной конкуренции применительно к отдельным сферам хозяйственного оборота, в частности, принятие закона "О рекламе" (1995 г.). Спецификация видов поведения фирм, которые допустимы и недопустимы на рынках России, определение требований к рекламе и указания на случаи надлежащей и ненадлежащей рекламной деятельности способствовали более четкому пониманию цивилизованной конкуренции, что помогало реализации целей экономической политики на данном этапе - удовлетворение внутреннего спроса за счет качественных отечественных товаров. Закон "О рекламе" был нацелен на достижение сбалансированности интересов различных субъектов экономики, а значит, на гармонизацию целей конкурентной и промышленной политик.

В этот период наблюдается и определенный диссонанс между двумя политиками. Так, закон "О мерах по защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами" (1998 г.) поставил ключевой целью защиту отраслей российской экономики и отдельных хозяйствующих субъектов от внешней конкуренции, если она неблагоприятна для национальных агентов. Тем самым были зафиксированы четкие цели экономической (внешнеторговой) политики государства. Однако при этом не была учтена проблема воздействия протекционистских мер на внутренние рынки России, что заложило основу для формирования в будущем легальных монопольных эффектов с необязательно положительными в целом последствиями для внутренней конкуренции и отечественных потребителей.

Отсутствие координации между конкурентной и экономической политиками в России выражалось и в том, что само представление о стратегических мерах по развитию конкуренции не отражало необходимость взвешенной оценки последствий усиления конкуренции с позиций промышленной политики. Так, в Федеральной программе демонополизации экономики и развития конкуренции на 1996-1997 гг., которая в этот период считалась программным документом в области антимонопольной политики, речь идет исключительно о запретительно-разрешительных мероприятиях, хотя очевидно, что сама по себе демонополизация не создает автоматически эффективный конкурентный рынок и конкурентный механизм. Более того, даже для отраслей естественной монополии не проводился всесторонний анализ про- и антимонопольных эффектов.

В рамках данного этапа многие аспекты несогласованности экономической и конкурентной политик могут быть объяснены отсутствием четкого представления о целях одного и другого видов государственного воздействия на экономику, классификации специфических инструментов воздействия, а также об идентификации областей, где интересы той и другой политики могут пересекаться и конфликтовать. По-прежнему задача обеспечения конкурентоспособности отечественных товаров рассматривается в контексте антимонопольного регулирования (доклад ГКАП 1997 г.(5)), хотя на самом деле это - цель промышленной политики, а никак не конкурентной. Отсюда и половинчатый во многом характер антимонопольной политики. Появляются, однако, и положительные примеры взаимосвязи двух видов государственного влияния на экономику. В 1996 г. по настоянию ГКАП России из законопроекта "О перечне отраслей, видов деятельности, территорий, в которых запрещается или ограничивается деятельность иностранных инвесторов" был исключен ряд положений, которые представляли собой необоснованные барьеры на пути иностранных инвестиций в российскую экономику и могли бы сдерживать конкуренцию на внутренних рынках.

Началом третьего этапа в развитии антимонопольного регулирования в России можно считать август 1998 г., когда после финансового кризиса изменились ориентиры и методы экономической политики. Пришло понимание того, что антимонопольная политика может как способствовать, так и препятствовать проведению и эффективности экономической политики. Признанием значимости антимонопольного регулирования можно считать повышение статуса регулирующего органа: в 1998 г. Государственному комитету по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур был придан статус министерства, а в 1999-2000 гг. ГКАП был преобразован в Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

В этот период антимонопольная политика активизируется в рамках ее защитной функции. Появляется новая редакция Закона "О конкуренции...", дополненная многочисленными случаями запрета тех или иных действий фирм. Однако из всех дополнений и изменений в новой редакции по-прежнему лишь две статьи (ст. 17 и 18) касаются поведения фирм ex ante (регулирование слияний и поглощений и регулирование приобретений акций компаний), причем в большинстве случаев применение данной статьи носит уведомительный, а не предупредительный характер. Политика демонополизации полностью передается в ведение органов антимонопольного регулирования. Тем самым начинается процесс разграничения полномочий экономической и конкурентной политик. Углубляются представления о предмете антимонопольной политики во многом благодаря потребностям экономической политики. Так, демонополизация как одно из направлений антимонопольного регулирования должна охватывать теперь не только региональные, но и межрегиональные товарные рынки.

Конкурентное законодательство развивается применительно к новым сферам регулирования. В 1999 г. был принят закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", определивший основные направления конкурентной политики в данной сфере. И хотя этот закон далек от совершенства, наличие специального нормативного документа формирует базу антимонопольной политики на финансовых рынках, что в целом стимулирует и разработку соответствующей экономической политики. Важным достижением закона является четкое выделение основных понятий финансового рынка (таких, как "финансовая услуга", "рынок финансовых услуг", "конкуренция на рынке финансовых услуг", "концентрация капитала на рынке финансовых услуг" и др. - ст. 3), которые могут использоваться не только антимонопольными органами, но и соответствующими ведомствами, регулирующими финансовый рынок. В законе выделяются виды поведения финансовых организаций, которые могут трактоваться как недобросовестная конкуренция. Тем самым усиление и правовое оформление конкурентной политики (пусть пока только через антимонопольное регулирование) на финансовых рынках способствует повышению эффективности государственной политики в финансовой сфере.

В 2002-2001 гг. появляется большое число подзаконных правовых актов (постановления Правительства РФ, приказы МАП РФ), нацеленных на дальнейшее укрепление регулирования отдельных видов деятельности в рамках финансовых рынков (банковской деятельности, страхования, работы пенсионных фондов, сферы лизинговых услуг и т.д.). Данные документы разрабатывались и реализовывались исключительно МАПом, хотя, согласно закону "О конкуренции..." (ст. 21), и другие ведомства имеют непосредственное отношение к проведению антимонопольной политики (ЦБР, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие регулирование на рынке ценных бумаг и на рынке страховых услуг, и др.). Участие в реализации антимонопольных мер этих заинтересованных ведомств остается под вопросом, их стратегические интересы никак не формулируются. Поэтому по форме они пассивно соглашаются с теми мероприятиями, которые предлагает МАП, а на деле их политика в ряде случаев вступает в противоречие с антимонопольным регулированием. Во многом именно отсутствием полномасштабной координации усилий различных ведомств и МАП объясняется недостаточный уровень развития конкуренции на финансовых рынках.

В этот период начинает осознаваться, что "антимонопольное регулирование является лишь одним из способов государственной поддержки конкуренции" (6), которым отнюдь не исчерпывается конкурентная политика. Рассматриваются нормы законов и вносятся дополнения, направленные на предупреждение, а не на выявление правонарушений в сфере антимонопольного правого регулирования. Определенные нормы, в частности, вносятся в Водный кодекс РФ (редакция 2001 г.), в законы "О государственном регулировании агропромышленного производства" (1997 г.), "О защите прав потребителей" (редакция 2001 г.), "О негосударственных пенсионных фондах" (редакция 2001 г.), "О недрах" (редакция 2001 г.) и др.

Постепенно приходит понимание того, что конкуренция равных требует неравного отношения государства к экономическим агентам рынка, игнорирование принципов антимонопольного регулирования может породить негативные эффекты по некоторым направлениям экономической политики, а сама экономическая политика может выступать как дискриминационная и нарушающая принципы свободного рынка. Расширяются представления о концентрации и монополии, формируется понятие необоснованной экономической концентрации(7). В то же время развитию конкуренции в законодательстве уделяется все еще мало внимания. Считается, что мер по защите от злоупотреблений достаточно для того, чтобы на рынке развивалась эффективная конкуренция с большим числом участников и позитивными результатами, в частности, в аспекте экономического роста.

Развитие рыночных отношений и эволюция бизнеса формируют новые сферы регулирования, где целесообразно проведение согласованных мер экономической и конкурентной политик. В частности, на первый план выходит контроль за деятельностью транснациональных корпораций. Как выясняется, поведение зарубежных ТНК при освоении ими российского рынка может наносить ущерб как конкуренции (вытеснение с внутреннего рынка российских конкурентов), так и более глобальным интересам национальной экономической безопасности России ("отмывание" криминальных денег). В отличие от экономической политики, которая не реагировала на наличие транснациональных корпораций в российских отраслях, органы конкурентной политики проявили гораздо большую озабоченность. Так, в докладе МАП 1999 г. подчеркивается настоятельная необходимость контроля антимонопольных органов за слияниями и поглощениями, связанными с приобретениями акций российских компаний зарубежными ТНК (через оффшорные компании) в целях обеспечения "прозрачности" сделок, для чего требуется внесение соответствующих дополнений в закон "О конкуренции..."(8).

Слабость и непоследовательность отраслевого регулирования поведения предприятий - естественных монополистов вынуждает антимонопольные органы проводить более активную политику в данных отраслях, вырабатывая оптимальные меры и при помощи прецедентного подхода. Например, дело МАП России против РАО "ЕЭС России"(9) по поводу нарушения антимонопольного законодательства естественным монополистом в части необоснованного отказа в заключении договора транзита между АО "ЦДУ ЕЭС" и АО "Иркутскэнерго" по поставкам в Монголию электроэнергии для совместного предприятия ГОК "Эрдэнэт" стало прецедентным для оценки злоупотреблений доминирующим положением субъектами естественных монополий.

Многие декларативные утверждения МАП в большей степени имеют отношение к отраслевой политике, а не к антимонопольному регулированию. Например, в сфере транспорта такие элементы транспортной стратегии России, как: повышение инвестиционной привлекательности системы железнодорожного транспорта; совершенствование тарифной политики; обеспечение финансовой прозрачности предприятий транспорта и т.д., - непосредственно в сферу полномочий МАП не входят(10). При этом утверждается, что МАП проводит политику сдерживания роста тарифов на услуги естественных монополистов "с учетом баланса интересов государства, потребителей и субъектов естественных монополий"(11), но понятие "баланс интересов" не определяется, хотя именно оно должно отражать нацеленность органов антимонопольного регулирования на координацию усилий с ведомствами, реализующими экономическую политику. Нечетко формулируются и цели конкурентной политики на финансовых рынках. В частности, МАП считает, что "тенденция к наращиванию капиталов банков носит позитивный характер", и тут же добавляет, что "важно не допустить в регионах России появления новых доминирующих банков"(12). Так чего же хочет МАП: крупные банки без доминирующего положения?

В 2000-2003 гг. антимонопольная политика отходит от преимущественно ценового регулирования, и начинает осуществлять мониторинг общего состояния дел на рынке. Приходит понимание того, что "высокий уровень цены и неуклонное повышение ее само по себе еще не является результатом монополистических действий изготовителя продукции, то есть монопольным завышением цены, а только в случае, если это повышение получено в результате злоупотребления изготовителем своим доминирующим положением"(13). Тем самым расширяются инструменты конкурентной политики, что создает хорошую основу для согласования ее мер с инструментами экономической политики.

Однако до сих пор в деятельности МАП сохраняется представление о том, что демонополизация и приватизация - это одно и то же(14), и демонополизация рассматривается как главное направление антимонопольного регулирования. Но демонополизация представляет собой одномоментное мероприятие краткосрочного характера и нельзя ею подменять все содержание антимонопольного регулирования. Это свидетельствует о том, что пока нет должной четкости в разграничении сфер и инструментов антимонопольного регулирования, конкурентной политики и экономической политики.

Противоречивы и сами меры по антимонопольному регулированию. Например, среди основных направлений развития конкурентных отношений в экономике, согласно МАП, выделяется такое направление, как "повышение эффективности тарифной защиты отечественных товаропроизводителей"(15). Но такая мера ведет скорее к росту концентрации на отечественных рынках, чем к укреплению конкуренции. Защита как инструмент внешнеэкономической политики, а не антимонопольного регулирования может быть признана целесообразной, даже если ограничивает конкуренцию. Но целесообразность отнюдь не означает рост конкуренции!

Начиная с 2000 г. особое место в антимонопольной политике России занимают меры, направленные на пресечение антиконкурентных действий государственных органов. В конкурентное законодательство России включены специальные главы, посвященные действиям органов исполнительной власти федерального, регионального и местного уровней, которые могут ограничивать конкуренцию на товарных и финансовых рынках (например, раздел 2 закона "О конкуренции..."). Это, с одной стороны, резко отличает российское конкурентное законодательство от зарубежных аналогов, где подобные нормы отсутствуют, так как государство изначально рассматривается в качестве субъекта, защищающего конкуренцию, а не противоречащего ей. С другой стороны, признавая обоснованность и целесообразность наличия данных статей в российских конкурентных законах, следует отметить, что одной из причин неконкурентного поведения органов государственной власти является нацеленность на проведение какой-либо конкретной промышленной политики в регионе, отрасли или применительно к конкретному рынку. В процессе функционирования органов, реализующих экономическую и конкурентную политики в зарубежных странах, были выработаны критерии согласования интересов и методы предупреждения конфликтных ситуаций, эффективность которых, в частности, выражается и в том, что органы государственной власти ex post всегда выступают на стороне конкурентного механизма, а проблемные вопросы регулируются ex ante - до того, как закон был принят.

В последнее время в деятельности МАП наметились весьма положительные сдвиги. Чрезвычайно важным изменением является переход от антимонопольного регулирования к государственной конкурентной политике(16). И хотя пока превентивные меры по регулированию и созданию конкурентной среды на товарных и финансовых рынках России только декларируются, сама концепция политики поддержки конкуренции, включающая более обширные мероприятия активного, упреждающего, а не исключительно пассивного, догоняющего характера, поднимает деятельность МАП на новый уровень. В 2002 г. выдвигается и развивается новая концепция демонополизации экономики на основе дифференцированного подхода с учетом особенностей отдельных отраслей и конкретных рынков. Признано, что "вопросы прямого разукрупнения предприятий, занимающих доминирующее положение, в большинстве случаев не могут дать положительного эффекта", а "высокий уровень концентрации производства и централизации управления... не может однозначно рассматриваться в качестве препятствующего элемента для реформирования экономики", в связи с чем "недопустима огульная деконцентрация национальных отраслей"(17), так что, с одной стороны, развитие крупных производств может не мешать конкурентным процессам, а с другой - эффективный конкурентный механизм требует скорее появления новых хозяйствующих субъектов, а не ужесточения мер по отношению к старым.

Кстати, и в том и в другом случае политика поддержки конкуренции может способствовать достижению целей промышленной политики. Не всегда экономическая концентрация является необоснованной и наносит ущерб общественному благосостоянию. Как подчеркивается в планах МАП, "необходимо поддерживать процессы обоснованной концентрации, обеспечивающей устойчивость российских предприятий и конкурентоспособность их продукции на отечественном и мировом рынке"(18). В то же время даже специальных законов, регулирующих конкурентные взаимоотношения на разных рынках, недостаточно для системного решения возникающих проблем антимонопольного регулирования. Требуется серьезная координация усилий с органами, регулирующими экономическую политику.

С 2004 г. начинается новый этап развития антимонопольного регулирования. В рамках административной реформы государственных органов управления создается Федеральная антимонопольная служба (ФАС), задачей которой является не только и не столько антимонопольное регулирование, сколько развитие полноценной политики поддержки конкуренции. ФАС проводит политику, направленную на участие антимонопольных органов в формировании государственной промышленной политики в России, в то время как экономическая политика пока еще в недостаточной степени ориентируется на согласование с конкурентной политикой.

Но несмотря на значительные подвижки в разработке мер антимонопольной политики, она в реальности по-прежнему носит пассивный характер. Как показывает практика, все без исключения антимонопольные дела фиксируют реакцию антимонопольных органов на возникновение той или иной ситуации. Выявление нарушений происходит только по жалобам самих субъектов. Если жалоб нет, то и монопольных эффектов как бы не существует, хотя реальные нарушения в деятельности конкурентного механизма уже могут иметь место.

Полноценная конкурентная политика не может осуществляться без четко определенной цели - своего рода "модели идеальной конкуренции" (или работающей конкуренции), к которой надо стремиться. Должны быть разработаны границы оптимального уровня конкуренции. Нужно ответить на вопросы: при каком минимальном уровне конкуренция еще эффективна и исключения из антимонопольного законодательства могут считаться допустимыми, при каком максимальном уровне конкуренция еще не становится разрушительной для самого рынка?

Дальнейшее развитие взаимоотношений между органами, реализующими конкурентную и экономическую политики, видится также и на пути сближения российского конкурентного права и конкурентного законодательства ЕС, в нормах которого находят отражение представления о гармонизации интересов двух политик. И здесь ключевое значение имеет положение о политической независимости антимонопольных органов. Как показывают зарубежные исследования(19), эффективность политики поддержки конкуренции находится в обратной зависимости от степени политизированности соответствующего органа. В этой связи важно указать на существенную зависимость ФАС России от политического курса Правительства. Так, главу ФАС назначает и освобождает Президент РФ, а его заместителей - Правительство РФ. Политическая зависимость антимонопольного органа может снижать действенность принимаемых решений в угоду политическим целям, хотя может сопровождаться и более гибким подходом к другим видам экономической политики, проводимым в рамках одного и того же основного политического курса. Что лучше: более жесткая конкурентная политика независимого антимонопольного органа с вероятностью угрозы столкновений с другими ведомствами или более гибкое в целом антимонопольное регулирование, но при опасности оставления без внимания ключевых факторов, ограничивающих конкуренцию - это вопрос, ответ на который надлежит искать сегодня и конкурентной, и экономической политике.

Активизация политики поддержки конкуренции видится в ее нацеленности на предотвращение появления неоправданных конкурентных преимуществ отдельных экономических субъектов за счет как стратегического поведения фирм на товарных и финансовых рынках, так и неадекватной государственной поддержки каких-либо рыночных агентов. Рост эффективности деятельности антимонопольных органов требует совершенствования нормативно-правовой базы и методологического обеспечения. Необходимо принятие нового Закона "О конкуренции", так как в действующий закон уже внесены все возможные изменения. Работа над новым законом должна вестись на основе принципиального подхода к конкурентной политике в целом: необходимо переходить от преимущественного регулирования ex post к регулированию ex ante - усилить предварительное воздействие на поведение субъектов, только намеревающихся осуществить то или иное действие, которое может быть признано в качестве антиконкурентного.

Определенные положительные моменты в деятельности ФАС в последнее время связаны с обсуждением проекта нового федерального закона "О конкуренции"(20). Основным достоинством проекта является объединение в одном законодательном акте норм, регулирующих поведение фирм на товарных и финансовых рынках. Тем самым создается правовая база для единообразной трактовки добросовестных и недобросовестных форм конкуренции экономических субъектов, которые могут одновременно или взаимосвязанно действовать как на товарных рынках, так и на рынках финансовых услуг. Расширение уведомительной системы, а также снятие ряда барьеров и облегчение в целом административного бремени в экономике, предлагаемые в проекте закона, также могут оказать конструктивное влияние на деятельность крупных и мелких компаний в России.

В то же время по-прежнему остаются сомнения в действенности данного закона. Закон предусматривает не слишком серьезные санкции за уклонение и нарушение его и как бы "перекладывает" бремя своего исполнения главным образом на судебную систему страны. Поскольку судебная система России далека от совершенства, эффективность правоприменения вызывает определенные опасения.

Итак, условия гармонизации двух видов государственной политики связаны с реализацией следующей системы мер:

- использование наиболее гибкого подхода - правила "взвешенного подхода" - в антимонопольном регулировании;

- обсуждение всех нормативных документов экономической политики с участием представителей органов конкурентной политики;

- переход от пассивного антимонопольного регулирования к активной политике поддержки (и развития) конкуренции;

- учет в нормативных документах антимонопольной политики задач и интересов экономической политики.

На наш взгляд, необходимо законодательно зафиксировать требование согласовывать нормативные акты в области экономической политики с ФАС в целях установления их соответствия нормам антимонопольного регулирования и конкурентной политики. При определении приоритетов антимонопольной политики следует проводить консультации с представителями государственной власти, отвечающими за разработку мероприятий экономической политики. Нужно разработать критерии допустимости ограничения конкуренции, которые целесообразно учитывать и при принятии решений в области промышленной политики. Должна быть законодательно установлена "цена вопроса": ради чего конкуренция может быть ограничена? Недопустимо ограничение конкуренции ради корыстных интересов тех или иных участников рынка, руководствующихся собственными ведомственными или узкоотраслевыми целями. Снижение степени конкурентного соперничества допустимо исключительно ради повышения надежности экономических субъектов, защиты прав потребителей, в конечном счете, ради более высокой экономической эффективности, обеспечения устойчивости экономического роста. Активная конкурентная политика предполагает в том числе создание системы мониторинга за уровнем концентрации на всех товарных и финансовых рынках с целью своевременного выявления потенциальных антиконкурентных ситуаций и предупреждения развития опасных монополистических тенденций. Необходима большая открытость конкурентной политики по отношению ко всем участникам рынка: органы, отвечающие за разработку экономической политики, должны изначально принимать во внимание положения конкурентных нормативных актов и целей антимонопольного регулирования.

***

1 Государственный доклад "О развитии конкуренции на рынках РФ на федеральном и региональном (местном) уровне". М.: ГКАП, 1995; Информационный бюллетень. Антимонопольная политика, развитие конкуренции, защита прав потребителей и поддержка предпринимательства. N 1. М.: ГКАП, 1993.

2 Государственный доклад "О развитии конкуренции на рынках РФ на федеральном и региональном (местном) уровне", с. 60-61. 3 Там же, с. 74.

1 Доклад "О развитии конкуренции на товарных рынках РФ". М.: ГКАП, 1997, с. 71.

5 Доклад "О развитии конкуренции на товарных рынках РФ", с. 17-21.

6 Паращук С. Конкурентное право. М., 2002, с. 94.

7 Доклад "О конкурентной политике в РФ". М.: МАП, 1999, с. 37.

8 Там же, с. 54.

9 Там же, с. 107-112.

10 Доклад "О конкурентной политике в РФ (1999-2001 гг.)". М.: МАП, 2002, 124-125.

11 Там же, с. 126.

12 Там же, с. 94.

13 Доклад "О конкурентной политике в РФ". М.: МАП, 1999, с. 214.

14 Там же, с. 82-83.

15 Там же, с. 85.

16 Об итогах работы МАП России и его территориальных управлений в 2000 г. и задачах на 2001 год. Решение расширенного заседания коллегии. М.: МАП, 2001, с. 3. 17 Доклад "О конкурентной политике в РФ (1999-2001 гг.)", с. 87-88.

18 Доклад "О конкурентной политике в РФ (1999-2001 гг.)", с. 68.

19 Dutz M., Vagliasindi M. Competition Policy implementation in transition economies: an empirical assessment. Working paper No 27. European Bank for Reconstruction and Development, 1999.

20 Подробнее см. статью С. Авдашевой и А. Шаститко, публикуемую в этом номере журнала.