ПРИНЦИПЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ СТРУКТУРНЫХ РЕФОРМ(*).

Всемирный банк

Тенденции развития бюджетной системы России в 1998-2003 гг.

После кризиса 1998 г. макроэкономическая ситуация в России стала качественно иной. В 1999-2003 гг. ВВП вырос на 38 %. Устойчивый экономический рост способствовал увеличению поступлений в бюджет и позволил России существенно улучшить финансовые показатели. Начиная с 2000 г. и федеральный, и расширенный бюджеты исполняются с профицитом. Это дало возможность уменьшить государственный долг с 85 % ВВП в конце 1999 г. до 28 % ВВП к концу 2003 г. Также успешно были решены проблемы неденежного исполнения бюджета и ликвидации задолженностей по пенсиям и по выплате заработной платы в бюджетной сфере.

Удельный вес доходов государственного бюджета в ВВП в 2000-2003 гг. удалось повысить до 36, 5-37, 6 % после резкого снижения с 39, 3 % в 1997 г. до 33, 6 % в 1999 г. Доходы федерального бюджета возросли еще более существенно - до 16, 7-17, 8 % ВВП в 2001-2003 гг. по сравнению с докризисным уровнем в 12, 5 %. Этому способствовали централизация налоговых поступлений и прогрессивные ставки налогообложения доходов от добычи нефти. В то же время поступления в федеральный бюджет по статьям, не связанным с доходами от добычи и экспорта нефти, снизились с 12, 3 % в 2001 г. до 10, 5 % ВВП в 2003 г. , тогда как последние увеличивались по мере роста цен на нефть(1). В результате заметно возросла зависимость бюджета от нефтяных цен. Доля соответствующих доходов повысилась с 45 % в 2001 г. до 59 % в 2003 г.

Как показывает более детальный анализ, рост ВВП и доходов бюджета в значительной степени действительно стимулировался высокими мировыми ценами на сырую нефть - основную статью экспорта России. По оценкам, более 80 % роста доходов бюджета вызвано ростом цен на нефть, включая косвенно связанные с ними бюджетные доходы от газовой промышленности и других секторов(2). Ведущую роль в этом сыграли два фактора. Во-первых, в условиях высоких цен на нефть увеличились объем продаж и прибыль нефте- и газодобывающих компаний, которые стали перечислять сравнительно больше налогов в бюджет. Во-вторых, было изменено налоговое законодательство, что повысило эластичность налоговых платежей в отрасли по ценам на нефть. Среди наиболее важных изменений отметим возросшую прогрессивность экспортных пошлин на нефть и введение линейной взаимосвязи цен на нефть и ставки налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в нефтедобывающей отрасли. Оба налога зачисляются в основном в федеральный бюджет, в результате он становится крайне зависимым от изменений цен на нефть. С учетом сложившегося в настоящее время ценового диапазона изменение цены на 1 долл. /барр. нефти также меняет в ту или иную сторону доходы расширенного бюджета на 0, 45 % ВВП, в которых удельный вес федерального бюджета составляет 3/4.

Начиная с 1998 г. также отмечаются существенные изменения в расходной части расширенного бюджета, которые свидетельствуют о значительных колебаниях в бюджетных расходах и отражают их циклический характер (см. табл. 1). После первоначального снижения с 43, 7 % ВВП в 1997 г. до 29, 0 % в 2000 г. всего за два последующих года (2001-2002 гг.) непроцентные расходы расширенного бюджета увеличились на 5, 4 п. п. и достигли 34, 4 % ВВП. Бюджетные расходы в целом выросли не столь значительно, поскольку рост ВВП и проведение политики, направленной на обеспечение бюджетного профицита, позволили уменьшить совокупный государственный долг и объем ежегодных процентных выплат.

В предыдущие годы расходы расширенного бюджета на социальную сферу (то есть на образование, здравоохранение и социальную защиту населения) носили однозначно циклический характер. Самое большое снижение (более чем на 50 % в реальном выражении) отмечалось в период бюджетной консолидации после кризиса 1998 г. , за которым последовал их резкий рост. В результате послекризисного восстановления экономики в значительной степени был профинансирован рост текущих социальных расходов, а именно расходов на выплату заработной платы, пенсий и т. д. Эта категория также включала финансирование увеличения численности занятых на государственной службе и в бюджетной сфере (например, в здравоохранении) на субнациональном уровне(3). Очевидно, если возникнет необходимость корректировки бюджетных расходов в случае падения цен на нефть и соответственно снижения доходной части бюджета, сокращение текущих расходов на выплату заработной платы в государственном секторе и социальных пособий населению по политическим причинам окажется наиболее затруднительным.

Бюджетные расходы на "несоциальную" сферу также носили циклический характер, хотя и не столь ярко выраженный. После кризиса 1998 г. их удельный вес в ВВП снизился с 19, 0 % в 1997 г. до 14, 4 % в 1999 г. В результате предпринятых правительством мер по упорядочению расходов произошло их дальнейшее сокращение до 13, 9 % ВВП в 2001 г. Однако в 2002 г. они снова возросли до 14, 7 %, что предположительно связано с использованием непредвиденных доходов вследствие высоких цен на нефть и с общим смягчением бюджетных ограничений. В 2003 г. правительству РФ удалось несколько уменьшить эти расходы (в относительном выражении), снизив их до 14, 4 % ВВП.

[Графические материалы:

Таблица 1 Динамика расходов расширенного бюджета в России в 1997-2003 гг. (в % к ВВП)

]

Хотя расходы, не связанные с выплатой процентов и не направленные на нужды социальной сферы, в большинстве своем носили циклический характер, некоторые из них стали исключением из общей тенденции. Начиная с 2001-2002 гг. отмечается устойчивое снижение удельного веса в ВВП расходов на сельское хозяйство, ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций/природных катастроф и государственные целевые отраслевые фонды. Таким образом, их сокращение несколько сгладило цикличность совокупных бюджетных расходов на "несоциальную" сферу.

Как и следовало ожидать, в рамках функциональной классификации бюджетных расходов наиболее циклической категорией являлись расходы на государственные капиталовложения и субсидирование производителей промышленной продукции (чистый объем субсидирования малых и средних предприятий). В 1997-1999 гг. эти расходы сократились с 2, 2 до 0, 9 % ВВП, но в 2003 г. они возросли до 2, 5 % ВВП. Эта единственная статья расходов расширенного бюджета, по которой отмечено превышение соответствующего докризисного уровня (как процентной доли ВВП).

Среднесрочные финансовые перспективы и устойчивость долга

Благодаря наблюдающемуся с 2000 г. профициту расширенного бюджета значительно улучшилась ситуация с государственным долгом России и оказалась практически снятой проблема его устойчивости, являвшаяся наиболее острой в сфере макроэкономической и финансовой политики страны в 1990-е годы (см. рис.). Недавно проведенный анализ устойчивости российского государственного долга показал, что его динамика остается контролируемой при широком спектре возможных макроэкономических сценариев(4). Согласно базовому сценарию, ожидается, что первичный профицит расширенного бюджета в 2007-2009 гг. в среднем составит 1 % ВВП, а федерального - 1, 7 %, если исходить из предположения о том, что рост ВВП будет в среднем равен 5 % в год, процентная ставка по внешнему долгу находится в пределах 5 % и что после 2006 г. существенно замедлятся темпы реального укрепления курса рубля.

Даже в случае развития событий по сценарию минимального роста можно ожидать стабилизации отношения государственного долга к ВВП на уровне менее 30 %. Результаты стресс-тестирования показали, что и при наиболее неблагоприятном развитии макроэкономической ситуации (высокие процентные ставки по внешнему долгу, значительное падение ВВП, ощутимая девальвация рубля) ухудшение динамики долга, измеряемое соотношением государственного долга и ВВП, будет носить временный характер и останется контролируемым в долгосрочной перспективе (см. табл. 2). Более того, резкий рост цен на нефть, отмечаемый с начала 2004 г. (после проведения упомянутого исследования), еще больше улучшил ситуацию с государственным долгом России, что делает проблему его устойчивости все менее актуальной.

Однако Россия остается крайне уязвимой к внешним шокам в связи с изменениями цен на нефть. В случае их резкого падения и сохранения на низком уровне потребуются существенные корректировки политики обменного курса и бюджетной политики. Кроме того, кризис краткосрочной ликвидности вследствие снижения цен на нефть может привести к замедлению темпов роста ВВП(5). Определенную обеспокоенность вызывает также устойчивость совокупного внешнего долга России с учетом стремительного наращивания внешней задолженности частным сектором. В результате значительной девальвации рубля совокупный внешний долг может утратить свою устойчивость. Особо отметим, что устойчивость государственного долга не означает, что у России нет проблем в области управления им. Во многих странах ОЭСР долгосрочные целевые показатели долга устанавливаются на отметке, значительно более низкой, чем минимальный уровень его устойчивости. Считается, что на экономический рост может отрицательно влиять даже устойчивая динамика долга, если его величина относительно высока(6). Результаты различных исследований свидетельствуют о том, что оптимальный уровень долга для стран "большой семерки" находится в диапазоне от менее 20 до менее 50 % ВВП(7). Очевидно, для менее развитых стран, таких, как Россия, его оптимальный уровень должен быть ниже, чем для стран "большой семерки" , вследствие более высоких странового риска и удельного веса долга в иностранной валюте в общей его структуре, а также более низкой эффективности государственного сектора.

Бюджетные последствия ключевых структурных реформ

Несмотря на значительный прогресс в построении рыночной экономики в России в 1990 - начале 2000-х годов, все еще сохраняется необходимость проведения ряда структурных реформ, которые будут способствовать развитию рыночных институтов в стране и повышению эффективности государственного сектора. Как правило, для реализации структурных реформ требуется бюджетное финансирование, объемы которого нередко весьма существенны. В зависимости от специфики конкретной реформы расходы могут носить либо временный, либо постоянный характер. С финансовой точки зрения на начальном этапе проведения структурной реформы нужны дополнительные нерегулярные расходы, которые так или иначе влияют на уровень регулярных бюджетных расходов. Этот вопрос критически важен для России, которая намерена осуществить одновременно ряд структурных реформ.

Все структурные реформы можно разделить на три группы в зависимости от характера бюджетных расходов на их реализацию. К первой группе относятся реформы, требующие только единовременного финансирования на первоначальном этапе в течение ограниченного периода, или те, которые с течением времени обеспечивают экономию бюджетных средств, компенсирующую финансовые затраты на их осуществление, если последние носят постоянный характер. Примерами являются реформы систем образования и пенсионного обеспечения.

В частности, переход на систему единых государственных экзаменов (ЕГС) для выпускников средних школ предполагает расходы на создание соответствующей институциональной инфраструктуры, реализацию пилотных проектов и т. п. По мере их широкого внедрения в практику ЕГС заменят вступительные экзамены в высшие учебные заведения, которые в настоящее время проводят сами вузы. Ежегодные расходы на ЕГС будут компенсированы за счет экономии средств на вступительные экзамены. Что касается системы пенсионного обеспечения, создание накопительного компонента в первые годы приведет к возникновению дефицита средств в ее солидарном компоненте, который исчезнет по мере повышения роли накопительного компонента в финансировании пенсионных выплат. Однако в течение определенного периода финансирование временного дефицита средств в пенсионной системе должен будет взять на себя бюджет, либо при прочих равных условиях величина выплат для пенсионеров будет в реальном выражении ниже по сравнению с предыдущим и последующим поколениями лиц пенсионного возраста.

В рамках первой группы реформ можно выделить две важные подгруппы:

- структурные реформы, которые должны быть осуществлены на субнационалъном уровне. На начальном этапе их реализация для руководителей регионов может казаться непривлекательной (например, из-за опасений возникновения дополнительных политических рисков). В такой ситуации федеральное правительство может быть заинтересовано в формировании специального механизма поддержки (путем создания финансовых и административных стимулов) регионов, которые готовы провести пилотную апробацию конкретных региональных реформ. Недавний достаточно успешный опыт функционирования Федерального фонда реформирования региональных финансов (ФФРРФ) может служить возможной моделью организации подобного механизма федеральной поддержки. Отметим, что даже если необходимость в дополнительных бюджетных расходах для финансирования реформ отсутствует (как в случае реформирования системы оплаты жилья), у федерального правительства могут возникнуть некоторые расходы по созданию соответствующей системы стимулов для пилотной апробации реформ в регионах. Это в первую очередь относится к функциям, за которые отвечают непосредственно субнациональные органы власти;

- реформы, содействующие становлению новых структур частного сектора, которые в настоящее время отсутствуют в России, но способны обеспечить значительный долгосрочный эффект. Однократные государственные инвестиции в их создание могут уменьшить будущие расходы частных компаний, связанные с выходом на рынок. Примеры таких отсутствующих или недостаточно развитых структур - финансовые организации, предоставляющие займы на получение высшего образования, а также венчурные фонды. Участие правительства в подобных институциональных пилотных проектах может осуществляться в форме либо совместного инвестирования, либо предоставления гарантий частным инвесторам по некоммерческим рискам.

Ко второй группе относятся реформы, для реализации которых необходимо долговременное увеличение финансирования, поскольку потенциальная экономия бюджетных средств будет недостаточной для покрытия расходов на их проведение даже в долгосрочной перспективе. В качестве примера приведем реформу государственной службы. По расчетам, ежегодные расходы бюджета на ее реализацию составят около 0, 9-1, 3 % ВВП, из которых федеральный бюджет должен профинансировать 0, 5-0, 7 %. Подобное долговременное увеличение ассигнований нужно для того, чтобы заработная плата государственных служащих оказалась сопоставимой с уровнем оплаты труда в частном секторе, а также для наращивания расходов, не связанных с оплатой труда в системе государственной службы (на подготовку и переподготовку кадров, на офисное оборудование и телекоммуникации и т. д.). Без названных мер радикально повысить ее эффективность в России будет сложно.

К третьей группе относятся структурные реформы, которые обеспечивают экономию расходных статей без крупных дополнительных затрат для бюджета. Пример - реформа жилищного сектора. Как показывает опыт, отмена субсидирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства и введение практики предоставления целевых субсидий малообеспеченным семьям способствуют значительной чистой экономии бюджетных средств. Кроме того, реформа позволила бы свести к минимуму потенциально масштабные бюджетные ассигнования на модернизацию коммунальной инфраструктуры. Система управленческих контрактов, ориентированных на результат, лизинг и концессии в сфере коммунальных услуг смогут сделать инвестиции в коммунальную инфраструктуру прибыльными и привлекательными для частных компаний, что сняло бы соответствующую нагрузку с бюджета.

Возможными источниками финансирования структурных реформ, относящихся к первой группе, могут являться общие бюджетные доходы и государственные заимствования. Следовательно, нельзя исключать возникновения временного структурного бюджетного дефицита (если исходить из долгосрочного уровня цен на нефть). Структурные реформы, относящиеся ко второй группе, в значительной степени могут финансироваться за счет компенсационных мер, а именно экономии средств по другим, менее эффективным статьям расходов, а также в результате реализации структурных реформ третьей группы и поступлений от дополнительных налогов.

В этом случае обоснованием дополнительных расходов и компенсационного увеличения налогов может служить ожидаемый позитивный эффект реформ, то есть повышение эффективности государственного сектора, в том числе оказание более качественных государственных услуг. Однако возможна некоторая задержка с подобным финансированием этих структурных реформ, поскольку для разработки и реализации компенсационных мер требуется определенное время. Следовательно, здесь также может возникнуть бюджетный дефицит, рассчитанный исходя из долгосрочного уровня цен на нефть, но при помощи названных мер он будет постепенно ликвидирован.

С институциональной точки зрения целесообразно выделять и контролировать бюджетные ресурсы, направляемые на финансирование структурных реформ. Для этого соответствующие расходы могут быть аналитически классифицированы в федеральном бюджете как финансирование структурных реформ. Согласно положениям Концепции реформирования бюджетного процесса, одобренной правительством РФ в мае 2004 г. , такие расходы станут частью "бюджета новых обязательств". Подобный аналитический подход позволит контролировать размер этого виртуального "фонда" в соответствии с общими принципами бюджетной политики. Из сказанного следует, что ФФРРФ или близкая структура должны стать одним из компонентов в рамках более широкого финансирования расходов на структурные реформы, равно как и ресурсы, привлеченные за счет займов международных финансовых организаций на ускорение реформ на субнациональном уровне.

Вопрос оценки стоимости структурных реформ для России не является абсолютно новым. Правительство РФ самостоятельно провело оценку предстоящих поступлений или расходов, связанных с проведением некоторых структурных реформ (например, налоговой и пенсионной). Однако такая работа никогда не носила систематического характера и не являлась элементом соответствующей финансово-бюджетной методологии, которая позволила бы сравнивать различные сценарии реформ и различные структурные реформы, а также обеспечивать надлежащие взаимосвязи между расходами на проведение реформ и общим бюджетным процессом. Кроме того, предыдущие исследования в этой области (в том числе наиболее глубокая на сегодняшний день аналитическая работа Е. Ясина(8)) в значительной степени основываются на приблизительных экспертных оценках. В данном Отчете предложены более детальный многофакторный подход и модели, позволяющие контролировать изменения расходов с детализацией по каждой конкретной структурной реформе, а также представить и осуществить оценку различных сценариев реформы.

Е. Ясин провел анализ рисков для долгосрочных перспектив роста в стране в случае, если программа структурных реформ в России не будет завершена. По его мнению, невысокие цены на газ и электроэнергию наряду с низким уровнем оплаты труда являются основными барьерами на пути повышения конкурентоспособности российской экономики. Низкие цены на сырье и рабочую силу не способствуют развитию отечественной промышленности, поскольку они нейтрализуют стимулы для экономии энергоносителей и повышения производительности труда. На основе детального анализа Е. Ясин сформулировал два ключевых положения:

- ускорение структурных реформ в энергетике и жилищно-коммунальном секторе, равно как и соответствующие меры в области политики заработной платы и социального обеспечения, являются основополагающей стратегической задачей для российского правительства;

- эти реформы тесно взаимосвязаны и должны осуществляться одновременно в рамках единой финансовой методологии, согласно которой более высокие внутренние цены на энергоносители будут способствовать притоку дополнительных налоговых поступлений для выплаты более высоких пенсий, социальных пособий и заработной платы в государственном секторе.

В работе Е. Ясина представлены и некоторые совокупные оценки для вышеупомянутой финансовой методологии в рамках трехлетнего временного горизонта, в основе которых лежат конкретные предположения относительно ожидаемого повышения внутренних цен на энергоносители, расходов на жилищно-коммунальные услуги, а также изменения уровней заработной платы и пенсий. В нашем Отчете мы развиваем идеи этой работы, в том числе посредством уточнения величины потенциальных расходов на структурные реформы на базе вышеупомянутой единой методологии и при различных предположениях.

Выбор ключевых структурных реформ, анализируемых в Отчете, - реформ государственного управления, жилищно-коммунальной сферы и системы пенсионного обеспечения - был определен Министерством финансов РФ по результатам консультаций с группой экспертов Всемирного банка. Такой выбор отражает значимость данных реформ для среднесрочной программы правительства РФ, равно как и предполагаемый масштаб потенциальных бюджетных последствий в случае их ненадлежащего осуществления.

Расходы на финансирование структурных реформ

Ниже изложены основные результаты моделирования отдельных структурных реформ, которые были разработаны для трех секторов, а именно государственной службы, жилищно-коммунального хозяйства и пенсионной системы. В других главах Отчета (соответственно главы 2-4) представлено полное описание полученных результатов, включая предположения, данные и модели, использованные при проведении анализа.

Реформа государственной службы

Правительство РФ рассматривает реализацию комплексной реформы государственной службы в качестве одного из ключевых приоритетов среднесрочной программы реформ. Перед нами стояла задача оказать помощь ему при планировании и определении последовательности проведения мероприятий реформы посредством: а) разработки общей методологии стоимостной оценки прямых бюджетных последствий различных реформ в области государственного управления;

б) использования данной методологии для составления консолидированных оценок дополнительных бюджетных расходов на реализацию возможных сценариев реформы;

в) выработки рекомендаций по осуществлению отдельных сценариев реформы.

Были разработаны более 40 возможных сценариев реформы и оценены потенциальные последствия их поэтапной реализации в 2004-2010 гг. Сценарии существенно различаются по темпам и масштабам относительного повышения уровня оплаты труда в государственном секторе, а также сокращения занятости, изменениям удельного веса расходов, не связанных с оплатой труда, и т. д. Кроме того, проведен анализ чувствительности потенциальных затрат на реализацию реформы к изменению базовых макроэкономических параметров. В качестве наиболее важного макроэкономического фактора выделен будущий рост заработной платы в частном секторе: чем он выше, тем больше будут расходы государства на уменьшение существующего разрыва в уровнях оплаты труда между государственным и частным секторами.

В целом результаты моделирования свидетельствуют о том, что реформа может быть осуществлена без значительного увеличения общих бюджетных расходов. Чтобы быть посильной для бюджета, она должна основываться на умеренном росте оплаты труда и предполагать заметное сокращение численности занятых как в органах государственного и муниципального управления, так и особенно в гражданской бюджетной сфере. В соответствии с наиболее реалистичными предположениями к моменту завершения реформы дополнительные расходы консолидированного бюджета составят примерно 1, 2-2, 3 п. п. ВВП (в зависимости от макроэкономического сценария) по сравнению с 2003 г. Как показывает международный опыт, такие расходы не выглядят чрезмерными. Более того, около 2/3 расходов на финансирование подобного повышения уже было учтено в бюджете 2004 г. , что связано с индексацией оплаты труда работников органов государственного и муниципального управления и гражданской бюджетной сферы, осуществленной в конце 2003 г. Для обеспечения полного финансирования необходимо выделить оставшуюся треть расходов.

Будущий "пакет" реформ должен охватывать не только органы государственного и муниципального управления, но и гражданскую бюджетную сферу. В противном случае государству будет сложно политически обосновать значительное увеличение различий в оплате труда государственных служащих и работников бюджетной сферы. Более того, результаты моделирования показывают, что ожидаемая экономия бюджетных средств за счет существенного сокращения численности работников в гражданской бюджетной сфере позволит обеспечить финансирование части расходов на проведение реформы органов государственного и муниципального управления. Вместе с тем целесообразно синхронизировать оба главных компонента реформы, а именно изменения в уровнях оплаты труда и численности занятых. Это позволит стабилизировать общие расходы на рабочую силу в гражданской бюджетной сфере, в то время как отсутствие взаимосвязи между этими компонентами реформы может привести к нестабильности таких расходов, увеличивая риск ее неустойчивости.

Для достижения целей реформы повышение оплаты труда должно быть дифференцированным: наиболее существенным - для чиновников центрального аппарата федеральных органов управления, более низким - для сотрудников их территориальных подразделений, служащих региональных и муниципальных органов управления и самым низким - для работников, занятых в гражданской бюджетной сфере. Последнее может быть частично обосновано тем, что данный сектор предоставляет все больше платных услуг, поступления от которых можно шире использовать в качестве источника денежного вознаграждения для его работников. При изменении уровня оплаты труда в центральном аппарате федеральных органов управления акцент должен быть сделан на более масштабном и быстрейшем повышении размеров вознаграждения лиц, принимающих решения. Это позволит удержать на ключевых должностях высококвалифицированные кадры и привлечь новых специалистов.

Результаты моделирования свидетельствуют о том, что в период до 2010 г. российский бюджет вряд ли сможет профинансировать полную ликвидацию существующего разрыва в уровнях оплаты труда между государственным и частным секторами посредством радикального повышения оплаты труда во всем государственном секторе. Более реалистично предположение о том, что средний разрыв в уровнях оплаты труда работников органов государственного и муниципального управления и гражданской бюджетной сферы останется значительным (примерно 100 %). Однако недавние опросы государственных служащих показывают, что он может быть вполне приемлемым, поскольку отражает их ожидания. Более серьезные усилия по уменьшению разрыва в оплате труда (до 50 % от средней зарплаты в гражданской бюджетной сфере) приведут к увеличению расходов на проведение предлагаемых реформ до примерно 2, 2-3, 3 п. п. ВВП по сравнению с 2003 г.

Тем не менее в соответствии с умеренным сценарием реформы темпы роста средней заработной платы в органах государственного и муниципального управления будут превышать аналогичный показатель в экономике на 25 %, а в гражданской бюджетной сфере - на 17 %. Кроме того, среднее повышение заработной платы должно сопровождаться более радикальным ростом оплаты труда небольшого числа лиц, уполномоченных принимать решения и работающих в центральном аппарате федеральных органов управления. Реализация рассматриваемых сценариев приведет к увеличению коэффициента компрессии для служащих центрального аппарата органов государственного управления с 2, 5 в 2002 г. до 6, 8-9, 0 в 2010 г.

Для обеспечения устойчивости реформы критически важны значительные изменения в уровне занятости. Даже ограниченная корректировка оплаты труда без сокращения численности работников создаст непосильную нагрузку на бюджет. Ожидается, что к 2010 г. средний уровень занятости в гражданской бюджетной сфере снизится примерно на 25 %. Сокращение численности занятых в органах государственного и муниципального управления отвечает и современным демографическим тенденциям. Наиболее значительные сокращения ожидаются в гражданской бюджетной сфере, при этом работа некоторых бюджетных организаций может быть переведена на коммерческую основу.

Реализация масштабной программы реформы органов государственного и муниципального управления приведет к серьезному росту расходов, не связанных с оплатой труда. Полномасштабная модернизация государственной службы требует значительных инвестиций(9), а также существенных текущих расходов на обслуживание и ремонт компьютерных систем и технической инфраструктуры, равно как и применения современных методов управления персоналом (включая конкурсный набор государственных служащих, ротацию кадров и обучение). Однако с учетом имеющихся бюджетных ограничений при реализации реформы немаловажным будет вопрос контроля расходов, не связанных с оплатой труда. Ожидается, что их удельный вес в общем объеме расходов должен снизиться с сегодняшних 37 % до по крайней мере 35 %, но тем не менее в реальном выражении их величина заметно возрастет.

Более детальный анализ, проведенный для нескольких сценариев со средними темпами осуществления реформы, показывает, что на долю федерального бюджета придется примерно 40-45 % общего роста дополнительных расходов, при этом остальная их часть должна финансироваться за счет субнациональных бюджетов. Около 2/3 всей суммы таких расходов составит дополнительное финансирование органов государственного и муниципального управления, а 1/3 пойдет на нужды гражданской бюджетной сферы.

Чтобы устранить существенные ограничения полученных результатов, целесообразно проведение дополнительного анализа. В частности, для более точного измерения сегодняшней реальной стоимости натуральных льгот, а также фактического общего разрыва в уровнях вознаграждения следует провести региональные обследования величины оплаты труда и компенсаций. При рассмотрении различных вариантов стратегии реформы полезна дополнительная оценка стоимости конкретных инвестиций в модернизацию государственной службы (таких, как расходы на разработку административных регламентов и т. д.).

Масштабная реформа органов государственного и муниципального управления и гражданской бюджетной сферы может быть осуществлена в течение 5-7 лет. Для этого потребуется дополнительное бюджетное финансирование по сравнению с уровнем расходов в 2003 г. , однако его объемы могут остаться приемлемыми. Эффективная реформа данного сектора не может стоить дешево, особенно с учетом быстрого роста реальной заработной платы в стране. Выделение дополнительных расходов на нужды органов государственного и муниципального управления - единственный способ обеспечить более высокое качество процесса принятия решений и оказания государственных услуг в России. Однако это является необходимым, но не достаточным условием. Требуются также успешное реформирование бюджетного процесса, переход к бюджетированию, ориентированному на результат, и создание стимулов для более эффективного функционирования государственного сектора.

Реформы в жилищно-коммунальном хозяйстве

Анализ потенциальных бюджетных и социальных последствий при различных сценариях проведения реформ в жилищно-коммунальном хозяйстве в России опирается на детализированную модель совокупных расходов на содержание жилищного фонда страны и распределения этих расходов между основными участниками, а именно населением, правительством и организациями, оказывающими жилищно-коммунальные услуги. В каждом сценарии модель используется для оценки ожидаемых потребностей в общем бюджетном финансировании жилищно-коммунальных услуг, в том числе по всем видам бюджетных программ в отрасли. Базовым сценарием предусматривается, что в результате предлагаемых реформ реальная себестоимость жилищно-коммунальных услуг для населения увеличится примерно на 90 % по сравнению с 2002 г. В то же время с учетом уже произошедшей в 2003-2004 гг. значительной корректировки тарифов ожидается, что в будущем они повысятся в среднем на 40 % относительно уровня конца 2004 г.

В условиях роста доходов населения можно достичь (как с политической, так и с финансовой точек зрения) стопроцентного возмещения затрат по тарифам наряду с ликвидацией квазибюджетного перекрестного субсидирования и корректировкой внутренних цен на энергоресурсы. Кроме того, реформы в жилищной сфере могут оказаться нейтральными для бюджета в среднесрочной и принести значительную экономию средств в долгосрочной перспективе. Однако анализ выявил высокую чувствительность результатов к динамике доходов. В случае замедления роста доходов населения может возникнуть необходимость в дополнительных бюджетных расходах в объеме 0, 4-0, 5 % ВВП в год в среднесрочной перспективе. Таким образом, правительству следует создать эффективную систему мониторинга для определения допустимого уровня повышения тарифов для населения в целом и отдельных категорий домашних хозяйств. В целях усиления ответственности как муниципальных властей, так и организаций, оказывающих жилищно-коммунальные услуги, необходимо реструктурировать механизмы финансирования в секторе.

В результате повышения тарифов на коммунальные услуги и энергоресурсы стоимость предоставления коммунальных услуг бюджетным организациям возрастет примерно на 0, 7-0, 8 % ВВП в год. Определенная часть этих расходов может быть компенсирована за счет увеличения сбора налогов, уплачиваемых предприятиями энергетики и коммунальной сферы, и на более позднем этапе - посредством рационализации государственного сектора. Однако, по нашим оценкам, в среднесрочной перспективе может возникнуть дефицит бюджетных средств на финансирование государственного сектора в размере 0, 4 % ВВП в результате повышения тарифов на ЖКУ и энергоресурсы.

Отмена льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг может также оказаться посильной для большей части нынешних получателей льгот, а программа жилищных субсидий поможет тем, для кого бремя жилищных расходов будет слишком тяжелым. Но с учетом присущей этим реформам политической чувствительности не исключается возможность поэтапного реформирования системы льгот. Изначально правительство должно принять меры по их монетизации, чтобы трансформировать льготы в прямые субсидии и непосредственно увязать их с системой социальных персональных счетов. Кроме того, в целях снижения политических издержек процесс отмены льгот должен координироваться с другими структурными реформами, в том числе с повышением заработной платы в государственном секторе, пенсий и пособий на детей.

Реформы системы пенсионного обеспечения

Оценка потенциальных бюджетных последствий различных изменений в пенсионной системе России построена на комплексной актуарной модели. Результаты анализа показывают, что вероятной причиной необходимости соответствующих бюджетных расходов станет снижение относительного размера пенсий по возрасту и как следствие политическое давление с целью оказания бюджетной поддержки пенсионной системе.

Основное внимание при моделировании уделялось анализу чувствительности существующих тенденций в пенсионной системе к изменениям макроэкономической ситуации и различным комбинациям потенциальных мероприятий реформ, таких, как предлагаемое снижение ставок пенсионных взносов, равно как и возможное повышение возраста выхода на пенсию. В работе анализировались следующие ключевые переменные: посильный для пенсионного бюджета коэффициент замещения и ожидаемое соотношение пенсии и прожиточного минимума. Большинство вариантов моделирования охватывает период до 2050 г. , но основной акцент сделан на первую его половину (до 2025-2030 гг.), который представляет больший интерес для разработчиков соответствующей политики.

Введение второго, накопительного компонента коренным образом изменило структуру финансирования пенсионного обеспечения в России. Согласно расчетам, к 2008 г. взносы во второй компонент могут достичь 1 % ВВП в год, и к 2015 г. этот показатель увеличится до 1, 25 % ВВП. Следовательно, в результате реформы уменьшится объем средств для выплаты пенсий нынешним пенсионерам через первый, солидарный компонент, и возникнет временная потребность в бюджетном финансировании пенсионной системы.

Даже при самых оптимистичных допущениях существующая система пенсионного обеспечения без дополнительных реформ не сможет ликвидировать увеличивающийся разрыв между ростом заработной платы и пенсий, о чем свидетельствует снижение коэффициента замещения. При базовом сценарии, предполагающем отсутствие реформ, коэффициент замещения снизится в среднем с 33 % в 2002 г. до 24, 4-27, 8 % в 2030 г. В то же время отношение средней пенсии к прожиточному минимуму будет постепенно увеличиваться. Следовательно, в условиях экономического роста реальные доходы пенсионеров также будут расти. Однако два обстоятельства вызывают обеспокоенность: на начальном этапе до 2015 г. несмотря на низкий размер текущих пенсий темпы их роста будут сравнительно невысокими; так как повышение пенсий станет отставать от роста реальной заработной платы, это может вызвать проблемы политического характера.

Согласно базовым сценариям, ежегодные расходы государственного бюджета, связанные с необходимостью решения накопившихся проблем в системе пенсионного обеспечения, составят 0, 25-0, 55 % ВВП в 2020 г. и 0, 55-0, 90 % ВВП в 2030 г. Оценка расходов проведена с учетом поддержания коэффициента замещения на уровне 30 %. Однако стремительный рост потенциальных расходов будет происходить во всех сценариях, предполагающих снижение ставок пенсионных взносов. В рамках минимального варианта в 2030 г. расходы бюджета превысят 2 % ВВП в год.

Кроме того, в отсутствие дополнительных стратегических мер любое значительное снижение ставок пенсионных взносов приведет к дальнейшему уменьшению коэффициента замещения относительно базового варианта. Во избежание резкого увеличения разрыва между величиной заработной платы и размером пенсии снижение ставок пенсионных взносов должно сопровождаться дополнительными реформами, в том числе принятием решения о постепенном повышении пенсионного возраста. Сценарии, предполагающие повышение возраста выхода на пенсию, не требуют бюджетного финансирования для поддержания коэффициента замещения на уровне 30 %.

Вероятно, результатом снижения ставки пенсионных взносов на 8 п. п. , согласно недавнему предложению правительства РФ, станет незамедлительное и существенное уменьшение поступлений в Пенсионный фонд относительно базового прогноза. Чтобы избежать девальвации реальной стоимости текущих пенсий и возникновения задолженностей по их выплате, подобное снижение ставки потребует значительных компенсационных перечислений бюджетных средств (в объеме 1 % ВВП в год) в Пенсионный фонд. Необходимость в них будет сохраняться, пока финансовое положение системы пенсионного обеспечения значительно не улучшится и/или пока не будут приняты соответствующие стратегические решения, которые приведут к снижению потребностей Пенсионного фонда в дополнительном финансировании.

В рамках анализа также предполагается, что динамика доли налогооблагаемого фонда оплаты труда в ВВП критически значима для будущих результатов пенсионной реформы. Это свидетельствует о важности политики, направленной на стабилизацию фонда оплаты труда и налогообложения доходов, равно как и устранения различных административных барьеров в экономике, которые в настоящее время препятствуют снижению доли теневых доходов и зарплат.

Оценка расходов по анализируемому "пакету" структурных реформ

В таблице 3 изложены результаты оценки потенциальных расходов на проведение анализируемых структурных реформ. Наши расчеты показывают, что совокупные расходы федерального бюджета могут составить 1, 5 % ВВП в год. С учетом сложившейся финансовой и макроэкономической ситуации в России такой уровень расходов представляется для бюджета вполне посильным.

Таблиц а 3

Дополнительные ежегодные расходы бюджета на проведение "пакета" анализируемых бюджетных реформ (по сравнению с бюджетом 2004 г. , используемым в качестве базового варианта) (в % ВВП)

Пенсионная реформа (эффект снижения ставки взносов) /

Снижение ставок пенсионных взносов - среднесрочный эффект /1, 0-1, 1

Снижение ставок пенсионных взносов плюс долгосрочный эффект /2, 2-2, 5

Повышение пенсионного возраста /0

Реформы жилищно-коммунальною хозяйства /

Жилой фонд /0

Содержание бюджетных организаций /0, 4-0, 5 доля расходов федерального бюджета /0, 15

Государственная служба /0, 4-0, 75 доля расходов федерального бюджета /0, 18-0, 25

Всего расходов (в среднесрочной перспективе) на проведение рассматриваемого "пакета" реформ /1, 8-2, 35 доля расходов федерального бюджета /1, 33-1, 50

Источник: расчеты экспертов Всемирного банка.

Проблемы и задачи финансирования структурных реформ: помогут ли финансовые правила?

Перед Россией как страной с переходной экономикой стоит задача приблизиться к уровню развитых стран одновременно во многих областях. Для ее решения необходима активная государственная политика, направленная на ускорение структурных реформ. Нередко для их осуществления требуется дополнительное финансирование, без которого реализация структурных реформ не сможет привести к желаемым результатам. Однако финансирование реформ без должной финансовой дисциплины и четкого определения приоритетов может приобрести хаотический характер и чревато чрезмерной нагрузкой на бюджет. В этом заключается вызов для бюджетной политики России.

При проведении анализа мы рассматриваем государственные расходы на проведение ключевых структурных реформ в качестве своего рода инвестиций в институциональную инфраструктуру России, которые в конечном счете принесут высокую экономическую отдачу. Откладывание или недостаточное финансирование таких расходов выступает субоптимальным вариантом долгосрочной бюджетной политики, поскольку это может негативно сказаться на долгосрочных перспективах экономического роста. В данном смысле бюджетное финансирование структурных реформ может считаться аналогом государственных инвестиций в традиционную инфраструктуру.

Как утверждают У. Истерли и Л. Сервен, недостаточные инвестиции в инфраструктуру зачастую создают иллюзию устойчивости бюджетной политики(10). Хотя это может способствовать уменьшению текущего бюджетного дефицита, нередко возникают серьезные последствия в виде замедления темпов роста в будущем, что, в свою очередь, подрывает долгосрочную финансовую устойчивость. В то же время есть немало свидетельств того, что успешные инвестиции в инфраструктуру дают значительную отдачу, превышающую стандартную стоимость заимствований в странах со средним уровнем доходов, таких, как государства Латинской Америки. Поэтому поддержание определенного уровня финансирования инфраструктурных инвестиций посредством государственных заимствований полностью обосновано, поскольку это укрепляет устойчивость государственной финансовой системы в долгосрочной перспективе.

Таким образом, должным образом спланированные и контролируемые бюджетные ассигнования на финансирование ключевых структурных реформ в принципе целесообразны, поскольку представляют собой инвестиции с высокой отдачей. Кроме того, благодаря устойчивому финансовому положению страны у правительства РФ есть возможности для выделения дополнительных средств, которые не будут нести серьезных рисков для макроэкономической стабильности. Другими словами, мы не рассматриваем в качестве причины торможения ключевых реформ ограниченность финансовых возможностей бюджета. Однако количество одновременно проводимых реформ должно быть небольшим, чтобы аккумулирование новых обязательств не подорвало его финансовой устойчивости. Кроме того, из-за существования институциональных ограничений необходимо четкое определение приоритетов в процессе реформирования.

Обязательства правительства по целевому финансированию реформ должны сопровождаться дополнительными мерами по укреплению системы финансового управления. Набор различных структурных реформ достаточно велик и большинство из них приводит к появлению долгосрочных и в некоторых случаях частично пересекающихся государственных обязательств, что требует повышения качества финансово-бюджетной методологии, в рамках которой можно проводить анализ и сравнение различных стратегий реформ и в конечном счете определять их приоритетность.

Кроме того, согласно прошлому опыту, изменчивость мировых цен на нефть, не сглаживаемая соответствующими мерами макроэкономической политики, порождает значительную экономическую и финансовую нестабильность, что влечет за собой серьезные экономические и социальные последствия для страны. Как и для других стран - крупных экспортеров нефти изменчивость нефтяных цен чревата высоким риском для бюджетной системы России.

Отметим также, что российская экономика подвержена традиционным циклическим подъемам и спадам, характерным для стран с рыночной экономикой(11). Некоторые страны (например, из числа входящих в ЕС) считают целесообразным и проводят антициклическую бюджетную политику (то есть экспансионистскую во время спада и ограничительную на этапе роста). Это позволяет поддерживать реальную стоимость расходов в период кризиса и сглаживать колебания в экономике. Тем не менее в отсутствие должной финансовой дисциплины внедрение антициклических бюджетных механизмов может серьезно увеличить нагрузку на бюджетную систему страны.

При принятии решений о проведении и финансировании структурных реформ российское правительство должно рассматривать их в более широком контексте макроэкономических и бюджетных проблем, стоящих перед страной. В противном случае вероятен риск нарушения макроэкономической стабильности и устойчивости экономического роста.

Для решения бюджетных задач и обеспечения экономической стабильности во многих странах разрабатываются и используются финансовые правила(12). Эти правила обычно закреплены в законодательстве и представляют собой неизменные ограничения в области бюджетной политики. Их действие может распространяться на величину бюджетного дефицита, бюджетных расходов или на оба этих параметра вместе, а соответствующие показатели могут устанавливаться в реальном выражении или с поправкой на цикличность. Дж. Копиц и С. Симански утверждают, что финансовые правила в значительной степени основаны на политэкономических аргументах - они ограничивают пристрастие недальновидных правительств к наращиванию государственного долга за счет будущих поколений, позволяют сгладить противоречивость политики, проводимой в разные периоды, а также значительно повысить доверие к правительству(15).

Опыт других стран показывает, что надлежащие финансовые правила способствуют реализации устойчивой бюджетной политики. Они определяют целевые показатели, которые помогают дисциплинировать разработчиков политики и противостоять политическому давлению. Например, начиная с 1997 г. в Великобритании применяются два финансовых правила: "золотое правило" , согласно которому в течение экономического цикла правительство заимствует исключительно на инвестиционные цели, а не для финансирования текущих расходов; "правило устойчивых инвестиций" , в соответствии с которым отношение чистого объема государственного долга к ВВП в течение экономического цикла должно быть стабильным и обоснованным. Финансовое правило, введенное в Швейцарии в 2003 г. , устанавливает предельный уровень государственных расходов, которые не могут превышать доходы с поправкой на цикличность(14).

В Бюджетном кодексе РФ (п. 3 статьи 92) также закреплено своего рода финансовое правило, согласно которому объем годового дефицита федерального бюджета не может превышать сумму бюджетных инвестиций и расходов на выплату процентов. Другими словами, государственные заимствования не могут использоваться для финансирования текущих расходов за исключением ассигнований, связанных с выплатой процентов. Хотя на первый взгляд это правило напоминает "золотое правило" Великобритании, оно не обеспечивает достаточной финансовой прочности. Фактически бюджет может попасть в долговую "ловушку" при полном его соблюдении - новые заимствования будут привлекаться для финансирования расходов на выплату процентов, что приведет к увеличению как совокупного долга, так и расходов на выплату процентов в будущем, ведь в следующем бюджетном цикле придется осуществлять еще большие заимствования.

Тем не менее введение указанного правила явилось важным шагом вперед. Если бы его приняли раньше, оно могло бы использоваться в качестве механизма бюджетной корректировки в период высокого бюджетного дефицита в 1990-е годы. Однако в нынешнем виде данное правило не позволяет должным образом контролировать бюджетную ситуацию в стране. Необходима дальнейшая разработка финансовых правил для России, которые дали бы правительству возможность успешно решать основные бюджетные проблемы, такие, как нестабильность цен на нефть, финансирование структурных реформ и экономическая цикличность. Для решения каждой из них требуется особая стратегия по снижению рисков. Принятие финансовых правил могло бы рассматриваться в качестве составной части мер по их уменьшению.

Ниже анализируются три возможных финансовых правила для России, которые могли бы применяться в рамках общих усилий правительства РФ по укреплению системы бюджетного управления. В конечном счете они могут быть включены в Бюджетный кодекс РФ (статья 92) и стать системной частью бюджетного процесса в России(15).

Правило N 1 (правило финансовой устойчивости) - предельный объем государственного долга Российской Федерации не может превышать 30 % объема ВВП, принятого в расчетах доходов и расходов федерального бюджета при подготовке федерального закона о федеральном бюджете и перспективного финансового плана.

Как и Великобритания, Россия может получить положительный эффект от введения закрепленного в законодательстве финансового правила о величине долга федерального правительства. В качестве соответствующего показателя может быть предложено соотношение долга и ВВП, что более предпочтительно по сравнению с показателями, позволяющими определять чистый (нетто) объем долга как его стоимость на данный момент времени. Учитывая страновой рейтинг и высокий удельный вес долга в иностранной валюте в структуре государственного долга, Россия должна установить достаточно низкий лимит последнего, чтобы обеспечить финансовую устойчивость. В частности, как нам представляется, долг федерального правительства нужно ограничить 30 % ВВП(16).

В то же время исходя из наилучшей практики ОЭСР рациональный долгосрочный целевой уровень долга для России должен быть ниже, чем позволяют соображения устойчивости. Следовало бы установить целевой ориентир на уровне 20 % ВВП или ниже. Отношение государственного долга к ВВП уже сегодня менее 30 % и будет снижаться и далее, приближаясь к отметке 20 %. Таким образом, осуществляемая в настоящее время государственная политика фактически соответствует предлагаемому правилу (то есть в кратко- и среднесрочной перспективе для бюджетной политики в России оно не будет носить ограничительный характер). Однако проблема высокого уровня долга может вновь возникнуть в случае падения цен на нефть, что способно серьезно ухудшить бюджетную ситуацию. Финансовое правило, ограничивающее накопление долга в будущем и принятое в качестве отдельного закона или поправки к Бюджетному кодексу РФ, поможет правительству предотвратить возникновение этой проблемы.

Правило N 2 (правило цен на нефть) - размер дефицита федерального бюджета, рассчитанный исходя из базовой цены на нефть, не может превышать утвержденных законом о федеральном бюджете расходов на реализацию структурных реформ и 2 % ВВП, принятого в расчетах доходов и расходов федерального бюджета.

Мировые цены на нефть крайне нестабильны. В основе такой нестабильности лежит ряд экономических и политических факторов на стороне как спроса, так и предложения. Более или менее точное долгосрочное прогнозирование цен на нефть практически невозможно, и расхождения в прогнозах носят масштабный характер(17). Однако долгосрочная динамика среднего показателя цены на нефть, вокруг которого и происходят колебания реальных цен, демонстрирует стабильность. Это позволяет разработать финансовое правило исходя из долгосрочной средней цены на нефть(18). Можно произвести пересчет бюджета с поправкой на цены на нефть с использованием условной цены в 20 долл. за 1 баррель сырой российской нефти. Хотя в результате в реальном бюджете может иметь место дефицит или профицит, бюджет с поправкой на цены на нефть (или бюджет на долгосрочную перспективу) должен быть сбалансирован. Но, учитывая упомянутые выше потребности в финансировании структурных реформ, важно включить в финансовое правило специальное положение, предусматривающее возможность дополнительных расходов на финансирование реформ в составе бюджета(19).

Реализация структурных реформ, относящихся к первой группе, требует финансирования только в течение определенного периода времени. Таким образом, финансовое правило N 2 обеспечивает соответствующие ограничительные рамки. Кроме того, оно способствует решению проблемы финансирования структурных реформ, относящихся ко второй группе, для реализации которых требуются долговременные дополнительные государственные расходы. Для осуществления таких реформ возможно постепенно сокращающееся специальное бюджетное финансирование как часть "бюджета новых обязательств". Например, в течение первого года за счет него могут быть покрыты 100 % дополнительных расходов, в течение второго - 50 и в течение третьего года - 0 %. Такой подход даст правительству время для разработки и реализации мер, необходимых для резервирования бюджетных средств на цели финансирования новых обязательств, которые возникнут в результате реформ.

В рамках "бюджета новых обязательств" финансирование структурных реформ должно осуществляться в форме программного финансирования, что в полной мере соответствует принципам бюджетирования, ориентированного на результат. Контроль за совокупным объемом расходов на программы структурных реформ поможет осуществлять мониторинг соблюдения второго финансового правила(20).

Предлагаемое правило цен на нефть должно применяться к федеральному бюджету, поскольку именно для его доходной части характерна более высокая чувствительность к их изменениям по сравнению с субнациональными бюджетами. Ведь практически все налоговые поступления, которые непосредственно увязаны с ценами на нефть (экспортные пошлины, налог на добычу полезных ископаемых применительно к нефти), перечисляются в федеральный бюджет.

Правило N 3 (правило баланса структурного бюджета) - необходимо поддерживать сбалансированность структурного бюджета.

Нередко возникает ситуация, когда в условиях быстрого экономического развития страны резко увеличивают бюджетные расходы, что придает дополнительный (хотя и временный) импульс росту ВВП. Подобная проциклическая бюджетная политика приводит к тому, что государственный сектор начинает конкурировать за ресурсы с частным, способствуя повышению процентных ставок. По мере завершения этапа роста в экономическом цикле оказывается затруднительным сократить возросшие государственные расходы и провести их реструктуризацию в целях финансирования расходов, носящих антициклический характер.

Именно поэтому страны еврозоны рассматривают возможность модификации бюджетных правил, позволяющих проведение корректировки на цикличность(21). Бюджет с поправкой на влияние экономических циклов получил название структурного. Подобный подход в принципе может быть применен и в России в целях предотвращения проциклической бюджетной экспансии в период подъема (например, когда темпы роста ВВП превышают 5 %) и обеспечения выделения бюджетных ресурсов на антициклические расходы в период спада (например, когда темпы роста ВВП составляют менее 1 %)(22).

Согласно предложенному правилу, в периоды подъема, которые в России тесно увязаны с периодами высоких цен на нефть, правительство должно поддерживать бюджетный профицит, скорректированный на нефтяные цены, на уровне 1-2 % ВВП во избежание процикличности в расходах, не связанных с нефтью. Аналогично в периоды спада правительство может допустить дефицит бюджета на уровне 1-2 % ВВП. При этом в обоих случаях следует обеспечивать баланс структурного бюджета.

Представляется, однако, что формальное или неформальное введение финансового правила цен на нефть должно предшествовать принятию третьего финансового правила. Первоочередное значение в России должно придаваться финансовому управлению шоками, обусловленными ценами на нефть, равно как и бюджетному управлению структурными реформами. Более того, страна пока не прошла полный экономический цикл. Таким образом, на данном этапе невозможно быстрое введение правила N 3, поскольку потребуется дополнительное время для достоверной оценки параметров структурного бюджета. Надлежащая разработка этого правила должна рассматриваться в качестве составной части долгосрочных мер по модернизации системы бюджетного управления в России.

Последствия для бюджетной политики

Каковы же последствия предложенных финансовых правил, особенно правила цен на нефть (правила N 2), для бюджетной политики? В значительной степени последнее является модификацией и может стать потенциальной нормативно-правовой основой бюджетной политики, которую фактически проводит российское правительство. Действительно, при подготовке бюджета на 2004 г. оно исходило из цены на нефть в 20 долл. /барр. и в принятом законе о бюджете был предусмотрен профицит в объеме 0, 5 % ВВП. Тем не менее нынешняя бюджетная стратегия правительства может быть усилена по ряду направлений.

Функциональный механизм Стабилизационного фонда. Механизм финансового резерва (до 2004 г.) и Стабилизационного фонда (начиная с 2004 г.) не предусматривает изъятия всех дополнительных доходов, получаемых при превышении цены на нефть отметки 20 долл. /барр. В расширенном бюджете резервируется только около 50 % дополнительных непредвиденных доходов от экспорта нефти(23).

Более того, поступления от налогов на экспорт газа, цена на который тесно увязана с ценой на нефть с шестимесячным лагом, равно как и от налогов на товары и услуги в целом, также характеризующиеся тенденцией к росту под влиянием повышения цен на нефть, в течение финансового года не перечисляются в Стабилизационный фонд. Поскольку правительство РФ резервирует сравнительно небольшую долю доходов от экспорта нефти, бюджетная политика становится слишком проциклической. В частности, правительство использовало часть непредвиденных нефтяных доходов для увеличения финансирования государственных инвестиций на 1, 4 % ВВП в 2000-2002 гг. (см. табл. 1).

В целях расширения доходной базы перечислений в Стабилизационный фонд в течение года необходимо скорректировать положение о нем. Кроме налогов, уплачиваемых нефтяными компаниями, надо включить в нее дополнительные налоги, не связанные с нефтью, фактически получаемые федеральным бюджетом по сравнению с прогнозным объемом налоговых поступлений, заложенных в бюджете исходя из условной цены на нефть в 20 долл. /барр.

Подобная защитная политика будет способствовать стерилизации части поступающих доходов, являющихся косвенным результатом высоких цен на нефть, а также ограничит увеличение расходов при исполнении бюджета, если цены на нефть и налоговые поступления оказываются выше, чем заложено в законе о бюджете. В настоящее время Министерство финансов РФ делает ежеквартальный прогноз ожидаемых налоговых поступлений. Таким образом, можно использовать данные прогнозы в качестве ориентировочной оценки общего объема налоговых поступлений для ежеквартальных перечислений в Стабилизационный фонд. Такие квартальные трансферты заменят существующую практику однократного ежегодного их перечисления в Стабилизационный фонд, который осуществляется в феврале последующего года(24).

Примечательно, что, играя роль бюджетного стабилизатора, данный фонд должен также выполнять важную функцию макроэкономического стабилизатора посредством стерилизации непредвиденных доходов, полученных за счет высоких цен на нефть. Увеличение доли таких доходов, аккумулированных в Стабилизационном фонде, поможет властям проводить политику, направленную на обеспечение относительной стабильности реального обменного курса в целях предотвращения "голландской болезни".

Кроме того, установленный в настоящее время в Бюджетном кодексе РФ предельный лимит Стабилизационного фонда в размере 500 млрд. руб. (3, 8 % ВВП 2003 г.) является недостаточным. Это может создать серьезные препятствия для реализации эффективной долгосрочной бюджетной политики. Данный лимит должен быть либо пересмотрен, либо отменен в 2005 г. , когда накопленные резервы в Стабилизационном фонде превысят его.

Контроль расходов. Если цена на нефть превышает 20 долл. / барр. , правило N 2 поможет поддерживать общую бюджетную дисциплину, особенно в области контроля за уровнем расходов. В предыдущие годы, когда фактические цены на нефть превышали уровень, заложенный в законе о бюджете, правительство РФ проявляло недостаточную твердость в противостоянии давлению в сторону увеличения бюджетных расходов. И в 2002 г.и в 2003 г. в результате принятия поправок в закон о бюджете объем расходов по сравнению с его первоначальным вариантом существенно возрос. Следовательно, на практике значительная доля непредвиденных доходов в связи с высокими ценами на нефть расходовалась на основании решений, принимаемых в течение года, без надлежащего определения приоритетов. Если исходить из условной цены на нефть в 20 долл. /барр. , то в 2003 г. совокупный бюджет был бы исполнен с дефицитом в объеме 1, 25 % ВВП(25). По нашим оценкам, в 2004 г. при такой цене на нефть бюджет был бы сведен с дефицитом в размере 1, 7 % ВВП. Ожидается, что в 2005 г. расчетный дефицит превысит 2 % ВВП под влиянием незапланированных расходов на монетизацию льгот.

Кроме того, программные расходы на проведение структурных реформ составляют небольшую часть бюджетных расходов. Поэтому принятие финансовых правил потребует от правительства ужесточения бюджетной политики, а также быстрейшей разработки бюджетных программ, нацеленных на ускорение структурных реформ.

Налоговая политика. Недавняя инициатива правительства РФ о снижении ставок социального налога в 2005 г. с компенсацией выпадающих доходов Пенсионного фонда из общих поступлений федерального бюджета представляет собой субоптимальное решение. По существу, оно означает, что вместо большего аккумулирования непредвиденных доходов в связи с высокими ценами на нефть в Стабилизационном фонде правительство возвращает определенную их долю частному сектору посредством снижения налогов. До последнего времени российский частный сектор демонстрировал достаточную предусмотрительность: он резервировал практически все непредвиденные поступления и инвестировал значительную их долю в чистые иностранные активы, растягивая их использование во времени(26). Следовательно, в течение определенного периода такое субоптимальное решение действительно сможет обеспечить немалые потенциальные макроэкономические выгоды.

Оборотная сторона такой политики для правительства заключается в том, что, если цены на нефть в конечном счете упадут, недополученные доходы раньше или позже придется собирать. Значит, правительство должно заранее предусмотреть возможность увеличения налоговых поступлений (повышения налоговых ставок или расширения налоговой базы) в будущем. Соответственно оно не должно брать на себя обязательство, что все предлагаемые им меры по снижению налогов будут носить постоянный характер. Учитывая нынешний высокий уровень предельной ставки социального налога и проблемы с его администрированием, представляется более целесообразным, когда потребуется, повысить ставки других налогов.

Государственные инвестиционные программы. Во всем мире страны - крупные экспортеры сырьевых ресурсов используют непредвиденные доходы вследствие высоких цен на них для финансирования государственных инвестиционных программ. Однако преуспеть в этом удалось немногим(27). В остальных случаях плохие результаты были обусловлены действием нескольких факторов. Во-первых, инвестиции обычно направлялись на строительство зданий, а не на приобретение оборудования, что подразумевает более низкую отдачу (как с финансовой, так и с экономической точки зрения) от них. Во-вторых, они способствовали "перегреву" экономики, стимулируя более высокие темпы инфляции в строительстве, что еще больше снижало эффективность государственных инвестиций. В-третьих, традиционно слабый институциональный потенциал правительства обусловил серьезные проблемы в области определения приоритетов и обеспечения эффективной реализации программ, что, в свою очередь, явилось причиной дополнительных издержек и нецелевого использования государственных средств.

Сказанное является еще одним аргументом в пользу того, что России нужно проводить иную, антициклическую политику государственных инвестиций, которая должна носить достаточно консервативный характер в периоды подъема и поддерживать уровень государственных инвестиций (включая финансирование реформ) в "трудные времена" посредством инвестирования части сэкономленных непредвиденных доходов. Это обеспечит возможность более качественного отбора государственных инвестиционных проектов, повысит прогнозируемость их финансирования и поможет сгладить колебания деловой активности в строительстве. Кроме того, такая политика будет соответствовать успешному опыту проведения бюджетных корректировок в ответ на внешние шоки(28).

Управление внешними токами. В условиях, когда цены на нефть будут колебаться в диапазоне 16-20 долл. /барр. , в соответствии с правилом N 2 фактический бюджет будет исполняться с дефицитом в объеме до 4 % ВВП. Он станет финансироваться посредством обратных трансфертов из Стабилизационного фонда, размер которого будет вполне достаточным для поддержания бюджетных расходов на стабильном уровне в реальном выражении в течение нескольких лет.

Если цены на нефть временно опустятся до уровня ниже 16 долл. /барр. , правительство могло бы использовать такой же механизм финансирования бюджетных расходов из Стабилизационного фонда в целях поддержания постоянного уровня расходов в реальном выражении(29). Если период низких цен на нефть окажется более продолжительным, правительству потребуется осуществить дополнительную корректировку бюджетной политики путем повышения общего уровня налогообложения, сокращения менее эффективных расходов и заимствований. Момент перехода к реализации дополнительного "пакета" стратегических мер будет зависеть от объема ресурсов, аккумулированных в Стабилизационном фонде, - чем их больше, тем позже возникнет необходимость прибегать к такой политике.

Отметим, что в режиме временного повышения налогов дополнительные поступления от них должны перечисляться в федеральный бюджет. Такое повышение должно распространяться на те налоги, которые имеют стабильную и широкую базу и в наименьшей степени вносят искажения в деятельность реального сектора, а именно НДС и акцизы.

Сокращение должно охватывать наиболее обременительные и наименее прозрачные расходы (и вероятнее всего наименее эффективные), например, федеральные целевые программы и составные элементы статьи "прочие расходы". Снижение реальных расходов может быть также обеспечено путем замораживания определенных расходных статей в номинальном выражении. В отличие от метода обеспечения бюджетной консолидации после кризиса 1998 г. в период будущих финансовых корректировок ограничения социальных расходов должны быть минимальными.

Эффективным способом возобновления государственных заимствований может стать использование предложенного международными финансовыми организациями варианта, согласно которому дата расходования средств займа откладывается до наступления "неблагоприятных времен". Он выгоден тем, что его можно заблаговременно согласовать при небольших издержках. Заимствования на коммерческих условиях на финансовых рынках капитала в период низких цен на нефть окажутся гораздо более дорогостоящими для России, поскольку они будут происходить при возросшем страновом риске во время спада.

Принятие правила N 3 повлияет на управление финансовыми потоками. В периоды подъема профицит структурного бюджета должен направляться в Стабилизационный фонд в качестве дополнительного источника его финансирования. Аналогично в периоды спада обратные трансферты из Стабилизационного фонда помогут предотвратить уменьшение расходов в реальном выражении. Кроме того, в это время обычно возникает потребность в дополнительных расходах (например, на выплату пособий и переподготовку безработных, на капитальные инвестиционные проекты и общественные работы). Поэтому проведение антициклической политики в периоды спада, как правило, влечет за собой увеличение государственных заимствований (если Стабилизационный фонд быстро сокращается). Вместе с тем с политической точки зрения периоды спада являются оптимальным временем для выявления и ликвидации неэффективных расходов. В условиях экономического благополучия сделать это гораздо труднее.

Управление рыночными ожиданиями. До тех пор пока политика поддержания жесткого бюджетного баланса не закреплена законодательно, будет сохраняться неопределенность относительно того, насколько сильна приверженность правительства идее ее проведения в будущем. Законодательное закрепление финансового правила полезно для повышения уверенности участников рынка, включая потенциальных инвесторов.

В случае согласия с правилом N 3 правительству крайне важно принять его тогда, когда экономика находится в фазе роста. Такой шаг станет серьезным свидетельством его стремления смягчить влияние экономических циклов на экономику. В этом случае участники рынка будут в большей степени уверены в том, что правительство намерено поддерживать финансовую дисциплину, несмотря на проводимую им в период спада экспансионистскую антициклическую бюджетную политику.

Роль международных финансовых организаций. Финансовая методология структурных реформ предполагает значительную вариативность бюджетных расходов (например, их колебания в ответ на различные вызовы и шоки). Однако для обеспечения своевременности и эффективности бюджетных интервенций государственный сектор должен обладать соответствующим институциональным потенциалом в сфере стратегического управления финансированием как государственных инвестиционных программ, так и структурных реформ.

В данной области Всемирный банк и другие доноры могут оказать экспертное содействие и предоставить наработки по управлению проектами. Например, совместные инвестиционные проекты со Всемирным банком, направленные на поддержку различных структурных реформ и модернизацию инфраструктуры, могут быть организованы так, чтобы роль Банка заключалась в предоставлении только начального и пилотного финансирования и оказании содействия формированию механизмов реализации проектов. Расширение их масштабов станет исключительной прерогативой правительства страны. Для этого оно могло бы использовать те же механизмы подготовки и реализации проектов, которые будут совместно разработаны в рамках первоначальных проектов Всемирного банка.

На основе подобной проектной методологии можно существенно повысить эффективность государственных расходов на инвестиционные программы и структурные реформы при условии, что средства Всемирного банка будут дополнены значительным объемом государственного софинансирования. Кроме того, Всемирный банк, другие финансовые организации и доноры в целом могли бы предоставить прямое техническое содействие государственным структурам для устранения факторов, сдерживающих разработку эффективных программ.

Правительство может поддерживать стабильный уровень связанных заимствований у международных финансовых организаций, но при этом варьировать свой вклад в совместные инвестиционные проекты путем уменьшения софинансирования структурных реформ в периоды спада. Таким образом, доля правительства в проектах международных финансовых организаций может быть меньше во время спада и выше на этапе роста, что при необходимости поможет высвободить средства для обеспечения стабильности наиболее актуальных текущих расходов в реальном выражении. На практике это может быть сделано, например, посредством изменения количества регионов, в которых реализуются пилотные проекты после их первоначальной апробации.

* * *

Результаты использования предлагаемых финансовых правил

N 2 и 3 для бюджета приведены в таблице 4.

[Графические материалы:

Таблица 4 Матрица предлагаемых финансовых правил для России

]

Как показывают данные последней графы таблицы 4, при комбинации всех трех финансовых правил дефицит фактического бюджета может возрасти до 8 % ВВП, если период крайне низких цен на нефть и падения производства совпадет с периодом осуществления структурных реформ. В частности, соблюдение правила цен на нефть может создать дефицит фактического бюджета в объеме до 4 % ВВП без учета финансирования структурных реформ, которое может дополнительно увеличить его еще на 2 % ВВП. Соблюдение правила баланса структурного бюджета может увеличить дефицит фактического бюджета еще на 2 % ВВП. Однако с точки зрения данного правила структурный дефицит при этом не превысит 2 % ВВП, так как величина дефицита фактического бюджета подлежит корректировке на нефтяные цены и проведение антициклической политики.

Надо иметь в виду, что в период низких цен на нефть власти могут привлекать средства из Стабилизационного фонда, и существенная часть дефицита фактического бюджета будет покрываться за счет самофинансирования, что снизит потребность в других источниках финансирования. Выполнение предложенных выше финансовых правил в период превышения ценами на нефть отметки 24 долл. /барр. означает необходимость исполнения федерального бюджета с профицитом(30).

Что касается последовательности принятия финансовых правил, первые два из них призваны устранить наиболее существенные финансовые риски, с которыми сталкивается бюджетная политика России. Следовательно, они должны быть приняты в первую очередь. Третье финансовое правило в определенной степени является дополняющим и может быть принято позднее.

В целом применение предложенных финансовых правил позволит правительству поддерживать бюджетную стабильность и, таким образом, адекватно решать возникающие структурные и циклические проблемы на основе гибких механизмов. Использование подобной финансовой методологии сделает бюджетную политику более предсказуемой и устойчивой, стимулируя тем самым развитие частного сектора. Кроме того, принятие предложенных финансовых правил будет содействовать успешной реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в двух областях - внедрение среднесрочного бюджетного планирования и разделение бюджетных расходов на две части: бюджет существующих и бюджет новых обязательств.

Всемирный банк и другие международные финансовые организации могут оказать помощь правительству в решении институциональных проблем управления процессом реформ и государственными инвестиционными программами. Это может рассматриваться как способ повышения эффективности государственных расходов. Таким образом, подобное сотрудничество полностью соответствует предложенным финансовым правилам.

[Графические материалы:

Таблица 2 Оценка устойчивости государственного долга (отношение долга к ВВП, %)

Рис. Прогнозы государственного долга ( % ВВП)

]

***

* Глава 1 Отчета Всемирного банка "Финансово-бюджетные последствия структурных реформ в Российской Федерации". Отдел по сокращению бедности и экономическому управлению. Регион Европы и Центральной Азии. М. , апрель 2005. В состав авторского коллектива под руководством Л. Фрейнкмана помимо экспертов Всемирного банка входили сотрудники Института экономики города и Института экономики переходного периода. Данная глава подготовлена А. Морозовым и Л. Фрейнкманом. С полным текстом Отчета можно ознакомиться на сайте Всемирного банка: www. worldbank. org. ru.

1 IMF. Russian Federation. Staff Report for the 2003. Article IV. Consultation. Washington, DC, 2003; IMF. Russian Federation. Staff Report for the 2004. Article IV. Consultation. Washington, DC, 2004.

2 Kwon G. Post-crisis Fiscal Revenue Developments in Russia: From an Oil Perspective. - Public Finance and Management, 2003, vol. 3, No 4.

3 The World Bank. Russian Economic Report, 2003, No 6 (www. worldbank. org. ru).

4 IMF. Russia - Medium Term Fiscal Stance and the Potential Role of an Oil Stabilization Fund. Washington, DC, February, 2003.

5 IMF. Russian Federation. Staff Report for the 2004. Article IV, Consultation.

6 Э. Боллз и Г. О'Доннелл рассматривают концепцию оптимальности долга в качестве альтернативы традиционной концепции его устойчивости (Balls Ed. , O'Donnell G. Reforming Britain's Economic and Financial Policy: Towards Greater Economic Stability. HM Treasury, Palgrave, 2001, p. 174-175).

7 Ibid.

8 Ясин Е. Нерыночный сектор: структурные реформы и экономический рост. М. : Фонд "Либеральная миссия" , 2003. См. также: Ясин Е. Структурный маневр п экономический рост. - Вопросы экономики, 2003, N 8.

9 Мы не ставим задачу рассчитать объем единовременных инвестиций в модернизацию государственной службы, в том числе затрат на внедрение электронных административных регламентов и т. д.

10 Easterly W. , Serven L. Eds. The Limits of Stabilization. Infrastructure, Public-Deficits, and Growth in Latin America. Washington, DC, The World Bank, 2003.

11 Хотя в России подобные циклические изменения тесно связаны с динамикой цен на нефть, на них влияют и другие факторы.

12 OECD. OECD Economic Outlook, 2002, Chapter 4; Kopits G. Ed. Rules-Based Fiscal Policy in Emerging Markets: Background, Analysis, and Prospects. London, Palgrave Macmillan, 2004.

13 Kopits G. , Symansky S. Fiscal Policy Rules. - IMF Occasional Paper, 1998, No 162.

14 OECD. OECD Economic Outlook, 2002.

15 Здесь и далее предложения по введению финансовых правил относятся к федеральному бюджету РФ. Субъекты РФ имеют свои собственные более строгие финансовые нормы и правила, содержащиеся в Бюджетном кодексе РФ, которые ограничивают максимальный размер регионального долга и расходов на его обслуживание.

16 Отметим, что до кризиса 1998 г. отношение совокупного государственного долга к ВВП было менее 50 %, что существенно ниже, чем предусмотрено Маастрихтскими критериями. Как подчеркивает Дж. Копиц, рынки острее реагируют на сравнительно высокий показатель отношения государственного долга к ВВП в странах с зарождающейся рыночной экономикой, чем в развитых странах (Kopits G. Ed. Rules-Based Fiscal Policy in Emerging Markets: Background, Analysis, and Prospects).

17 По оценкам Б. Пинто, стандартное прогнозное отклонение составляет 10, 7 долл. /барр. (Pinto В. Nigeria During and After the Oil Boom: A Policy Comparison with Indonesia. - The World Bank Economic Review, 1987, vol. 1, No 3).

18 По оценкам, она составляет 18-20 долл. /барр. для российской нефти марки "Urals" с учетом отмечаемого в настоящее время скачка цен.

19 Р. Битсма и X. Дебрун считают (в контексте Пакта о стабильности и росте в еврозоне), что смягчение финансовых правил для стран, которые активно проводят необходимые реформы, может быть обоснованным (Beetsma R. , Debrun X. Reconciling Stability and Growth: Smart Pacts and Structural Reforms. - International Monetary Fund, Staff Papers, 2004, vol. 51, No 3).

20 Как уже упоминалось, структурные реформы, относящиеся к третьей группе, с точки зрения расходов на их осуществление являются нейтральными для бюджета.

21 Этот подход был четко обозначен в обновленном варианте Кодекса действий Европейского союза.

22 Г. Перри утверждает, что страны Латинской Америки, в значительной степени подверженные макроэкономической нестабильности, должны следовать правилу, которое предусматривает антициклическое требование в виде целевого показателя структурного баланса или стабилизационного фонда (Perry G. Can Fiscal Rules Help Reduce Macroeconomic Volatility? In: Kopits G. Ed. Rules-Based Fiscal Policy in Emerging Markets: Background, Analysis, and Prospects).

23 The World Bank. Ruble Strengthening, Dutch Disease and Natural Resource Abundance: Real Threats to Russia's Economy? The World Bank Policy Note, 2004.

24 С технической точки зрения сумма ежеквартального трансферта будет равна положительному сальдо между фактическими и расчетными налоговыми поступлениями за квартал за вычетом экспортных пошлин на нефть и налога на добычу полезных ископаемых, которые уже были перечислены в Стабилизационный фонд в течение данного квартала.

25 IMF. Russian Federation. Staff Report for the 2004. Article IV. Consultation.

26 The World Bank. Russia: Transition Meets Development. Country Economic Memorandum for the Russian Federation. Washington, DC, 2004.

27 В 1970-1980-е годы Сенегал и Ботсвана сумели избежать повышения относительных цен на инвестиционные товары при увеличении объема государственных инвестиций в период позитивных шоков в торговле. Это было достигнуто за счет того, что в обеих странах рост инвестиций в значительной степени концентрировался в области закупок машин и оборудования (Collier P. , Gunning J. Trade Shocks: Theory and Evidence. In: Trade Shocks in Developing Countries. Oxford University Press, 1999).28 Easterly W. , Serven L. Op. cit.

29 В зависимости от объема ресурсов, аккумулированных в Стабилизационном фонде, такую политику можно проводить в течение 6-12 месяцев.

30 При ценах на нефть в пределах 20-24 долл. /барр. общий итог для фактического бюджета неоднозначен. Он будет зависеть от масштабов финансирования правительством структурных реформ и /или антициклической политики.