^ИС: Вопросы экономики
^ДТ: 13.06.2005
^НР: 006
^ЗГ: РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА В 2004 ГОДУ: ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ(*).
^ТТ:

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА В 2004 ГОДУ: ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ(*).

Социально-политический фон

В экономической сфере прошедший год характеризовался все возрастающими несоответствиями между: растущим суверенным рейтингом России и ухудшающимся инвестиционным климатом; рекордно высокими ценами на нефть и замедлением темпов роста ВВП; разработанной правительством программой многовекторной либерализации экономики и реально проводящейся политикой расширения государственного сектора и огосударствления частного. Во внутриполитической сфере основным можно считать противоречие между растущей концентрацией власти у Президента РФ и прогрессирующей деградацией государственных институтов. В сфере внешней политики наиболее значимые события развивались на территории бывшего СССР: вступление стран Балтии в ЕС; неудачное участие России в избирательных кампаниях на Украине и в Абхазии, а также провал усилий по поддержке бывшего лидера Аджарии. Несмотря на рост антизападной риторики в России (особенно после теракта в Беслане, по поводу выборов на Украине и т. д.), сохранился курс на сотрудничество в сфере международных отношений (активизация переговоров по присоединению к ВТО, подписание Киотского протокола, а также стремление России быть надежным партнером США по "антитеррористической коалиции").

Согласно официальным статистическим данным, экономическое развитие России в 2004 г. можно считать вполне успешным: производство росло, инфляция снижалась, качество макроэкономической политики было подтверждено несколькими агентствами, повысившими суверенный рейтинг нашей страны. С точки зрения внешнеэкономических факторов 2004 год стал наиболее благоприятным в постсоветской истории России - цены на нефть достигли многолетнего максимума. Быстрый рост связанных с ТЭК бюджетных доходов привел к заметному увеличению Стабилизационного фонда, который к концу года составил около 500 млрд. руб.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2004 г. были обозначены пять ключевых реформ, с которыми должен быть связан устойчивый экономический рост. Это: 1) военная реформа; 2) реформа образования; 3) реформа здравоохранения; 4) формирование рынка доступного жилья; 5) решение проблем развития российского эксклава - г. Калининграда. Однако реформа системы комплектования Вооруженных сил, не говоря уже о военной реформе, не сдвинулась с места. Реформа образования также реализуется не в полной мере. Низкая доступность качественных медицинских услуг, оказываемых на бесплатной основе, представляет не меньшую угрозу для человеческого капитала, нежели дефекты системы образования. Пакет жилищных законопроектов был разработан и представлен в Госдуму. Однако ряд ключевых проблем пока остается нерешенным. Не очень плодотворна и дискуссия об особом статусе г. Калининграда.

В 2004 г. не изменилась ситуация и с иными структурными реформами, не названными в Послании приоритетными, однако, с очевидностью, чрезвычайно важными. Так, реформа естественных монополий, как и в 2003 г. , не затронула "Газпром" , ОАО "РЖД" , "Ростелеком". Не был рассмотрен и вопрос о сроках и порядке приватизации генерирующих активов электроэнергетики. Единственной крупной институциональной мерой стал принятый Думой законопроект о монетизации льгот. Больше всего в 2004 г. говорилось об административной реформе, она находилась в центре внимания исполнительной власти. Судебная реформа также "буксовала".

Все же и достижения, и проблемы 2004 г. не стоит преувеличивать. Существенной особенностью текущего, третьего этапа реформ(1)является то, что практически полностью исчерпаны возможности повышения экономической эффективности, консолидации роста исключительно путем совершенствования собственно экономической сферы, экономического законодательства. Этот этап реформ в наибольшей степени связан с развитием политических и правовых институтов. Как и в предыдущие годы, проблемы экономического роста находились в центре экономико-политической дискуссии. В. Путин придал ей дополнительный импульс - как в идеологическом, так и в практическом политическом отношении. Соответствующее заявление в 2004 г. вновь содержалось в Послании Федеральному Собранию, причем тезис об экономическом росте был даже несколько усилен требованием удвоить среднедушевой ВВП к 2010 г. (то есть за 10 лет с момента избрания В. Путина президентом), а также обеспечить быстрое подавление инфляции и полную конвертируемость рубля.

Достигнутый в 2004 г. прирост ВВП на 7, 1 % против 7, 3 % в 2003 г. - один из наиболее острых обсуждаемых вопросов. Много это или мало, ответить непросто, здесь нужно несколько уточняющих ремарок. Некоторое снижение темпов роста в 2004 г. не опровергает гипотезу о завершении этапа восстановительного роста и переходе к инвестиционному росту. Это подтверждается сохранением достаточно высокой инвестиционной активности. И, естественно, колебания темпа не являются сами по себе признаком наличия или отсутствия роста на новой основе.

Главные риски устойчивого развития страны в среднесрочной перспективе связаны с внешнеэкономическими факторами: благоприятная конъюнктура в настоящих условиях представляет опасность, поскольку сохранение высокой цены на нефть усиливает популистскую позицию, требующую расширения бюджетной экспансии за счет нефтедолларов. Для обеспечения устойчивости российской экономики необходимо проводить сдержанную бюджетную политику, а ее все труднее отстаивать, когда страна имеет огромное положительное сальдо торгового баланса. Еще более рискованной ситуация может оказаться в случае существенного замедления темпов роста. Если они начнут заметно снижаться при сохранении высоких цен на нефть, резко возрастет опасность перехода к политике популизма, прежде всего к широкой бюджетной экспансии.

Денежно-кредитная и бюджетная сферы

Денежно-кредитная и валютная политика

Ситуация в денежной сфере в 2004 г. привлекала значительно больше внимания, чем в предыдущие 3-4 года. Основными причинами этого стали события в банковской системе в мае-июне, а также нарушение сложившейся в последние годы сезонной динамики индекса потребительских цен и выход инфляции за верхние пределы, установленные ЦБР и Правительством РФ в качестве целевого значения. Вместе с тем в истекшем году в условиях умеренной и низкой инфляции значительное влияние на темпы роста цен начали оказывать факторы инфляции издержек (цены на сырье) и структурные изменения в ценах. В такой ситуации роль ЦБР свелась фактически к сдерживанию роста реального курса рубля (по отношению к "корзине" валют), созданию исходных условий для введения свободной конвертируемости рубля и мониторингу ситуации в банковском секторе, тогда как задача сдерживания инфляции была отведена Правительству РФ.

В начале 2004 г. месячные значения ИПЦ были меньше аналогичных показателей 2003 г. Итоги первого полугодия позволяли надеяться на то, что сбудется прогноз относительно роста потребительских цен в 2004 г. (8-10 %). Однако с июля рост цен стал превосходить показатели 2003 г. и по итогам 2004 г. составил 11, 7 % (что лишь немногим меньше показателя 2003 г. - 12 %).

В мае ЦБР объявил об отзыве лицензии и введении временного управления в "Содбизнебанке". Опасаясь дальнейших действий ЦБР, остальные участники рынка прекратили деловые отношения и с банком "Кредиттраст" , владельцы которого являлись одновременно собственниками "Содбизнесбанка". Информация о подозрениях в отношении данных банков в отмывании денег соответствовала мнению большинства участников рынка, и меры, принятые Банком России, были восприняты банковским сообществом и вкладчиками как нормальный процесс "чистки" банковской системы, поэтому они не привели к возникновению массовой паники и широкомасштабного кризиса в банковской системе.

Устойчивость платежного баланса РФ в 2004 г. поддерживалась за счет рекордных объемов экспорта товаров, прежде всего продукции ТЭК. Согласно опубликованным Банком России предварительным оценкам платежного баланса РФ за 2004 г. , положительное сальдо счета текущих операций составило 58, 2 млрд. долл. , то есть увеличилось на 64, 4 % по сравнению с 2003 г. На фоне крайне высоких цен на энергоносители экспорт товаров вырос более чем на 1/3, продолжилось накопление золотовалютных резервов ЦБР. В то же время в 2004 г. была нарушена тенденция к сокращению чистого оттока капитала из страны, наблюдавшаяся в 2000-2003 гг.

С 15 января 2004 г. ЦБР снизил ставку рефинансирования до 14 % (до этого Банк России изменял ставку рефинансирования 21 июня

2003 г. - с 18 до 16 %), а с 15 июня - до 13 % годовых. В ноябре

2004 г. Совет директоров ЦБР одобрил "Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2005 г. ". В документе не был изменен прогноз по инфляции на 2005 г. (несмотря на невыполнение прогноза на 2004 г.), что, безусловно, привело к росту инфляционных ожиданий экономических агентов. Таким образом, вероятность снижения темпов роста цен в 2005 г.до 6, 5-8, 5 % довольно низка.

Государственный бюджет

Оценивая основные характеристики бюджетной системы в 2004 г. , следует отметить более высокий уровень доходов и более низкий уровень расходов по сравнению с 2003 г. При этом доходы федерального и консолидированного бюджетов достигли максимальных значений за последние шесть лет. В 2004 г. доля поступлений подоходного налога в ВВП, как и доля ЕСН в ВВП, не изменилась по сравнению с предыдущим годом, составив соответственно 3, 4 и 2, 7 % ВВП. Налогом, который обеспечивает наибольший объем поступлений в бюджет, остается НДС - более 1 трлн. руб. , или 19, 7 % доходов консолидированного бюджета и 31, 2 % доходов федерального бюджета.

Структура расходов бюджета в 2004 г. не претерпела серьезных изменений по сравнению с 2003 г. Некоторому сокращению подверглись расходы консолидированного бюджета на обслуживание государственного долга, на ЖКХ и по статье "Промышленность, строительство и энергетика". Выросли расходы по статье "Международная деятельность" в федеральном и консолидированном бюджетах и на социальную политику в территориальных бюджетах. Таким образом, совокупный объем расходов бюджетов всех уровней оказался ниже, чем в предыдущем году.

В 2004 г. были изменены налоговое и бюджетное законодательства РФ. В частности, изменения коснулись ЕСН, экспортной пошлины на нефть и налога на добычу полезных ископаемых, перераспределения в пользу федерального бюджета 1, 5 % ставки налога на прибыль. В течение года активно обсуждались пути реформирования НДС. Так, в операциях с Белоруссией было введено взимание НДС по принципу "страны назначения" вместо "страны происхождения"; в 2005 г. новый порядок затронет Украину, Белоруссию, Казахстан и Молдову. Одновременно планируется рассмотрение вопроса о снижении базовой ставки НДС с 18 до 15-16 %.

Налоговые доходы федерального бюджета на 2005 г. запланированы в объеме 2232, 7 млрд. руб. (11, 93 % ВВП), что почти на 3, 5 п. п. ВВП меньше, чем в 2004 г. Основными причинами этого являются сокращение эффективной ставки ЕСН, снижение доходов от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, а также от деятельности государственных и муниципальных организаций. Расходы федерального бюджета на 2005 г. зафиксированы на уровне 3047, 9 млрд. руб. , или 16, 3 % ВВП (при прогнозе ВВП, равном 18720 млрд. руб.).

Межбюджетные отношения и субнационалъные финансы

2004 год не был отмечен кардинальными изменениями действующей системы межбюджетных отношений. Структура налоговых доходов и налоговых полномочий различных уровней власти осталась в целом такой же, как и в предыдущем году, за исключением нескольких незначительных изменений. На федеральном уровне продолжали действовать устоявшиеся в течение последних нескольких лет каналы финансовой поддержки региональных бюджетов. На фоне роста доходов федерального бюджета в реальном выражении финансовое состояние субнациональных бюджетов с учетом получаемой федеральной финансовой помощи можно характеризовать как стабильно устойчивое. В то же время, анализируя итоги 2004 г. , можно сделать вывод о тенденции к централизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете в ущерб бюджетам субъектов Федерации: налоговая нагрузка в целом по стране возросла, однако это увеличение в большей мере касается федерального бюджета.

В 2004 г. , как и в 2003 г. , был пересмотрен закон о бюджете и увеличены изначально предусмотренные суммы финансовой помощи регионам на 73 млрд. руб. Ежегодный рост финансовой помощи по сравнению с первоначально заявленными суммами, а также отсутствие заранее известных правил распределения этих дополнительных средств приводят к существенному смягчению бюджетных ограничений субнациональных властей, что оказывает негативное воздействие на эффективность их деятельности по предоставлению общественных благ на своей территории.

В соответствии с требованиями нового бюджетного законодательства, вступившего в силу с 1 января 2005 г. , в 2004 г. была разработана и утверждена Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. N 670 новая Методика распределения средств федерального Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), в которой были учтены недостатки предыдущих методик. Впервые с начала функционирования ФФПР методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации была закреплена нормативно-правовым актом (до этого данная методика существовала лишь в виде информационных материалов, представляемых правительством в составе пакета документов к проекту закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год).

Широкий резонанс в российском обществе вызвало принятие в 2004 г. законодательства, направленного на ликвидацию необеспеченных мандатов (так называемая монетизация льгот). Для этого были внесены поправки в 155 действующих законов, в которых так или иначе шла речь о льготах. Кроме того, было отменено действие более 40 законов, декларировавших льготы, на практике никогда не финансировавшиеся.

15 декабря 2004 г. были опубликованы поправки к Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В данном законе содержалось решение о фактической отмене выборности глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Новый порядок избрания глав субъектов Федерации, несомненно, окажет влияние на состояние межбюджетных отношений и субнациональных финансов.

Закон о федеральном бюджете на 2005 г. (N 173-ФЗ от 23 декабря 2004 г.) содержит некоторые новации, касающиеся отношений между бюджетами различных уровней. Прежде всего необходимо отметить, что принятые решения в области разграничения полномочий между уровнями государственной власти и управления, а также по поводу продолжения налоговой реформы создали необходимость перераспределения налоговых доходов между бюджетами различных уровней. Наиболее значительным изменением является очередное перераспределение доходов от налога на прибыль организаций в пользу федерального бюджета: если в 2004 г. в федеральный бюджет зачислялись поступления налога на прибыль организаций по ставке 5 %, то с 2005 г. - уже по ставке 6, 5 %. На доходы региональных бюджетов в 2005 г. окажут влияние и такие меры, как индексация специфических ставок акцизов, изменение поступлений налогов на прибыль и на доходы физических лиц в связи со снижением эффективной ставки единого социального налога.

Российские финансовые рынки

Начиная с 2001 г. прослеживались различные тенденции в политике государства на рынке внутреннего и внешнего долга. Так, если объем внутреннего долга в течение последних двух-трех лет постепенно возрастал несмотря на наличие устойчивого профицита федерального бюджета, то объем заимствований на внешнем рынке, напротив, плавно снижался. По итогам 2004 г. объем государственного внутреннего долга в ценных бумагах вырос примерно на 14 % - с 663, 7 млрд. до 756, 8 млрд. руб. (в долях ВВП объем задолженности снизился - с 5 до 4, 5 % ВВП); 99, 99 % государственного долга представлено в виде облигаций федерального займа.

По состоянию на 1 октября 2004 г. объем государственного внешнего долга России сократился со 105, 7 млрд. до 99, 8 млрд. долл. (по данным ЦБР). Таким образом, снижение абсолютной суммы внешней задолженности органов власти России составило около 5, 6 % (в 2004 г. состоялась только одна выплата по еврооблигациям - в марте). В то же время частный сектор (банки и компании) увеличил свою задолженность перед нерезидентами с 80 млрд. до 92, 3 млрд. долл. , или на 15, 4 %. Таким образом, суммарный внешний долг РФ России по итогам 9 месяцев 2004 г. вырос со 185, 7 млрд. до 192, 1 млрд. долл.

В 2004 г. были зарегистрированы облигационные займы 24 субъектов Федерации и 10 муниципальных образований (по сравнению с 23 региональными и 7 муниципальными займами в 2003 г.).

Общий объем размещаемых облигаций составил 79, 4 млрд. руб. в 2003 г. по сравнению с 67, 1 млрд. руб. в 2003 г. , то есть увеличился за год с 0, 46 до 0, 47 % ВВП.

В 2004 г. российский фондовый рынок продемонстрировал более скромный рост, чем в предыдущие годы. В течение года наблюдались периоды довольно существенного падения российских фондовых индексов, причиной которого стали возросшие политические риски, связанные с продолжающейся атакой на НК "ЮКОС". Определенное негативное влияние на динамику российских финансовых рынков и в частности рынка акций оказал "кризис доверия" в банковском секторе, наблюдавшийся в течение мая-июля прошедшего года.

Вместе с тем благоприятная макроэкономическая конъюнктура на фоне чрезвычайно высоких цен на нефть и нефтепродукты удерживала рынок акций от значительного падения и в отдельные периоды способствовала заметному росту котировок. Кроме того, положительный эффект на динамику рынка оказал прошедший в сентябре аукцион по продаже пакета акций НК "ЛУКойл" , принадлежащего государству. Присвоение России агентством Fitch Ratings инвестиционного рейтинга также является положительным фактором динамики российского рынка акций в 2004 г.

Реальный сектор экономики

Макроструктура производства

Период 1999-2004 гг. характеризовался динамичным развитием практически всех секторов и отраслей экономики. За последние 6 лет ВВП увеличился на 48 %, фактическое конечное потребление домашних хозяйств - на 48, 1, инвестиции в основной капитал - на 72 %. В 2004 г. по сравнению с 1998 г. объемы выпуска в промышленности увеличились на 53, 4 %, в сельском хозяйстве - на 26, 4 %. Рост производства товаров поддерживался функционированием развитой за годы реформ инфраструктурой рынка услуг. При увеличении производства в товарном секторе за 1998-2004 гг. на 57, 5 % прирост производства рыночных услуг составил 43, 4 %. Коммерческий грузооборот транспорта по сравнению с 1998 г. вырос на 37, 8 %, объем услуг связи - на 238, 7, розничной торговли - на 49, 3 %.

Позитивное влияние на характер экономического развития в последние годы оказывала исключительно благоприятная ситуация на мировых рынках топливных и сырьевых ресурсов. Отличительной особенностью восстановительного роста в 1999-2004 гг.было одновременное расширение и внешнего, и внутреннего рынков: при увеличении совокупного спроса на 70 % внешний спрос увеличился в 1, 78 раза, внутренний - в 1, 55 раза.

Несмотря на повышение доли валового сбережения и накопления в ВВП удельный вес инвестиций в основной капитал в последние три года практически не рос. Недостаточные объемы инвестиций в реальный сектор при сложившейся возрастной, технологической и отраслевой структурах основного капитала оказывали негативное влияние на структуру экономического роста, в частности, не дали возможности компенсировать усилившееся воздействие внешнего спроса на темпы экономического роста. Неустойчивый рост производства товаров конечного спроса при растущих доходах населения и бизнеса провоцировал расширение спроса на импортные товары.

Российская экономика в 2004 г. развивалась под влиянием ряда факторов, среди которых наиболее существенными были:

- повышение влияния внешнего спроса и экспортной ориентации отраслей промышленности;

- ускорение темпов роста отраслей, производящих капитальные товары;

- опережающий рост инвестиций в основной капитал относительно динамики ВВП и конечного спроса;

- превышение темпов роста импорта товаров конечного потребления над темпами роста внутреннего спроса;

- интенсивное развитие сектора услуг;

- углубление разрыва между динамикой реальной заработной платы и производительностью труда;

- сохранение высокого потребительского спроса на фоне увеличения склонности населения к сбережению;

- ускорение темпов роста цен производителей промышленной продукции и тарифов на услуги.

Инвестиционные процессы в реальном секторе экономики

В 2004 г. прирост инвестиций в основной капитал составил 10, 9 % (ВВП - 7, 1 %). Расширение инвестиционного спроса обеспечило почти 1/4 прироста физического объема ВВП. Наиболее существенное влияние на характер инвестиционной деятельности оказывал интенсивный рост доходов. Принципиально новым моментом экономического роста стал сдвиг от финансирования инвестиций в основной капитал за счет собственных средств предприятий и организаций к расширению масштабов привлечения средств. Одновременно изменилась структура привлеченных средств: увеличилась доля кредитов банков и заемных средств других организаций, уменьшилась (на 2, 2 п. п.) доля бюджетных источников финансирования. Вместе с тем отсутствие инвестиционных финансовых институтов, неразвитость фондового рынка, нестабильность правового поля усложняют процесс привлечения кредитов.

Динамика инвестиционного спроса в 2004 г. определялась изменениями отраслевой, технологической и воспроизводственной структур национальной экономики. Перераспределение потоков инвестиций сопровождалось повышением доли сектора услуг: на долю транспорта, связи и топливного комплекса приходится 45 % объема инвестиций в национальную экономику; совокупный удельный вес инвестиций в здравоохранение, образование, культуру и науку составлял в 2002-2004 гг. примерно 5, 8 %. Доля инвестиций в основной капитал в отраслях, производящих товары, в 2004 г. сохранилась примерно на уровне предыдущего года и составила 48, 5 %.

Три ведущих рейтинговых агентства - Standard & Poor's, Moody's и Fitch Ratings - поставили Россию в "инвестиционную" категорию. Однако, отмечая позитивные сдвиги в динамике экономического роста, внешнеторговой деятельности и в области бюджетной политики, эксперты S&P обращают внимание на сохраняющиеся высокие политические риски, непрозрачность бизнеса и слабое продвижение в области институциональных реформ. С повышением рейтинга России до инвестиционного уровня можно ожидать улучшения условий заимствования на международном рынке капитала. В известной мере это позволит ослабить остроту воздействия временных пиковых выплат по внешнему долгу на динамику экономического роста и скорректировать механизм регулирования инвестиционной деятельности. Одновременно с этим появляются реальные возможности увеличения притока в Россию средств портфельных институциональных инвесторов, деятельность которых регламентируется требованием инвестировать только в инструменты с инвестиционным рейтингом. Вместе с тем с переходом России в категорию стран с инвестиционным рейтингом возникает ряд новых проблем. При улучшении инвестиционного климата по формальным признакам возможно усиление зависимости российского финансового рынка от колебаний внешней конъюнктуры на мировых валютных и фондовых рынках.

В прошедшем году стало окончательно ясно, что восстановительный рост в агропродовольственном секторе, начало которому положил кризис 1998 г. , себя исчерпал. Правительство на национальном уровне пытается продлить рост в секторе путем защиты от импорта. Тем не менее эти меры не приводят к улучшению экономической динамики - средние темпы роста в секторе стремительно снижаются. Уменьшаются и показатели производства в отдельных подотраслях сельского хозяйства. Хотя в прошедшем сезоне производство многих сельскохозяйственных культур превысило уровень предшествующего - крайне неурожайного - сезона, оно остается весьма низким на фоне прошлых лет. Производство основных видов животноводческой продукции также сокращается (исключение - птица). Однако это не означает, что возможности, открывшиеся перед российским АПК после 1998 г. , были безвозвратно упущены.

Так, в сельском хозяйстве наблюдается очень заметная концентрация производства. Первые (по объему производства) 100 компаний до кризиса производили 4 % зерна, после кризиса - более 8 %, сахарной свеклы - менее 15 и более 20 % соответственно. Еще более заметна подобная концентрация в животноводстве. Кроме того, и в сельском хозяйстве, и в пищевой промышленности растут инвестиции. Если бы в агропродовольственном секторе действительно стали зарождаться кризисные явления, вряд ли бы он сумел привлечь капитал. Вновь начало расти производство сельхозтехники, экспорт которой жестко лимитирован: этот рост поглощается внутренним рынком.

В 2004 г. было принято решение о передаче полномочий по поддержке сельского хозяйства на региональный уровень. На федеральном уровне регулирование сельского хозяйства сохранилось лишь через ведомственные бюджетные программы поддержки сектора. При этом необходимо найти способ ограничить действия региональных властей, которые могут привести к разрушению общенационального рынка сельхозпродукции и продовольствия. Один из способов такого ограничения был предложен в проекте Федерального закона "О сельскохозяйственном развитии и агропродовольственной политике". К сожалению, в 2004 г. этот закон так и не был принят. Законопроектом предлагалось принимать трехлетние программы поддержки сельского хозяйства, при этом Министерству сельского хозяйства предоставлялась возможность, в частности, корректировать утвержденные законом цифры при изменении конъюнктуры рынка, но не более чем на 10-15 %. Однако предложения не нашли понимания у федеральных органов государственной власти, и прохождение закона было приостановлено. Главной причиной этого стало нежелание финансовых властей принимать на себя какие-либо обязательства на среднесрочную перспективу, что лишает сектор стабильности и препятствует созданию предпосылок для долгосрочного роста.

Проведенная при планировании бюджета на 2005 г. реформа бюджетного классификатора практически не коснулась статей по сельскому хозяйству и не позволила решить проблемы, накопившиеся в этой области. В бюджете из-за негибкости бюджетного классификатора ежегодно присутствуют программы, эффективность которых никем не оценивается и расходы на которые не пересматриваются, год от года они остаются неизменными в номинальном выражении. Реформа бюджетного классификатора является необходимым условием присоединения России к ВТО так же, как и повышения эффективности бюджетных расходов на сельское хозяйство.

Россия остается нетто-импортером сельскохозяйственной продукции и продовольствия: в истекшем году агропродовольственный импорт превышал стоимостные объемы экспорта по этой группе товаров в 5, 4 раза. Во внешней торговле главными группами регулирования в 2004 г. были по-прежнему сахар и мясо. В декабре 2003 г. в России был введен новый механизм регулирования рынка сахара - переменный импортный тариф, который действительно позволил достичь некоторого эффекта сглаживания импортной цены. Снижает эффект переменной пошлины фактическое отсутствие ограничений на ввоз сахара из стран СНГ. Квоты на импорт в Россию мяса (тарифная квота на говядину и свинину и абсолютная - на мясо птицы) также были установлены еще в 2003 г. Однако данные квоты оказались малоэффективными и не привели к поддержке отечественного производителя: они не распространяются, во-первых, на мясные продукты, во-вторых - на страны СНГ.

В I квартале 2004 г. впервые с начала реформ в стране были введены временные экспортные пошлины на рожь, пшеницу и меслин (ржано-пшеничная смесь). Причиной этого послужил начавшийся рост цен на хлеб, вовсе не обусловленный низким уровнем обеспечения зерном внутреннего рынка. В то же время экспортные пошлины не могли сильно повлиять на вывоз зерна, так как экспортные контракты были подписаны заранее. Введенные пошлины, таким образом, просто еще больше ухудшили условия экспорта зерна.

В 2004 г. зафиксирован наибольший рост розничных цен на мясо и птицу (особенно мясо крупного рогатого скота и свинину), хлеб, макаронные изделия и яйцо. Цены на другие продукты росли в рамках общего ИПЦ, а по ряду товаров (подсолнечное масло, плодоовощная продукция, сахар-песок) - с заметным отставанием от ИПЦ на продовольственные товары - 112, 3 %.

Сфера исследований и разработок

2004 год должен был стать годом инновационного развития: так была сформулирована главная стратегическая цель Министерства промышленности, науки и технологий РФ на этот период. Однако в результате проведенной в марте административной реформы и создания Министерства образования и науки первоочередные цели изменились: целей стало больше, а их приоритетность - менее очевидной. В течение года разрабатывалось и перерабатывалось несколько концептуальных и стратегических документов, и этот процесс еще не завершен.

Можно выделить несколько наиболее значимых событий прошедшего года в данной области:

- преобразование системы государственного управления в сфере науки и инновационной деятельности;

- разработка концепции организационного реформирования науки;

- изменения в системе государственного финансирования науки, в том числе связанные с переходом на новую бюджетную классификацию и на бюджетирование, ориентированное на результат;

- инициативы государства по решению кадровых проблем науки;

- расширение участия бизнеса в поддержке науки, а также развитие частной благотворительности;

- развитие инновационной деятельности, в том числе усиление внимания к инструменту частно-государственных партнерств и к косвенному регулированию.

Одно из направлений организационных изменений в сфере науки, заслуживающее специального внимания, - это интеграция науки и образования. Наряду с намерением создавать исследовательские университеты Министерство образования и науки в конце 2004 г. объявило о том, что специальная поддержка будет оказана "национальным университетам". "Национальными" могут стать около 100 университетов, и именно они в первую очередь получат бюджетное финансирование.

Министерство образования и науки планирует решать задачи в области науки и инновационной деятельности в рамках программы "Исследования и разработки по приоритетным направлениям науки и техники" , которая с 2005 г. стала единой программой в области научно-технической и инновационной деятельности, включающей мероприятия Федеральной целевой программы "Интеграция науки и высшего образования России" и приоритетные научно-технические направления, в том числе важнейшие инновационные проекты государственного значения.

В 2004 г. продолжалось сокращение программ поддержки российской науки со стороны крупнейшего ее спонсора - США. В частности, было урезано финансирование, выделяемое согласно Закону США "Акт в поддержку свободы". Это означает сворачивание инициатив таких организаций, как АЙРЕКС, АСПРЯЛ, Институт имени Кеннана, фонд "Евразия". Агентство международного развития США также снизило объемы выделяемых России средств. Вместе с тем, вероятно, некоторые инициативы станут более масштабными. Так, рассматривается возможность расширения российско-американских программ краткосрочных обменов, увеличения числа их участников за счет сокращения сроков пребывания за рубежом. Еще одно развивающееся направление сотрудничества - коммерциализация результатов научно-технической деятельности. Реализацией этого направления будут заниматься Международный научно-технический центр (МНТЦ) и международная организация ИНТАС.

В 2004 г. вновь вышел на первый план и стал активно обсуждаться вопрос ущерба от "утечки умов" за рубеж и соответственно разработки мер по закреплению молодежи в науке. В феврале 2004 г. состоялось заседание Совета при Президенте РФ по науке и высоким технологиям, где вопрос о кадрах для научно-технического комплекса страны был центральным. Однако результатом заседания стал только Указ Президента РФ "О мерах государственной поддержки работников организаций оборонно-промышленного комплекса РФ". Решение кадровой проблемы свелось к многократно опробованной мере - выборочному и временному повышению окладов отдельных категорий работников.

Для противодействия оттоку научных кадров за рубеж наряду с улучшением материального положения ученых важно развивать систему мер по привлечению дополнительных источников финансирования науки. Во всем мире среди возможных источников ее поддержки наибольшее значение имеет финансирование со стороны бизнеса. Анализ деятельности ряда крупных компаний свидетельствует о том, что финансирование НИОКР бизнесом становится вполне ощутимым, хотя и концентрируется пока в нескольких избранных отраслях. Так, в настоящее время ОАО "РЖД" , РАО "ЕЭС России" и "Газпром" тратят на НИОКР ежегодно около 15 млрд. руб. , что составляет примерно V3 государственных ассигнований на гражданскую науку, а расходы на НИОКР "Норильского никеля" в 2, 5 раза превышают расходы на научные исследования МГУ имени М. В. Ломоносова.

В 2004 г. более отчетливо, чем в предшествующие годы, зазвучала тема стимулирования государственно-частных партнерств (ГЧП - под этим термином понимается использование государством механизмов, стимулирующих участие частного бизнеса в инновационной деятельности). ГЧП позволяют объединять ресурсы, разделять прибыли и риски, способствуют формированию конкурентной среды и одновременно дают возможность обеспечить более эффективное использование бюджетных средств. В России в прошедшем году были разработаны основные положения о развитии ГЧП в научно-инновационной сфере. В связи с низкой эффективностью существующей инфраструктуры (наукограды, технопарки, инкубаторы) продолжился поиск новых, более эффективных видов инновационной инфраструктуры. В частности, в конце 2004 г. было реанимировано намерение создавать в России особые экономические зоны (ОЭЗ). Первый практический шаг - создание до 2010 г. четырех технопарков - в Дубне, Черноголовке, Санкт-Петербурге и Нижнем Новгороде. Томский регион также рассматривается как возможное место для строительства технопарка.

Тенденции развития инновационной деятельности свидетельствуют о том, что в настоящее время идут два параллельных процесса: бизнес начинает формировать собственную научную базу и развивает кооперационные связи с научными организациями, а государство создает инфраструктуру, которая не всегда востребована так, как первоначально ожидалось. Стимулирующее влияние государства на развитие инновационной деятельности в промышленности остается минимальным. В то же время развитие форм поддержки науки со стороны бизнеса и изменение ее объемов свидетельствуют о том, что в большинстве случаев неучастие государства оказывает больший позитивный эффект, чем попытки регулирования или даже софинансирования отдельных проектов.

2004 год также показал, что проблемы законодательного регулирования, связанные с функционированием научно-инновационной сферы, практически не решались, либо решения по ним принимались слишком долго, либо внесенные в законодательство изменения оказались непродуманными и требовалась их срочная корректировка. Пока на государственном уровне нет структуры, которая представляла бы интересы научно-инновационного комплекса в целом и могла бы принять на себя главные координирующие функции в этой сфере. К концу 2004 г. появилась подготовленная Министерством образования и науки "Стратегия Российской Федерации в области развития науки и инноваций на период до 2010 г. ". В целом из ее текста следует, что политический выбор сделан в пользу усиления поддержки фундаментальной науки.

Отрасли социально-культурной сферы

Объем государственного финансирования здравоохранения, сократившийся более чем на треть в 1990-е годы, с 2000 г. стал увеличиваться, но все еще не достиг уровня пятнадцатилетней давности. В то же время государственные гарантии, как и в советское время, предусматривают, что оказание медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения должно быть бесплатным для населения, однако объем таких гарантий для отдельного гражданина не определен. Финансирование медицинской помощи в значительной мере переносится на домохозяйства и работодателей. Расходы населения на лекарственные средства и медицинские услуги устойчиво увеличиваются высокими темпами, которые не сократились в последние годы несмотря на рост государственного финансирования, опережая этот рост.

Существующая система обязательного медицинского страхования (ОМС) имеет целый ряд серьезных изъянов, для устранения которых необходимо изменение самой ее модели. Главным недостатком является несбалансированность программ ОМС с размерами страховых платежей. Система ОМС аккумулирует 46 % совокупного объема государственного финансирования здравоохранения, в то время как стоимость базовой программы ОМС составляет 63 % стоимости программы государственных гарантий оказания населению бесплатной медицинской помощи. Эта проблема обусловлена прежде всего невыполнением субъектами РФ и органами местного самоуправления обязательств по уплате страховых взносов на неработающее население в полном объеме.

Сложившаяся модель ОМС не оказала существенного влияния на эффективность использования ресурсов здравоохранения. Не оправдались первоначальные ожидания появления конкуренции между страховщиками, стимулирующей их активность в области защиты прав застрахованных и оптимизации размещения заказов среди поставщиков медицинских услуг. Население практически не может выбрать страховщика. А сами страховщики не несут финансовых рисков в отношении оплаты медицинской помощи и поэтому не заинтересованы в выборе более эффективных вариантов организации предоставления медицинской помощи застрахованным.

В течение 2004 г. Министерство здравоохранения и социального развития работало над подготовкой двух проектов федеральных законов, призванных обеспечить правовую базу модернизации здравоохранения: "О государственных гарантиях медицинской помощи" и "Об обязательном медицинском страховании". Разработка законопроектов велась вплоть до конца 2004 г. , но они не были вынесены Правительством на рассмотрение в Думу, поскольку разногласия между Минздравсоцразвития, Минфином и Минэкономразвития по отдельным позициям законопроектов так и не были устранены.

Во второй половине 2004 г. приоритетной задачей Минздравсоцразвития стала разработка механизмов реализации положений Федерального закона N 122 от 22 августа 2004 г. , предусматривающего замену с 2005 г. социальных льгот в натуральной форме на денежные компенсации для ряда категорий населения. К числу таких льгот относятся, кроме прочих, льготное предоставление лекарственных средств (бесплатно или с 50-процентной скидкой) и санаторно-курортное лечение. С 2006 г. граждане смогут самостоятельно выбирать между получением денежной компенсации, равной стоимости набора услуг, или получением услуг, включенных в него. Однако новый механизм финансирования лекарственного обеспечения льготников не был четко проработан: процедуры взаимодействия между всеми участниками системы разрабатывались в последние два месяца года в спешном порядке, нормативные документы, регулирующие порядок заключения договоров на поставку лекарств для льготников и проведения соответствующих расчетов, поступили в регионы лишь в последней декаде 2004 г.

Внедряемая схема лекарственного обеспечения льготников сделала федеральные органы ответственными за оплату всего неконтролируемого ими объема выписываемых лекарственных средств. Критическим рубежом станет начало оплаты поставщикам отпущенных лекарств. Если не будут предусмотрены механизмы регулирования выписки и сохранится порядок оплаты отпускаемых лекарств по факту, это либо повлечет необходимость дальнейшего увеличения расходов на данные цели из федерального бюджета, либо приведет к новому обострению социальной напряженности в связи с невозможностью предоставить назначенные лекарства в полном объеме.

На протяжении последних лет для федерального бюджета были характерны довольно высокие темпы роста расходов на образование: с 1999 по 2002 г. они увеличивались не менее чем на 43 % в год в номинальном выражении; в 2003 г. темпы роста снизились - повышение расходов на образование составило 24, 6 % по сравнению с 2002 г. , а в 2004 г. - 21, 5 % по сравнению с 2003 г. Одновременно повысилась доля расходов на образование в структуре федерального бюджета, их доля в ВВП также увеличилась - с 0, 73 % в 2002 г. до 0, 76 % в 2004 г.

Политика в сфере образования в 2004 г. характеризовалась продолжением экспериментальной отработки инструмента, объединяющего выпускной и вступительный экзамены - Единого государственного экзамена (ЕГЭ), а также механизмов финансирования высшего образования на основе государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). Наряду с этим был принят ряд стратегических документов и законодательных актов, самым существенным образом влияющих на содержание и вектор развития реформ в российском образовании. В 2005-2006 гг. планируется завершить апробацию процедуры и технологии ЕГЭ во всех субъектах Федерации, сохранив за ними право выбора схем участия. С 2005 г. ЕГЭ планируется ввести в полном объеме на территории 16 регионов - там, где эксперимент по введению ЕГЭ длился не менее 3 лет. В 2004 г. был продолжен эксперимент по переходу на финансирование отдельных учреждений высшего профессионального образования с использованием ГИФО. Нормативно-методическое обеспечение эксперимента, определяющее условия и порядок его осуществления, практически не изменилось, хотя уже в конце 2003 г. по итогам первого этапа эксперимента Минобразования России готовило ряд предложений по его корректировке.

В соответствии с принятым во второй половине 2004 г. Федеральным законом N 122 образовательное законодательство претерпело существенные изменения: принципиально пересмотрен порядок регулирования вопросов, касающихся организации управления и финансирования системы образования; сняты ограничения по платному приему студентов для их подготовки в области юриспруденции, экономики, менеджмента; изменена система соучредительства общеобразовательных учреждений; социальная защита учащихся за счет средств бюджетов заменена на социальную поддержку со стороны самих образовательных учреждений; внесены изменения в оплату труда работников бюджетной сферы. Вместе с тем приоритетность образования, декларируемая во многих программных документах, не нашла соответствующего законодательного закрепления.

Внешнеэкономическая деятельность

Темпы роста внешнеторгового оборота в России более чем в 4 раза опережают темпы экономического роста: в 2004 г. товарооборот вырос по сравнению с 2003 г. на 31, 1 % - ДР 278 млрд. долл. , в то время как ВВП - на 7, 1 %. По итогам года Россия поднялась с 17-го на 15-е место по объему экспорта товаров. По объему импорта в прошлом году РФ заняла 23-е место в мире, при этом ее доля составила примерно 1 % всего мирового импорта. В целом по объему товарооборота Россия входит в двадцатку ведущих стран мира. В 2004 г. во внешней торговле РФ наблюдался рекордный за последние 15 лет рост стоимостного объема как экспорта, так и импорта товаров. Причем экспортные поставки растут более быстрыми темпами, что наряду с увеличением внешнеторгового оборота обусловливает значительный рост положительного сальдо торгового баланса.

Основными факторами, оказавшими позитивное влияние на рост внешнеторгового оборота РФ в 2004 г. , являлись благоприятная для российских экспортеров конъюнктура мирового рынка, укрепление рубля, а также расширение внутреннего потребительского и инвестиционного спроса. Основу прироста экспорта товаров по-прежнему составляют две наиболее важные товарные группы: топливно-энергетические товары, экспорт которых в стоимостном выражении увеличился в 2004 г. по сравнению с 2003 г. на 34, 9 %, а также металлы и изделия из них, рост экспорта которых составил 64, 8 %.

Серьезным препятствием для увеличения экспорта выступает ограничение доступа российских товаров на иностранные рынки. Россия занимает 2-е (после Китая) место в списке стран, против которых страны-члены ВТО ввели в первом полугодии 2004 г. антидемпинговые меры. По состоянию на 1 октября 2004 г. в отношении российских товаров действовало 107 антидемпинговых мер.

Стоимостной объем импортных поставок увеличился на 24, 7 % - до 94, 8 млрд. долл. , что является рекордным показателем за последние 10 лет. Основным фактором роста импорта в 2004 г. служит рост его физических объемов, который достиг 120, 8 % при более умеренном росте цен - 103, 1 %. Условия внешней торговли по большинству товарных позиций для РФ в 2004 г. улучшились. В среднем рост экспортных цен превысил рост импортных на 12 п. п. В 2004 г. сложилось положительное сальдо торгового баланса в размере 88, 3 млрд. долл. (в 2003 г. - 59, 9 млрд. долл.).

В 2004 г. продолжалась работа по совершенствованию тарифных и нетарифных мер регулирования российской внешней торговли. В сфере тарифного регулирования в 2004 г. был рассмотрен широкий круг вопросов по корректировке вывозных и ввозных таможенных пошлин. В связи с ростом мировых цен на энергоресурсы неоднократно изменялись ставки таможенной пошлины на нефть и нефтепродукты. С февраля 2002 г. начала действовать привязка размера пошлин на экспорт российской нефти к цене на нее на мировых рынках. Ставка пошлины на нефтепродукты фиксировалась вместе со ставкой пошлины на нефть. С ноября 2004 г. ставки экспортной пошлины на нефтепродукты дифференцированы. Теперь они рассчитываются в зависимости от мировых цен на нефть и в среднем составляют около 65 % тарифа на экспорт нефти.

В целом мероприятия в области защиты отечественных товаропроизводителей в 2004 г. осуществлялись по двум основным направлениям: совершенствование и развитие нормативно-правовой базы защиты внутреннего рынка; применение специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер. В течение 2004 г. активизировался переговорный процесс об условиях присоединения России к ВТО. Самыми болезненными вопросами на переговорах остаются таможенная сфера, прежде всего проблема определения таможенной стоимости, вопросы правоприменения, некоторые проблемы сельского хозяйства, санитарные и фитосанитарные меры и техническое регулирование в целом, а также вопросы защиты интеллектуальной собственности. Близко к завершению и формирование нормативно-правовой базы, регулирующей внешнеэкономическую деятельность. Уже проделана значительная часть работы по приведению таможенного законодательства в соответствие с нормами и правилами ВТО. За прошедший год было рассмотрено 15 законов и законопроектов. С 1 января 2004 г. вступил в действие Таможенный кодекс, с 15 июля 2004 г. - Закон о регулировании внешнеторговой деятельности. Приняты антидемпинговый закон и закон о техническом регулировании, регламентирующий минимальный набор стандартов и уменьшающий количество необходимых лицензий. Заложена основа для законодательной защиты интеллектуальной собственности.

Экономические проблемы обеспечения военной безопасности

К числу значительных событий в области военно-технической политики и закупок вооружения следует отнести принятие на коллегии Минобороны РФ в конце марта 2004 г. "Основных направлений развития вооружения, военной и специальной техники на период до 2020 года". Всего за период с 2001 г. приняты на вооружение более 300 образцов вооружения и военной техники. Прошедший год стал первым годом выполнения Федеральной целевой программы "Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей" , реализуемой в 2004-2007 гг. Полностью перешла на контрактную службу 76-я гвардейская воздушно-десантная дивизия (Псков). Там, где дислоцируются воинские части, готовящиеся к переходу на новый способ комплектования, казармы интенсивно переоборудуются в общежития. В отличие от Вооруженных сил РФ, руководство которых не собирается полностью отказываться от призыва, и Внутренних войск МВД, не определившихся в этом вопросе окончательно, в Пограничных войсках взят курс на переход уже к 2008 г. всех военнослужащих на контракт. В 2004 г. руководство Пограничных войск отказалось от б тыс. призванных военнослужащих.

Социальные итоги 2004 г. для кадровых военнослужащих не особенно благоприятны: не всех устроила отмена льгот; отношение к накопительно-ипотечной системе обеспечения военнослужащих жильем остается настороженным; много нареканий было по поводу индексации денежного довольствия военнослужащих и заработной платы гражданского персонала.

В результате внесения изменений в закон о Федеральном бюджете на 2004 г. расходы на оборону в целом возросли на 3, 9 %, причем военная программа Минатома "подорожала" на 8, 9 %, а расходы на проведение военной реформы увеличились на 16, 5 %. Расходы на пенсии военнослужащим не увеличились, а на пенсии в правоохранительных органах даже сократились на 7, 7 %. Индексация денежного содержания военнослужащих и заработной платы гражданского персонала произведена не была. На фоне регулярной индексации заработной платы федеральных государственных служащих это было воспринято в среде военнослужащих как стремление руководства государства решать проблему макроэкономической стабилизации за счет ухудшения социального положения семей военнослужащих, военных пенсионеров и гражданского персонала силовых ведомств.

Сравнительный анализ структуры оборонных расходов ряда зарубежных стран в 2004 г. показал, что распространенное мнение о недостаточном уровне инвестиционной составляющей в военных расходах России является, скорее всего, устоявшимся ошибочным представлением. Если будет выполнено решение Совета Безопасности РФ о доле расходов на развитие в 40 %, то Россия выйдет по этому показателю на одно из первых мест, опередив США, Великобританию и Германию.

Институциональные и микроэкономические проблемы

Политика в сфере имущественных отношений

Начавшаяся в 2003 г. постепенная реализация ключевых элементов новой Концепции управления федеральным имуществом в 2004 г. приобрела более фрагментарный характер. Очевидной причиной этого стала реорганизация структуры исполнительной власти, включающая ликвидацию Минимущества РФ, создание Федерального агентства по управлению федеральным имуществом (ФАУФИ, или Росимущество) и его подчинение Минэкономразвития РФ с наделением последнего нормотворческими полномочиями в сфере приватизации. По сути, единственным компонентом новой Концепции управления федеральным имуществом, который так или иначе реализовывался в 2004 г. , стала 3-летняя программа приватизации. Однако нереальность обозначенных там сроков была очевидна уже на момент принятия данной программы, и прошлый год стал лишь дополнительным подтверждением этому.

С точки зрения бюджета тенденции, действовавшие в 2001-2003 гг. и связанные с увеличением доли доходов от использования государственной собственности (то есть возобновляемых доходов), сохранились и в 2004 г. По предварительным оценкам Росимущества, совокупные поступления в федеральный бюджет от приватизации и использования государственного имущества за прошлый год составили 118 млрд. руб. (без учета дохода от продажи акций Магнитогорского металлургического комбината, которые поступают в бюджет 2005 г.). Ожидаемый доход федерального бюджета от приватизации в 2005 г. должен составить не менее 42, 7 млрд. руб. В базовый список объектов, запланированных к приватизации в 2005 г. , включены 1325 ФГУП и 566 пакетов акций АО. Крупнейшими приватизационными проектами могут стать: "Связьинвест" , преобразование в акционерное общество ФГУП "Росспиртпром" и продажа его акций, "Домодедовские авиалинии" , Новороссийский и Туапсинский морские грузовые порты, "Росгосстрах" и др. Дальнейшая приватизация ОАО "Аэрофлот - Российские авиалинии" по-прежнему переносится. Значительное оживление приватизационного процесса в последние годы связывалось с перспективами приватизации оптовых генерирующих компаний (ОГК), создаваемых в ходе реорганизации РАО "ЕЭС России". В ноябре 2004 г. стало известно, что ближайший возможный срок начала приватизации ОГК - 2006 г.

Прошедший год ознаменовался принятием новых нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность хозяйственных обществ с участием государства в капитале и государственных унитарных предприятий. Это прежде всего Указ Президента РФ N 1009 от 4 августа 2004 г. "Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ". Еще один перечень - стратегических предприятий и организаций - был утвержден распоряжением Правительства РФ N 22-р от 9 января 2004 г. С принятием двух указанных перечней нормативно-правовая база имущественной политики государства в отношении хозяйственных обществ с его участием в капитале закономерно обновилась, что давно требовалось согласно нормам законов о приватизации и банкротстве. С другой стороны, произошло увеличение количества различных перечней хозяйственных обществ с участием государства в капитале, в отношении которых действуют различные правовые нормы и используется различный регулирующий инструментарий.

Основным новшеством имущественной политики государства в отношении унитарных предприятий стало Постановление Правительства РФ N 739 от 3 декабря 2004 г. "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия". Документ определил полномочия федеральных органов исполнительной власти в отношении ФГУПов, подлежащих сохранению в федеральной собственности или включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, в случае, если акции созданных посредством их преобразования АО предполагается внести в уставный капитал других акционерных обществ или сохранить в федеральной собственности. При этом ликвидация и реорганизация ФГУПов, включенных в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. N 1009, осуществляются Правительством РФ на основании решения Президента РФ.

Гибель "ЮКОСа" и проблемы защиты прав собственности

Доминирующими тенденциями 2000-х годов стали усиление имущественной экспансии государственной власти, попытки установления (расширения) контроля за основными финансовыми потоками российской экономики и, более широко, обеспечение зависимости бизнеса от государственных институтов, несмотря на решения по дерегулированию, административную реформу и планы дальнейшей приватизации. Вероятным итогом такой политики может стать формирование модели "государственного капитализма" (с учетом условности применяемого термина).Более четкие контуры подобной модели можно увидеть, если обратиться к ряду "точечных" эффектов, которые проявились в деле "ЮКОСа" , но стали общим сигналом для крупного российского бизнеса. Если в 2003 г. основным вопросом дела "ЮКОСа" , который интересовал экспертов, были реальные мотивы государственной власти, то в 2004 г. акценты несколько сместились. Уже почти очевидно, что существование компании "ЮКОС" в том виде, в каком она действовала до конца 2004 г. , невозможно, и, скорее всего, в 2005 г. продолжится дальнейший распад группы. С точки зрения сигналов бизнесу наибольшее значение имеет история продажи основного нефтедобывающего актива "ЮКОСа" - "Юганскнефтегаза" - в декабре 2004 г. В деле "ЮКОСа" принципиальными являются проблемы природной ренты и налоговой политики.

Кроме того, дело "ЮКОСа" , по всей видимости, призвано сыграть свою роль и при расстановке акцентов в этой сфере. С одной стороны, имеют место почти единодушная толерантность крупного российского бизнеса к разнообразным новациям государства и изъявление "актов доброй воли" в отношении налогового бремени. Одновременно предельно четко обрисованы реальные возможности бизнес-сообщества отстаивать свои интересы перед государством. Существующие объединения предпринимателей (РСПП, "ОПОРА России" , "Деловая Россия" и др.) фактически приняли изменившиеся правила игры.

В целом можно предположить, что хроническая для современной России проблема защиты прав собственности вышла, видимо, на качественно новый уровень. Так, основная проблема сделки с акциями "Юганскнефтегаз" заключается не в незаконности продажи, а в прямо противоположной ситуации - собственно продажа была осуществлена, скорее всего, на формально законных основаниях. И, как ни парадоксально, именно это создает основные риски с точки зрения защиты прав собственности бизнеса в России.

Третий закон о несостоятельности: первые результаты и перспективы улучшения

К настоящему времени в России сформировались все основные элементы института несостоятельности. Тем не менее институт банкротства в России пока нельзя рассматривать как стабильный и эффективный механизм, направленный на оздоровление управления и финансов компаний.

На сегодняшний день можно выделить три основных этапа в развитии института несостоятельности в России. Первый: с конца 1992 г. по начало 1998 г. - период действия Закона РФ N 3929-1 от 19 ноября 1992 г. "О несостоятельности (банкротстве) предприятий"; второй: с начала 1998 г. по конец 2002 г. - период действия Федерального закона N 6-ФЗ от 8 января 1998 г. "О несостоятельности (банкротстве)"; третий: с конца 2002 г. по настоящее время - период действия Федерального закона N 127-ФЗ от 26 октября 2002 г. "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - третий, или новый закон о банкротстве).

В 2004 г. принципиально изменилась "расстановка сил" между органами власти в сфере регулирования и практического осуществления процедур банкротства. Соответственно актуальной стала также проблема дальнейшего разделения (координации) функций различных ведомств в сфере несостоятельности. Наиболее заметными при этом являются две тенденции 2004-2005 гг. : сокращение числа "полюсов" регулирования в данной сфере после их "распыления" при ликвидации ФСФО и усиление полномочий ФНС.

По результатам применения процедур банкротства в 2003 г. можно сделать некоторые предварительные замечания о проблемах использования нового закона о несостоятельности. Так, произошло резкое сокращение масштабов применения процедур несостоятельности: количество заявлений о признании должников банкротами уменьшилось в 7, 5 раза, еще более значимым - в 9, 8 раза - было снижение количества принятых к производству заявлений. Столь кардинальное сокращение числа подаваемых заявлений обусловлено тем, что налоговые органы практически перестали подавать заявления о банкротстве отсутствующих должников (их число снизилось почти на 85 %). Это было вызвано тем, что, согласно нормам третьего закона о несостоятельности, процедуры банкротства применяются к отсутствующим должникам только при наличии соответствующих средств в бюджете (однако, как и следовало предположить, в бюджете на 2003 г. такие средства не были предусмотрены). Кроме того, примерно вдвое снизилось число заявлений в отношении "содержательных" должников (из-за ужесточения условий подачи таких заявлений).

В целом практика применения третьего закона о несостоятельности не привела к сколько-нибудь позитивным сдвигам в решении в ходе процедур банкротства санационных и реабилитационных задач. В 2003 г. произошел резкий рост числа заявлений и жалоб в рамках дел о несостоятельности, возрос и уровень "спорности" такого рода дел. Отмеченные тенденции были характерны и для 2004 г. В целом за два года в порядке банкротства было ликвидировано 4, 7 % общего числа организаций, зарегистрированных на 1 июля 2002 г.

Проблема защиты прав как должника, так и кредиторов при осуществлении процедур банкротства имеет принципиальное значение для стимулирования инвестиционной активности российских предприятий. Она должна решаться комплексно в рамках механизмов обязательственно-правовой защиты, корпоративного права, процедур банкротства, налогового регулирования, исполнительного производства. Таким образом, несмотря на несомненные достижения, новый закон не может решить ряд принципиальных проблем, лежащих за рамками технических процедур.

Проблемы конкурентоспособности российского фондового рынка

Нынешний (третий) период эволюции рынка акций российских АО начался с конца 2003 г. и ознаменовался качественными изменениями в соотношении сил на рынке услуг организаторов торговли акциями российских эмитентов. Так, за прошедший период доля Лондонской фондовой биржи на рынке акций российских АО достигла 75, 4 % против 46, 9 % в 2003 г. , доля ММВБ снизилась с 45, 8 до 21, 4 %, удельный вес РТС как организатора торгов упал с 3, 2 % до критического уровня 1, 2 % от объема биржевых торгов.

С октября 2003 г. произошло качественное сокращение доли местных бирж как организаторов торгов российскими "голубыми фишками" , что ставит вопрос о перемещении центров ценообразования акций российских эмитентов на глобальные рынки капиталов. Главной проблемой российских бирж на рынке акций остается отсутствие достаточного числа внутренних инвесторов, ориентированных на долгосрочные вложения. В условиях, когда основными инвесторами на рынке российских "голубых фишек" являются нерезиденты, российским биржам сложно удержать позиции в конкуренции с глобальными рынками.

В отличие от российского рынка акций рынок рублевых облигаций с 2001 г. переживает период бурного роста. Развитие рынка корпоративных и региональных облигаций признается одним из главных успехов ММВБ за последние годы. С помощью рынка корпоративных облигаций российские биржи впервые проявили свой потенциал в сфере финансирования реального сектора экономики. В течение 2000-2004 гг. с помощью размещения корпоративных облигаций российские компании привлекли с рынка более 10 млрд. долл. инвестиционных ресурсов. По объему размещений в 2004 г. рынок рублевых облигаций составил 387, 5 млрд. руб. и почти достиг исторического максимума размещенных за год облигаций, который был зафиксирован в 1996 г. - 415, 1 млрд. руб. по ГКО -ОФЗ (с учетом деноминации). Однако в отличие от рухнувшего рынка ГКО -ОФЗ рынок рублевых облигаций в настоящее время растет не только и не столько за счет размещений федеральных ценных бумаг, сколько за счет эмиссии корпоративных и региональных облигаций.

Существенное конкурентное давление внутренний облигационный рынок начинает испытывать со стороны глобальных рынков, где не только имеются более солидные кредиторы, но и кредиты в условиях падения реального курса доллара оказываются намного дешевле рублевых заимствований. Объемы внешних заимствований российскими компаниями уже сейчас существенно превышают объемы средств, привлекаемых ими на рынке рублевых облигаций.

В условиях острой конкуренции с глобальными рынками капиталов российский фондовый рынок нуждается в новых нишах, которые позволят ему сохраниться и стать полезным для различных групп инвесторов. Для российского фондового рынка становится особенно актуальной проблема привлечения на рынок массового внутреннего инвестора. Причины, по которым население не вкладывает средства в финансовые активы в России, связаны с их низкой доходностью и повышенными рисками. Серьезной проблемой для роста схем коллективного инвестирования в России является переизбыток денежных средств, сконцентрированных в банках, в золотовалютных резервах Банка России и Стабилизационном фонде.

Дефицит на внутреннем фондовом рынке качественных финансовых инструментов, необходимых для построения диверсифицированных портфелей, может быть восполнен допуском российских инвестиционных фондов и других портфельных инвесторов к приобретению ценных бумаг иностранных эмитентов. Преимущество такого подхода состоит в том, что он обеспечивает условия для роста конкурентоспособности российских финансовых посредников путем расширения их возможностей инвестировать в активы на глобальных рынках. Другим направлением прорыва в развитии инвестиционных фондов и других форм коллективного инвестирования может выступить создание современных централизованных систем дистрибъюции финансовых продуктов, например, инвестиционных паев ПИФов. Перспективным направлением развития биржевого рынка в России может стать также вторичный рынок инвестиционных паев биржевых индексных фондов, закрытых и интервальных ПИФов.

Функционирование накопительной составляющей пенсионной системы

В марте 2004 г. Пенсионный фонд РФ впервые передал управляющим компаниям в доверительное управление средства пенсионных накоплений. Это были средства страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии по итогам 2002 г. и доход от их инвестирования. По данным Пенсионного фонда РФ, в 2002 г. в накопительную пенсионную систему в виде страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии поступило около 38 млрд. руб. , в 2003 г. - 50 млрд. руб. В конце I квартала 2004 г. Пенсионный фонд РФ передал управляющим компаниям 47, 2 млрд. руб. взносов и 13, 5 млрд. руб. дохода от их инвестирования.

Информация об инвестировании пенсионных накоплений управляющими компаниями после получения средств от Пенсионного фонда РФ носит эпизодический характер. В 2003 г. управляющие компании выбрали 704 тыс. человек и в них были переведены 1, 6 млрд. руб. из более чем 47 млрд. руб. общей суммы накоплений. Остальные средства получил Внешэкономбанк, назначенный государственной управляющей компанией (ГУК). Если рассматривать распределение средств только среди частных управляющих компаний, то следует отметить, что 37 % переданных в доверительное управление средств пенсионных накоплений приходится всего на две управляющие компании - "Капиталь" и управляющую компанию Росбанка.

В апреле 2004 г. управляющие компании, прошедшие конкурс на заключение договоров доверительного управления средствами пенсионных накоплений, начали инвестировать денежные средства, переведенные им Пенсионным фондом согласно заявлениям застрахованных лиц. По данным на 25 мая 2004 г. , управляющие компании вложили в государственные ценные бумаги более 78 % переданных им в управление накоплений граждан. В акции российских компаний вложено чуть более 0, 5 % средств, в облигации субъектов РФ - 0, 5 %, в корпоративные облигации - около 0, 6 %. В денежных средствах и на депозитах находится примерно 13 % объема пенсионных накоплений, в том числе 97 % вложены в рублях, 3 % - в валюте. Еще немногим более 7 % приходится на иные активы.

В то же время далеко не все негосударственные управляющие компании оказались готовыми к работе на новом сегменте рынка. Так, часть из них столкнулась с проблемой самостоятельного выбора инструментов для инвестирования исходя из ограничений, установленных Федеральным законом "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" , инвестиционной декларации и дополнительных количественных ограничений для эмитентов ценных бумаг, установленных Постановлением Правительства РФ N 379. Осенью 2004 г. еще 376 тыс. человек из 42 млн. застрахованных решили перевести свои пенсионные накопления в частные управляющие компании и негосударственные пенсионные фонды (НПФ). Основное количество заявлений - 256 тыс. - подано гражданами в пользу НПФ. Лидером по количеству клиентов - более 60 тыс. - стал фонд "ЛУКойл-гарант" , 38 фондам не удалось заключить ни одного договора, 22 фондам - менее 1 тыс. договоров.

***

Неоднозначность результатов 2004 г. иллюстрирует тот факт, что уровень развития институтов государственной власти оказывает не меньшее влияние на ситуацию в стране, чем внешнеэкономическая конъюнктура. Прошедший год имел все шансы быть одним из самых удачных в современной истории России, однако стал примером того, как благоприятные возможности способствовали отвлечению внимания от долгосрочных проблем развития экономики.

Это означает, что приоритетом государственной политики должно быть прежде всего само государство, а не какие-либо частные задачи, например, перераспределение доходов от ТЭК. Административная реформа, реформа судебных и правоохранительных органов, снижение остроты проблем коррупции и конфликта интересов на государственной службе - вот краткий список тех задач, решение которых позволит не превращать удачные обстоятельства в потерянные возможности.

***

* С полной версией обзора можно ознакомиться на сайте ИЭПП - www. iet. ru.

1 Подробнее см. : May В. Экономическая политика в 2004 году: поиск модели консолидации роста. - Вопросы экономики, 2005, N 1, с. 6-10.

Hosted by uCoz