РЫНОК ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ: ПРАКТИКА ОГРАНИЧЕНИЙ(*).

Всероссийского института аграрных проблем и информатики

Земельный рынок в России развивается при наличии ряда законодательных и организационных ограничений. Поэтому в рамках проекта BASIS-2003 исследование было сосредоточено на выявлении институциональных ограничений как факторов, сдерживающих земельный оборот. Провести исследование земельного оборота на основе данных официальной статистики практически невозможно, поскольку в ней отсутствуют сведения о сделках с участками земель сельскохозяйственного назначения и о долях в праве на них. Информацию по таким землям, условиям сделок можно получить только в ходе специальных обследований и опроса респондентов. В проведенный нами опрос были включены сельскохозяйственные организации (СХО), крестьянские (фермерские) хозяйства (КФХ) и личные подсобные хозяйства населения (ЛПХ)(1).

Структура собственности на земли сельскохозяйственного назначения

В России принята сложная классификация сельскохозяйственных земель, в соответствии с ней различаются:

- земли сельскохозяйственного назначения (400, 8 млн. га) - отдельная категория земель;

- земли, находящиеся в пользовании граждан и юридических лиц для производства сельскохозяйственной продукции (614, 3 млн. га) - относятся к разным категориям земель;

- сельскохозяйственные угодья (220, 9 млн. га) - относятся к разным категориям земель;

- земли сельскохозяйственного использования (8, 6 млн. га) -составная часть категории "земли поселений".

Каждая из категорий земель характеризуется своими особенностями приватизации, что определяет особую структуру собственности (см. табл. 1).

[Графические материалы:

Таблица 1 Структура собственности на землю, 2002 г. (в %)

]

В землях сельскохозяйственного назначения доля частных земель невелика и существенно варьирует по субъектам РФ. В ходе анализа было выяснено, что чем выше доля сельскохозяйственных угодий в субъекте РФ, тем выше доля частных земель. Коэффициент корреляции - 0, 67. Если исключить субъекты, в которых не была проведена приватизация, то коэффициент корреляции возрастает до 0, 83. Это и понятно, поскольку объектом приватизации земли были именно сельскохозяйственные угодья. Несельскохозяйственные угодья остаются в государственной собственности. В целом следует отметить, что приватизация в большей мере затронула земли сельскохозяйственного назначения (31, 2 %) и намного меньше - земли поселений (18 %), остальные земли до сих пор остаются практически в государственной собственности.

Оборот земли на основе рыночных механизмов

Особый подход в сельском хозяйстве к приватизации земель предопределил оборот не только участков, но и долей в праве на них(2). Результаты опроса (см. табл. 2) показали, что в сельскохозяйственных организациях и крестьянских (фермерских) хозяйствах широкое распространение получила земельная аренда, доля которой в среднем составляет 60 % площади сельхозугодий в этих хозяйствах. ЛПХ преимущественно используют собственные земли. В СХО % арендованных земель - это аренда земельных долей и только 1/4, - аренда земельных участков. КФХ в большей мере арендуют земельные участки - свыше 40 %, собственная земля здесь образована главным образом за счет земельных долей и участков, которые были переданы бесплатно членам КФХ в ходе приватизации или куплены ими.

Собственная земля сельхозорганизаций сформирована в основном за счет внесения земельных долей в их уставный капитал. Оценка доли собственной земли в СХО (36 %) завышена из-за некорректной интерпретации вопросов руководителями (неправильной классификации арендованных земельных долей как долей, вложенных в уставный капитал). Если из числа так называемой земли сельхозорганизаций вычесть земли, по которым сельскохозяйственная организация платит арендную плату, то площадь собственной земли снизится до 6 %.

По данным опроса, в ежегодный оборот вовлечено около 5 % земли, которой располагают хозяйства: из 553 хозяйств разных категорий в трех указанных областях России за год было осуществлено всего 86 сделок с землей (сделки были равномерно распределены по хозяйствам всех форм). Только в трех случаях земля была предметом купли-продажи, в остальных - предметом аренды. В каждой области были выделены районы в зависимости от удаленности от областного центра, но существенных различий в активности оборота в ходе опроса выявлено не было.

В целом по РФ число сделок с землей в 2002 г. достигло 5, 3 млн. Из них к сделкам с землей сельскохозяйственного назначения можно отнести (по экспертной оценке) 1, 8 млн. Подавляющее число сделок - аренда участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности (99, 6 % площади земли в сделках). Количество сделок аренды по субъектам РФ распределяется крайне неравномерно. В ходе работы исследовались различные гипотезы для выявления факторов, влияющих на распространение сделок по субъектам РФ. Однако многие из них не были статистически подтверждены. Можно только сказать, что на число сделок аренды влияют количество фермерских хозяйств, размер площади земли в сельхозорганизациях и КФХ, а также кадастровая цена земли.

Там, где число фермерских хозяйств больше и земля лучше, чаще заключаются сделки аренды. Что касается количества сельскохозяйственных организаций в субъекте РФ и доли государственных сельхозугодий в землепользовании, то их влияние на число сделок незначительно. В целом рассмотренные факторы определяют более 54 % вариации дисперсии результативного признака.

На площадь государственной земли, вовлеченной в аренду сельскохозяйственными организациями и фермерскими хозяйствами, существенно влияют число сельскохозяйственных организаций в субъекте РФ и общий размер сельскохозяйственных земель, которыми пользуются сельхозорганизации и КФХ. Рассмотренные факторы определяют 73 % вариации дисперсии результативного признака.

Плата за землю

По результатам опроса был оценен уровень арендной платы за землю. Отдельно анализировалась информация по сельскохозяйственным производителям-арендаторам (56 респондентов) и арендодателям (23 респондента). Большинство арендаторов платят за арендованную землю по фиксированной ставке в натуре; денежная плата распространена гораздо меньше; многие арендаторы выплачивают за собственников земельный налог. Арендодатели отмечали также, что наиболее распространенным условием договора является арендная плата в виде доли от урожая. По этим данным, средняя арендная плата за землю составляла 440-450 руб. /га. Добавочные оценки по аренде земельных долей дали 420 руб. /га, а сводные оценки по всем арендным сделкам в выборке - 340 руб. /га (медиана). Таким образом, можно утверждать, что арендная плата за землю меняется в медианном диапазоне 350-450 руб. /га за исключением сделок с районной администрацией, в которых плата за землю намного ниже (около 50 руб. /га). Не наблюдалось статистически значимой разницы в арендной плате по различным организационным формам хозяйств.

Ограничения оборота

Низкий спрос на земли сельскохозяйственного использования. Размеры земельных площадей хозяйств, как правило, сложились много лет назад и не всегда отражают удовлетворенный спрос именно на площадь такого размера. Материалы обследования подтвердили, что спрос на землю и соответственно возможности ее оборота различаются по регионам и по типам хозяйств.

Во всех областях прослеживается тенденция большей потребности в земле у фермерских хозяйств, чем у сельскохозяйственных организаций. Так, от 30 до 67 % фермерских хозяйств по областям отметили, что хотели бы расширить свое хозяйство. Только в Ростовской области (выбранной в качестве примера области с развитым сельским хозяйством) наблюдается спрос на землю со стороны сельскохозяйственных организций: потребность в расширении землепользования сельскохозяйственных организаций отметили 30 % респондентов. В Ивановской и Нижегородской областях, где сельское хозяйство менее развито, потребность в расширении площадей сельскохозяйственных организаций была намного меньше.

В Ивановской области 43 % сельскохозяйственных организаций планируют сократить свое землепользование и только 3 % - расширить. Примерно такая же тенденция наблюдается и в Нижегородской области (выбранной в качестве региона со среднеразвитым сельским хозяйством). Это свидетельствует о том, что в подобных областях в рамках переоформления прав пользования государственной землей и договоров аренды земельных долей (что необходимо сделать в ближайшее время в соответствии с законом) произойдет перераспределение земель сельскохозяйственных организаций. Частично их земля перейдет в крестьянские и фермерские хозяйства, но емкость этого сегмента невелика. При отсутствии других заинтересованных лиц она может остаться без пользователя. Прямо противоположная тенденция наблюдается в Ростовской области. Здесь неиспользуемой земли, пригодной для сельскохозяйственной обработки, не будет и поэтому может сложиться неудовлетворенный спрос.

Отсутствие рыночной информации и незнание процедур оформления сделок. При оформлении сделок граждане и организации, как показал опрос, сталкиваются с рядом трудностей, среди которых в первую очередь надо назвать отсутствие информации и незнание самих процедур сделок, далее следуют дороговизна их оформления и условия осуществления. Так, респонденты затруднились ответить на вопросы: разрешены ли сделки с землей; где взять бланк договора; как оформить сделку? За исключением фермеров Ростовской области (12 %) от 22 до 33 % респондентов по другим категориям хозяйств и областям отметили, что эти вопросы осложняют им заключение сделок с землей.

Далеко не все (от 30 до 50 % респондентов) знают размер земельного налога, хотя платят его 2 раза в год. Большинство респондентов не смогли ответить на вопросы о ценах продажи и аренды земли. Только по группе фермеров Ростовской области (там, где наиболее активно идет вовлечение земель в оборот) ответы о цене продажи и аренды, земельном налоге были наиболее многочисленными. Поскольку нет сложившихся рыночных цен, то до сих пор при сделках с землей применяются квазирыночные цены: кадастровые, нормативные или так называемые "рыночные"(3). Даже этих расчетных цен или правил их формирования нет в открытом доступе.

Дороговизна оформления и трудность осуществления сделок. Сформулированную экспертно проблему дороговизны оформления сделок и трудностей их осуществления подтвердили данные опроса фермерских хозяйств Ростовской области, поскольку именно они наиболее активно привлекают землю: с этим столкнулись или знают, что столкнутся, большинство опрошенных. В двух других областях респонденты не считают эту проблему значимой в силу неразвитости оборота земли (см. табл. 3).

Изучение практики регистрации сделок показало, что дороговизна земли и трудности осуществления сделок связаны с административно-организационными ограничениями. С начала земельной реформы в России действовали две системы регистрации участков, а также прав на них и сделок с ними. Первая существовала до 1998 г. , когда этими вопросами ведали районные комитеты по земельным ресурсам и землеустройству. Они также вели учет сделок с земельными долями и участками. Вторая система действует с 1998 г. , теперь в процессе участвуют три организации: районные комитеты по земельным ресурсам и землеустройству; учреждения юстиции - районные отделы областных регистрационных палат; районные отделы областных кадастровых палат. При переходе на новую систему накопленная информация о правах на участки не была передана из комитетов по земельным ресурсам и землеустройству в реестры прав регистрационных палат. Теперь права должны регистрировать сами граждане и организации, хотя декларативно провозглашено равенство ранее выданных документов собственности на землю и записей в реестре прав. Однако на практике каждая новая сделка с участком или долей в праве на него должна сопровождаться регистрацией ранее возникшего права не автоматически, а при предоставлении полного комплекта документов, как и сделка, проведенная в момент обращения. Это означает, что в регистрационную палату надо представить полный набор документов на момент реорганизации (проведенной 10-12 лет назад), включая кадастровые планы участков, переданных в общую собственность.

Таким образом, сначала с полным комплектом документов следует зарегистрировать ранее возникшее право, а затем все то, что сопутствует новой сделке. При этом возникают две проблемы. Во-первых, теоретически участок, на долю в котором заявитель имеет право собственности, должен состоять на кадастровом учете, так как он сформирован в период приватизации земли в 1992-1994 гг. Заявитель (по закону) должен заплатить 100 руб. и получить выписку из кадастра. На практике все не так просто: настоящее состояние участка отличается от того, которое было при его передаче в долевую собственность в ходе приватизации. Это вынуждает проводить межевание участка размером в тысячи гектаров, что не только очень дорого (от 500 руб. /га), но и требует не менее 2-6 месяцев. Во-вторых, сложилась многоступенчатая и непрозрачная организация работы самих регистрационных и кадастровых палат по установлению требований к документам. Ведомства готовят внутренние материалы, которые не всегда соответствуют закону, вводят дополнительные требования к документам. Все эти административные барьеры повышают денежные траты и рост трансакционных издержек. В таблице 4 приведены организации, задействованные в процессе продажи одной земельной доли - выдела участка в Московской области: показана последовательность шагов - контактов собственника доли с этими организациями. Отдельно указана нумерация шагов для регистрации ранее возникшего права на долю в праве на земельный участок как обязательной предварительной процедуры при любой сделке с долей в праве на участок или разделе, объединении участков. В примере рассмотрена ситуация, когда собственник доли имеет на руках Свидетельство на право собственности на землю - документ, удостоверяющий его права и приравненный декларативно к записям в Едином государственном реестре прав (ЕГРП).

Приведенный подсчет сделан для случая, когда каждый шаг реализуется за одно посещение, одну поездку. В действительности требуется не менее 3-х посещений каждой конторы, так что затраты времени существенно возрастают.

Перечень документов, требуемых в каждой конторе, строго не определен. Например, уже после согласования решения о выделе участка в счет долей гражданам нужно сформировать участок и поставить его на кадастровый учет. Порядок постановки определен законодательно, но не содержит точных требований к документам, поэтому на местах начинают выставлять свои условия. Так, в кадастровых палатах Московской области из 10 требований, которые выставляются заявителю, 9 либо не соответствуют закону, либо вводят дополнительные условия, либо не изложены в каком-либо документе, который доступен посетителю.

При таком состоянии дел в лучшем положении оказываются организации, которые могут нанять консультантов, выделить освобожденных от других обязанностей работников и т. д. Это типичный пример асимметричного рынка, когда некоторые из его участников знают больше других в силу служебного положения, лучших финансовых возможностей и приглашения знающих экспертов. Собственники долей в праве общей собственности на участки - работники и пенсионеры хозяйств, фермеры и традиционные сельскохозяйственные организации - имеют слабые позиции в этом процессе, охотно продают свою недооформленную собственность либо пользуются землей без легального оформления. Именно поэтому большая часть сделок с участками и долями в праве на них не регистрируется официальной статистикой по мере фактического осуществления.

Для ускорения процедуры оформления покупатели используют механизм генеральной доверенности (когда продавец, получив деньги, поручает, например, третьему лицу продать его долю и выполнить все необходимые действия), а также дарения (чтобы избежать предложения о продаже другим участникам общей собственности, субъекту или муниципальному образованию). Такой механизм опасен для покупателя, так как доверенность может быть отозвана до момента регистрации перехода прав на новое лицо, а дарение - признано фиктивной сделкой. Однако цены на землю растут настолько быстро (с января 2003 г. по июнь 2004 г. рост в отдаленных районах Московской области составил 20 раз), что покупатели долей все-таки идут на риск.

Изъятие земель из сельскохозяйственного оборота как ограничение рынка земель сельскохозяйственного назначения в будущем и стимул оборота в настоящем. Данное ограничение (стимул) выявлено в ходе обследований, проведенных автором, и характерно для пригородов крупных городов, мест, привлекательных для размещения несельскохозяйственных объектов. Сельскохозяйственные угодья декларативно находятся под защитой государства, но нет реального механизма защиты земель от изъятия из сельскохозяйственного производства. Именно это приводит к тому, что многие лица приобретают земли не для занятия на них сельским хозяйством. В Московской области за полтора года после вступления в силу закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" принято более 100 постановлений об изменении категории по землям сельскохозяйственного назначения. Например, в двух абзацах типичного постановления содержатся два нарушения законодательства. В первом из них сказано, что качество участка земли сельскохозяйственного назначения по кадастровой стоимости ниже среднего. В то время, как согласно Земельгынок земель сельскохозяйственного назначения: практика ограничении ному кодексу РФ, для целей строительства предоставляются худшие по кадастровой стоимости участки сельскохозяйственных угодий и кадастровой оценки по полям просто нет. Во втором абзаце сказано, что земли переводятся в категорию земли поселений. Но границы поселений при этом не переносятся и не устанавливаются. Так, среди поля в любом месте происходит вывод земель из сельхозпроизводства. Затраты на приобретение дешевой земли сельскохозяйственного назначения окупаются при ее продаже под строительство. Например, 0, 01 га земель сельскохозяйственного назначения в Московской области оценивается в 3-10 долл. , а для граждан под строительство загородного жилья - не менее 500 долл.

Основные собственники сельскохозяйственных угодий - настоящие и бывшие работники сельскохозяйственных организаций. Уровень номинальной начисленной заработной платы работников сельского хозяйства составляет 40 % средней заработной платы по стране. Если в промышленности выплату заработной платы задерживают каждому восьмому работнику, то в сельском хозяйстве - каждому третьему(4.). Более половины работников сельского хозяйства, например, в апреле 2002 г. получали менее 1 тыс. руб. в месяц, причем около 40 % - менее 800 руб. Поэтому неудивительно, что при появлении сторонних покупателей в селе от продажи отказываются не более 15 % собственников долей, поскольку покупатель сразу предлагает выплатить средства, сопоставимые с заработком или пенсией не менее чем за 1-3 года. Сельскохозяйственные организации и фермеры редко выступают конкурентами в покупке сельскохозяйственной земли.

***

Отсутствие спроса на земли сельскохозяйственного назначения в отдельных областях России, отказ традиционных пользователей от части земли требуют разработки программы консервации земель, ранее переданных в частную собственность. Изъятие таких неиспользуемых земель в государственную собственность, если собственник готов платить за нее земельный налог, нецелесообразно. Поэтому важно сохранить неиспользуемые частные земли по программам консервации, чтобы обеспечить поступление в бюджет земельного налога при временном отсутствии заинтересованных в получении земли лиц.

Для формирования системы информации о рынке земли необходимо ввести формы государственной отчетности органов государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними, включая сделки с долями в праве общей собственности и участками земель сельскохозяйственного назначения. При этом полезно определить ведомство, к компетенции которого должна быть отнесена подготовка открытых обзоров о сложившемся уровне рыночных цен.

По ним следует осуществлять переоформление прав на землю, ранее предоставленную в постоянное (бессрочное) пользование.

Для снижения трансакционных издержек оформления прав на земельные участки необходимо ввести упрощенную процедуру подготовки межевого дела для постановки участков на кадастровый учет с разной степенью детализации их описания по согласованию с собственником. Надо максимально использовать ту информацию, которая хранится в районных комитетах по земельным ресурсам и землеустройству, в кадастровых палатах, профильных институтах. Следует обеспечить доступ землепользователей и собственников к банкам картографической информации, накопленным за счет государственных средств. Целесообразно разработать порядок заполнения реестров прав на основании документов, выданных собственникам и пользователям земли до 1998 г. и приравненным к записям в ЕГРП без дополнительных требований к собственнику и пользователю.

Необходимо предусмотреть регламентированный порядок перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий в соответствии с Земельным кодексом РФ, внести в него (ст. 30 и 31) изменения, не допускающие согласования по размещению объектов строительства на землях сельскохозяйственного назначения. Целесообразно предусмотреть в федеральном законе "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" возможность строительства садовых домов только в зонах, предназначенных для строительства по аналогии с федеральным законом "О личном подсобном хозяйстве". Следует провести и утвердить в установленном порядке зонирование сельской территории для выделения зон, где возможно строительство, или оценку полей с целью выделения наименее плодородных угодий, которые можно использовать под него.

[Графические материалы:

Таблица 2 Источники земельных ресурсов в опрошенных хозяйствах (в % от общего размера)(*)

Таблица 3 Доля ответов о дороговизне и трудностях оформления сделок (в % к числу ответов)

Таблица 4 Перечень организаций и последовательность их посещения (в нумерации шагов) для оформления сделки с долей в праве общей собственности на участок (Московская область, 2004 г.)

]

***

* Автор благодарит профессора Иерусалимского университета Ц. Лермана за подготовку подразделов статьи "Оборот земли на основе рыночных механизмов" и "Плата за землю".

1 Опрос был проведен в 2002 г. в Нижегородской, Ивановской, Ростовской областях. Обработаны анкеты по 144 СХО, 222 КФХ, 187 ЛПХ.

2 До 28. 01. 03 к доле в праве общей собственности применялся другой термин - земельная доля.

3 По методическим рекомендациям Минимущества РФ, рыночная цена участка земель сельскохозяйственного назначения определяется методом либо сравнения продаж (которых, как правило, нет), либо капитализации земельной ренты подобно расчету кадастровой цены.

4 Рассчитано по: Социальное положение и уровень жизни населения России. Статистический сборник. М. : Госкомстат России, 2003, с. 84, 114, 120. 138, 142.